Art. 27 al. 3 LAVI; reduction of moral compensation for beneficiaries domiciled abroad because of lower cost of living; such a reduction is exceptional and requires a sufficiently substantial, objectively established difference in purchasing power or cost of life. The amount may not be determined schematically by a simple comparison of living costs; the authority must avoid an excessive reduction and take account of the concrete circumstances, including the relationship of the beneficiary to Switzerland. A merely moderate difference, such as that established for Spain, does not justify a reduction; even where a reduction is admissible, the percentage must remain proportionate and case-specific (consid. 3).
1C_102/2024
Arrêt du 18 novembre 2024
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Merz.
Greffière : Mme Rouiller.
Participants à la procédure
contre
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud (DGAIC), Autorité d'indemnisation LAVI, place du Château 1, 1014 Lausanne.
Objet
Indemnisation LAVI,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 12 janvier 2024 (GE.2023.0116).
Le 19 mars 2021, D.________ a été tuée par strangulation par E.________, avec qui elle était en couple. Ce dernier a ensuite mis fin à ses jours.
Au vu du décès de E.________, la procédure pénale dirigée à son encontre a été classée par ordonnance du 11 mai 2022.
D.________ était mère de quatre enfants: A.________, née [en] 1993, B.________, né [en] 1997, C.________, née [en] 2001, et F.________, né [en] 2002.
Le 23 novembre 2022, les quatre enfants de D.________ ont déposé une requête auprès de la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud - Autorité d'indemnisation LAVI (ci-après: DGAIC) concluant à l'octroi de 11'213 fr. 65 à titre de réparation de leur dommage matériel, correspondant notamment à des frais funéraires et des frais de déplacement, et au versement d'une indemnité pour tort moral de 25'000 fr. chacun.
Par décision du 10 mai 2023, la DGAIC leur a octroyé 11'213 fr. 65 à titre de dommage matériel. Elle a également retenu qu'un montant de 15'000 fr. était dû à chacun des requérants, mais que ce montant devait être réduit s'agissant de A.________, de B.________ et de C.________ afin de tenir compte de leur domicile dans des pays dont la situation économique et sociale différait nettement de celle existant en Suisse. La DGAIC a ainsi octroyé une indemnité de 5'250 fr. à A.________, domiciliée en Pologne (soit une réduction de 65% de l'indemnité), de 10'500 fr. à B.________ et C.________, domiciliés en Espagne (soit une réduction de 30% de l'indemnité), et de 15'000 fr. à F.________, domicilié aux États-Unis.
Par arrêt du 12 janvier 2024, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP) a rejeté le recours formé contre cette décision. Elle a notamment considéré que la différence du coût de la vie entre la Suisse et la Pologne, respectivement l'Espagne, devait conduire à une réduction des indemnités allouées.
Par acte du 12 février 2024, A.________, B.________ et C.________ forment un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Ils concluent à ce que l'arrêt cantonal soit réformé en ce sens qu'ils obtiennent chacun une indemnité de 15'000 fr. à titre de réparation morale. Ils requièrent également l'octroi de l'assistance judiciaire.
La CDAP renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le DGAIC conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. L'Office fédéral de la justice (ci-après: OFJ) s'abstient de prendre position. Les recourants renoncent à formuler des observations supplémentaires.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont un intérêt à obtenir l'annulation ou la modification de l'arrêt attaqué qui confirme la décision d'indemnité LAVI pour un montant inférieur à celui de leur demande (art. 89 al. 1 LTF).
Les autres conditions de recevabilité énoncées aux art. 82 ss LTF sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants se plaignent en premier lieu d'une violation de leur droit d'être entendus, au motif que l'autorité précédente n'aurait pas traité leur grief en lien avec les art. 27 al. 3 LAVI, 14 CEDH et 1 du Protocole n o 12 de la CEDH, combinés avec l'art. 8 CEDH.
2.1. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65 consid. 5.2; 141 V 557 consid. 3.2.1). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. si elle ne se prononce pas sur un des griefs qui lui est valablement soumis, alors qu'elle devrait le faire (cf. ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités).
2.2. Il ressort de l'arrêt attaqué que la CDAP a examiné le grief des recourants soulevé en lien avec l'art. 27 al. 3 LAVI (cf. consid. 4a à 4c de l'arrêt attaqué) et avec les dispositions de la CEDH et du Protocole n o 12 (cf. consid. 4d de l'arrêt attaqué). Si les dispositions de la CEDH et du Protocole n o 12 ne font pas l'objet d'un long développement, l'arrêt attaqué permet toutefois de comprendre les motifs qui ont guidé la CDAP et sur lesquels elle s'est fondé pour rendre sa décision. Partant, le grief de violation du droit d'être entendu est infondé.
Les recourants reprochent ensuite à la CDAP d'avoir violé l'art. 27 al. 3 LAVI en réduisant l'indemnité qui leur était allouée de 30% pour les recourants vivant en Espagne, respectivement de 65% pour la recourante vivant en Pologne.
3.1.
3.1.1. L'art. 1 LAVI prévoit que toute personne qui a subi, du fait d'une infraction, une atteinte directe à son intégrité physique, psychique ou sexuelle (victime) a droit au soutien prévu par la LAVI (aide aux victimes) (al. 1). Ont également droit à l'aide aux victimes, le conjoint, les enfants et les père et mère de la victime ainsi que les autres personnes unies à elle par des liens analogues (proches) (al. 2).
La victime et ses proches ont droit à une réparation morale lorsque la gravité de l'atteinte le justifie, les art. 47 et 49 CO (RS 220) s'appliquant par analogie (art. 22 al. 1 LAVI). La notion juridique de dommage selon la LAVI correspond en principe à celle du droit de la responsabilité civile (ATF 133 II 361 consid. 4; 131 II 121 consid. 2.1 p. 125). S'agissant du calcul de la réparation morale, l'art. 23 alinéa 1 LAVI prévoit que le montant est fixé en fonction de la gravité de l'atteinte. Selon l'alinéa 2, il ne peut excéder 70'000 fr., lorsque l'ayant droit est la victime (let. a); 35'000 fr., lorsque l'ayant droit est un proche (let. b).
Selon l'art. 27 al. 3 LAVI, la réparation morale peut être réduite lorsque l'ayant droit a son domicile à l'étranger et que, en raison du coût de la vie à son domicile, la réparation morale serait disproportionnée. Le Message du Conseil fédéral du 9 novembre 2005 concernant la révision totale de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (FF 2005 6683 [ci-après: Message LAVI]) rappelle que l'aide aux victimes est un acte de solidarité de la collectivité envers la victime et qu'il est partant équitable de prendre en compte un coût de la vie moins élevé lorsque le bénéficiaire habite à l'étranger; il précise toutefois qu'une réduction n'est justifiée que lorsque la différence entre le coût de la vie à l'étranger et le coût de la vie en Suisse est suffisamment importante (Message LAVI, 6750 s., ad art. 27; Commission d'experts pour la révision de la loi fédérale sur l'aide aux victimes, Projet de révision totale de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (LAVI) - Rapport explicatif, 2002, p. 46; cf. également PETER GOMM, in Kommentar zum Opferhilfegesetz, 4
ème éd. 2020, n° 22 ad art. 27 LAVI). Tel est le cas lorsque l'application des normes de calcul usuelles entraînerait une indemnisation disproportionnée des victimes et de leurs proches domiciliés à l'étranger par rapport aux personnes domiciliées en Suisse (Message LAVI, 6750 s., ad art. 27; Nula Frei/Thomas Häberli, Ausländische Personen als Opfer von Straftaten, in: Peter Uebersax et al. (édit), Ausländerrecht, 3
ème éd. 2022, n° 32.95).
L'introduction de cette disposition lors de la révision totale de la LAVI visait à codifier la jurisprudence du Tribunal fédéral (Message LAVI, 6750, ad art. 27; CHARLOTTE SCHODER, Opferhilfeleistungen im Lichte des revidierten Bundesgesetzes über die Hilfe an Opfer von Straftaten vom 23. März 2007, PJA 2008 p. 1495). Celle-ci n'admettait qu'exceptionnellement que le coût de la vie au domicile de l'ayant droit soit pris en compte, à savoir en raison de différences particulièrement grandes par rapport aux conditions de vie en Suisse (ATF 125 II 554 consid. 4a; 123 III 10 consid. 4c/bb; cf. également arrêt 1C_106/2008 du 24 septembre 2008 consid. 4.2). Si une telle exception devait être admise, la jurisprudence précisait encore que l'indemnité pour tort moral devait être calculée de telle manière qu'elle ne favorisait pas de manière crasse l'ayant droit vivant à l'étranger et qu'un tel calcul ne pouvait pas être effectué de manière schématique selon le rapport entre le coût de la vie au domicile de l'ayant droit et celui en Suisse ou à peu près selon ce rapport; à défaut, l'exception deviendrait la règle, ce qui n'était pas le sens de la jurisprudence développée à ce sujet (ATF 125 II 554 consid. 4a).
La différence entre le coût de la vie en Suisse et à l'étranger doit s'apprécier selon des critères de comparaison objectifs, à l'instar de l'indice des salaires ou de l'indice des prix à la consommation officiels (ATF 125 II 554 consid. 3a). Afin d'éviter une réduction schématique de l'indemnité, les liens personnels du requérant avec la Suisse doivent notamment être pris en compte (ATF 149 IV 289 consid. 2.1.5; 125 II 554 consid. 4; arrêt 6B_909/2015 du 22 juin 2016 consid. 2.3.3; Frei/Häberli, op. cit., n
o 32.94 ss; GOMM, op. cit., n° 22 ad art. 27 LAVI).
Outre les cas portant sur une indemnisation LAVI, tel que le cas d'espèce, le Tribunal fédéral a également appliqué les principes précités en matière de réparation du tort moral pour détention injustifiée ou excessive.
3.1.2. Le Tribunal fédéral a ainsi admis une réduction de l'indemnité de 50%, lorsque les requérantes, qui avaient grandi en Suisse et y gardaient des contacts étroits, étaient domiciliées en Voïvodine (province de la Serbie), où le pouvoir d'achat était 18 fois moins élevé qu'en Suisse (ATF 125 II 554 consid. 2a et 4b). Une réduction de l'indemnité de 75% a été admise lorsque les requérants étaient domiciliés au Liban, où existait une grande différence du pouvoir d'achat par rapport à la Suisse, et qu'ils n'avaient aucun lien particulier avec la Suisse (arrêt 1A.251/1999 du 30 mars 2000 consid. 4). La même réduction (75%) a été admise dans un cas où les requérantes, sans lien particulier avec la Suisse, étaient domiciliées en Bosnie-Herzégovine, pays où le coût de la vie était considéré comme environ 6 fois moins élevé qu'en Suisse (arrêt 1A.299/2000 du 30 mai 2001 consid. 4).
Dans des cas portant sur la réduction d'une indemnité en réparation du tort moral pour détention excessive ou injustifiée, le Tribunal fédéral a admis une réduction de 65% du montant journalier de l'indemnité pour une personne domiciliée en Algérie, pays dont le PIB était 20 fois inférieur à celui de la Suisse (ATF 149 IV 289 consid. 2.4.3). Une réduction de l'indemnité de 80% a aussi été admise dans un cas où la personne intéressée était domiciliée en Géorgie, où le coût de la vie était 3,6 fois moins élevé qu'en Suisse et le salaire moyen 18,4 fois inférieur à celui en Suisse (arrêt 6B_974/2020 du 31 mars 2021 consid. 2). Le Tribunal fédéral a également admis une réduction de 20% de l'indemnité pour détention injustifiée octroyée à une personne domiciliée en Pologne, où le pouvoir d'achat avait été considéré comme inférieur de 60% au pouvoir d'achat suisse et où le salaire moyen était d'environ 1/5
ème du salaire moyen suisse (arrêt 6B_531/2019 du 20 juin 2019 consid. 1.3 et 1.5).
À l'inverse, le Tribunal fédéral a refusé la réduction de l'indemnité dans le cas de requérants domiciliés au Portugal, en considérant que le coût de la vie y correspondait, selon les données de l'OCDE et de l'UBS, à 70% du coût de la vie en Suisse et que cette différence n'était pas assez importante pour justifier une réduction de l'indemnité (arrêt 1C_106/2008 du 24 septembre 2008 consid. 4.2). Dans un cas portant sur le montant de la réparation morale octroyée au père, domicilié en Espagne, d'une personne décédée en Suisse, le Tribunal fédéral a considéré que le coût de la vie en Espagne ne donnait pas lieu à une réduction de l'indemnité (arrêt 6B_58/2016 du 18 août 2016 consid. 4.2). Dans le cadre de ce deuxième arrêt, le Tribunal fédéral ne donne toutefois aucune indication des données sur la base desquelles il avait évalué la situation économique de l'Espagne, se limitant à la considérer comme similaire à la situation portugaise visée par l'arrêt 1C_106/2008 précité.
3.1.3. La jurisprudence du Tribunal fédéral a donné lieu à certaines critiques de la doctrine (ROLAND BREHM, in Berner Kommentar Obligationenrecht - Die Entstehung durch unerlaubte Handlungen, 5
ème éd. 2021, n° 11e ss ad art. 47 CO et ROLAND BREHM, La réparation du dommage corporel en responsabilité civile, 2019, n° 970 ss, qui estime que le montant devrait être indexé sur la base du pouvoir d'achat; ALEXANDRE GUYAZ, Le tort moral en cas d'accident: une mise à jour, SJ 2013 II 215, p. 221 ss, qui considère que la réduction de l'indemnité en fonction du lieu de vie est contre-productive; MURIEL VAUTIER, Le calcul du dommage lorsque la victime est domiciliée à l'étranger, in: Anne-Sylvie Dupont/Helmut Heiss (édit.), Jahrbuch SGHVR/Annuaire SDRCA 2022, p. 93 ss, qui reprend la jurisprudence s'agissant d'une réduction de l'indemnité lorsque le coût de la vie au lieu de domicile s'élève à environ 70% de celui en Suisse). Ces critiques portent toutefois sur la réparation du tort moral dans le cadre du droit civil et non sur l'indemnisation prévue par la LAVI. Les auteurs précités rappellent ainsi, comme le fait par ailleurs la jurisprudence susmentionnée, la nature particulière de la réparation morale sous l'angle de la LAVI. Ils relèvent tous que le caractère subsidiaire et d'assistance publique de l'indemnisation LAVI justifie certaines différences par rapport au droit civil dans les critères permettant de fixer, respectivement de réduire, le montant de l'indemnité (BREHM, Réparation, op. cit., n° 973; GUYAZ, op. cit., p. 222 s. et 225; VAUTIER, op. cit., p. 93).
Le Guide relatif à la fixation du montant de la réparation morale selon la LAVI du 3 octobre 2019 (ci-après: Guide LAVI), établi par l'Office fédéral de la justice, a pour objectif de permettre une application uniforme de la LAVI en matière de réparation morale. Il ne donne toutefois pas d'indication s'agissant de la méthode que les autorités d'indemnisation doivent appliquer pour calculer une éventuelle réduction de l'indemnité octroyée lorsque l'ayant droit est domicilié à l'étranger (cf. Guide LAVI, p. 7 n
o 19). Les données sur lesquelles se basent les autorités cantonales d'indemnisation pour estimer le coût de la vie à l'étranger, ainsi que l'ampleur de la réduction effectuée le cas échéant, varient donc de cas en cas.
Il convient encore de rappeler que l'indemnité pour tort moral prévue par la LAVI ne constitue pas une prestation périodique qui viserait à aider l'ayant droit à subvenir à ses besoins, ou d'une compensation à la hauteur des souffrances subies; la prestation versée par l'État, à la libre disposition du bénéficiaire, permet plutôt de reconnaître le préjudice immatériel subi et la situation difficile de la victime ou de ses proches (Guide LAVI, p. 3 n
o 6). Au surplus, cette indemnité LAVI se distingue de celle prévue par le droit civil, en ce sens qu'elle constitue une aide symbolique et plafonnée versée par l'État; les sommes versées à titre de réparation morale prévues par la LAVI sont ainsi plus faibles que celles prévues pour la réparation morale en droit civil (Message LAVI, 6744 s., ad art. 23; Guide LAVI, p. 3 n
o 7 et références).
3.2. S'agissant de l'application du droit fédéral, le Tribunal fédéral dispose en principe d'un plein pouvoir d'examen (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). L'autorité qui fixe le montant de la réparation morale dispose toutefois d'un large pouvoir d'appréciation à l'égard duquel le Tribunal fédéral n'intervient qu'avec retenue, par exemple lorsque l'autorité précédente s'écarte sans raison de la pratique constante ou lorsqu'elle se fonde sur des éléments de fait dénués de pertinence (ATF 132 II 117 consid. 2.2.5; arrêts 1C_195/2023 du 27 septembre 2023 consid. 4.2; 1A_299/2000 précité consid. 5c; cf. également Frei/Häberli, op. cit., n o 32.97; VAUTIER, op. cit., p. 95).
3.3. Au vu de ce qui précède, il se pose la question de savoir si la différence entre le coût de la vie en Suisse et le coût de la vie en Espagne, respectivement en Pologne, est suffisamment importante pour justifier une réduction de la réparation morale reçue par les recourants dans le cadre de la LAVI, lesquels ne prétendent au demeurant pas disposer de liens particuliers avec la Suisse.
3.3.1. Se fondant sur différentes données, la CDAP a conclu que le coût de la vie en Espagne était inférieur de 38.86% à 67% à celui de la Suisse. Cette différence devait être qualifiée d'importante, justifiant une réduction de l'indemnité octroyée, et la réduction de l'indemnité de 30% décidée par la DGAIC devait être confirmée.
Il est vrai que la différence du coût de la vie entre la Suisse et l'Espagne telle qu'établie par la CDAP (entre 38.86% et 67%) est supérieure à la différence de 30% entre la Suisse et le Portugal qui avait été jugée insuffisante pour donner lieu à une quelconque réduction (cf. consid. 3.1.2 ci-dessus). Toutefois, un examen de la jurisprudence du Tribunal fédéral démontre que cette différence reste largement inférieure à celles ayant donné lieu à une réduction de l'indemnité (cf. consid. 3.1.2 ci-dessus). La différence constatée dans le cas d'espèce ne saurait dès lors être qualifiée de suffisamment importante pour donner lieu à une réduction de l'indemnité octroyée aux recourants vivant en Espagne, une telle réduction devant au demeurant rester l'exception.
Partant, l'indemnité octroyée aux recourants domiciliés en Espagne ne saurait être réduite.
3.3.2. Procédant de la même manière, la CDAP a établi que le coût de la vie en Pologne était inférieur de 57.3% à 84.2% à celui de la Suisse. Cette différence devait être qualifiée d'importante, justifiant une réduction de l'indemnité octroyée, et la réduction de l'indemnité de 65% décidée par la DGAIC devait être confirmée.
Si, compte tenu du coût de la vie en Pologne tel qu'établi par la CDAP et au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. consid. 3.1.2 ci-dessus), le principe de réduire l'indemnité octroyée ne prête pas le flanc à la critique, la quotité de la réduction (65%) apparaît toutefois excessive. En effet, dans un cas portant sur une indemnisation octroyée à un ayant droit domicilié en Pologne, le Tribunal fédéral a confirmé une réduction de 20% de l'indemnité, au motif que le coût de la vie en Pologne était d'environ 30% celui de la Suisse (sur la base d'une comparaison entre le pouvoir d'achat et le salaire moyen des pays respectifs, cf. consid. 3.1.2 ci-dessus en lien avec l'arrêt 6B_531/2019 précité). En l'espèce, les données utilisées par la CDAP lui permettent d'arriver à un résultat similaire s'agissant de la différence du coût de la vie entre la Suisse et la Pologne. Partant, une réduction de l'indemnité de 65%, fondée sur le seul rapport des coûts de la vie, apparaît trop schématique et ne saurait être suivie. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, il convient dès lors de réduire l'indemnité octroyée à la recourante domiciliée en Pologne de 20%.
3.4. Au vu de ce qui précède, le grief de violation de l'art. 27 al. 3 LAVI est admis.
Il résulte de ce qui précède que le recours est partiellement admis. L'arrêt attaqué est réformé en ce sens que les indemnités allouées par la DGAIC aux recourants à titre de réparation morale sont modifiées de la manière suivante:
Le recours est partiellement admis. L'arrêt attaqué est réformé en ce sens que les indemnités allouées par la DGAIC aux recourants à titre de réparation morale sont modifiées de la manière suivante:
Une indemnité de dépens de 4'000 fr. est octroyée aux recourants à charge du canton de Vaud (art. 68 al. 2 LTF).
La cause est renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour nouvelle décision sur les dépens de la procédure cantonale.
La demande d'assistance judiciaire des recourants est sans objet.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'Office fédéral de la justice, ainsi qu'à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 18 novembre 2024
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Rouiller