{T 1/2}
1C_112/2015
Arrêt du 26 août 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Centrale Thermique de Vouvry SA, Centrale de Chavalon, 1896 Vouvry, représentée par Me Ariane Ayer et Me Thierry Gachet, avocats,
recourante,
contre
Office fédéral de l'environnement, Division Droit, 3003 Berne.
Objet
demande de constatation d'une mesure librement consentie de réduction des émissions de CO2,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 18 décembre 2014.
La Centrale Thermique de Vouvry SA (ci-après CTV) a exploité, dès 1965, la centrale thermo-électrique de Chavalon, alimentée au fuel. En juin et septembre 1999, le conseil d'administration a décidé l'arrêt de la centrale, puis son démantèlement. Celui-ci a été effectué en 2009 et CTV a obtenu, le 14 septembre 2009, l'autorisation de construire une nouvelle centrale à gaz; ayant fait l'objet de recours, cette autorisation n'est toujours pas entrée en force.
Le 12 décembre 2012, CTV a demandé à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) d'attester qu'en raison de l'arrêt d'exploitation de la centrale au fuel, elle pouvait se voir reconnaître des "mesures librement consenties" de réduction des émissions de CO2en application de l'art. 4 de la loi sur la réduction des émissions de CO2 (loi sur le CO2, RS 641.71, dans sa version au 1
er mai 2012, ci-après: LCO2/2011) pour la période de 2008-2012, à hauteur de 170'000 tonnes par année correspondant aux émissions de référence 1990.
Par décision formelle du 31 mai 2013, l'OFEV a rejeté la demande. L'arrêt de la centrale en 1999 s'était produit avant l'entrée en vigueur de l'ancienne loi sur le CO2 (ci-après: LCO2 /1999) le 1
er mai 2000, laquelle ne prévoyait pas de rétroactivité. L'avantage requis violerait en outre le principe d'égalité de traitement. Les émissions de la centrale de Chavalon avaient été agrégées à l'inventaire global et le chiffre de 170'000 tonnes par an n'était pas vérifiable.
Par arrêt du 18 décembre 2014, le Tribunal administratif fédéral (ci-après: TAF) a confirmé cette décision. Il existait un droit à obtenir une telle constatation dans le but d'obtenir des droits d'émission, et la demande, formée avant l'entrée en vigueur de la loi de 2011, devait être traitée selon la LCO2 de 1999. Après l'introduction de la taxe sur le CO2, le 1 er janvier 2008, les mesures librement consenties devaient revêtir la forme d'un engagement formel avec la Confédération avec un objectif de réduction ou un projet de mesures afin de fixer un objectif et d'en vérifier la réalisation. En l'occurrence, la recourante n'avait pas passé de contrat d'engagement ou de projet de compensation; la possibilité de conclure un engagement afin d'être exempté de la taxe CO2 était réservée aux personnes assujetties, ce qui n'était pas le cas de la recourante pour la période 2008-2012.
Par acte du 9 février 2015, CTV SA forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt du TAF et de la décision de l'OFEV, et la constatation d'une mesure librement consentie de réduction des émissions de CO2.
Le TAF a renoncé à se déterminer. L'OFEV conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Dans ses dernières observations, la recourante a persisté dans ses griefs et conclusions.
L'objet du litige est une décision de constatation de mesures librement consenties de réduction des émissions de CO2. L'OFEV est entré en matière sur la demande et l'a rejetée sur le fond. Il s'agit d'une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. L'arrêt attaqué est de caractère final et la recourante, qui s'est vu reconnaître un droit à une décision de constatation, a qualité pour agir sur le fond.
Se plaignant d'une violation de l'art. 25 PA, la recourante estime que sa demande de constatation ne devait pas être examinée uniquement sous l'angle de l'ancien droit, mais qu'il convenait de tenir compte des droits d'émission qu'elle pouvait obtenir ultérieurement en vertu du nouveau droit (art. 7 al. 2 et 48 LCO2/2011).
2.1. Selon l'art. 25 al. 1 PA, l'autorité compétente sur le fond a qualité pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondés sur le droit public (al. 1). Elle donne suite à une demande en constatation si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection (al. 2). L'autorité peut rendre une décision de constatation lorsque la constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit est commandée par un intérêt digne de protection, à savoir un intérêt actuel de droit ou de fait, auquel ne s'opposent pas de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits ou d'obligations (ATF 129 V 290 consid. 2.1 et les références).
2.2. L'OFEV et le TAF ont tous deux considéré que la recourante disposait d'un intérêt digne de protection à faire constater l'existence d'une mesure librement consentie. L'arrêt attaqué se réfère aux dispositions de la LCO2/2011 pour admettre l'existence d'un intérêt digne de protection dans la perspective de l'allocation d'un droit d'émission. Les autorités précédentes se sont ensuite interrogées à juste titre sur l'existence d'une mesure librement consentie, sans faire sur ce point de distinction entre l'ancien et le nouveau droit. On ne voit dès lors pas en quoi l'art. 25 PA, qui ne fait que poser les conditions générales à une constatation, aurait été violé. Le grief apparaît manifestement mal fondé.
La recourante se plaint ensuite d'établissement inexact des faits et d'une mauvaise application de l'art. 4 LCO2/1999. Elle reproche au TAF de ne pas avoir établi les faits déterminants pour établir l'existence d'une mesure librement consentie au sens de cette disposition. Elle estime que l'élément déterminant ne serait pas l'arrêt de la centrale en 1999, car les installations étaient alors demeurées à l'état de "cocon", réutilisables. Ce n'est qu'en 2007, avec la demande de permis pour une centrale au gaz, que l'arrêt de la précédente exploitation serait devenu définitif.
3.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF). Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 2 LTF), ce que la partie recourante doit démontrer d'une manière circonstanciée, conformément aux exigences de motivation des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ATF 133 II 249 consid. 1.4.3 p. 254 s.).
3.2. Les faits invoqués par la recourante (arrêt d'exploitation en 1999, permis de démolir en juillet 2004, demande pour une nouvelle centrale au gaz en 2007, permis délivré en septembre 2009) sont dûment rappelés dans l'arrêt attaqué. Celui-ci repose sur une interprétation de la notion de mesure librement consentie et d'assujettissement à la taxe sur le CO2. Il s'agit de considérations d'ordre exclusivement juridique, de sorte que le grief tiré de l'établissement des faits doit être écarté.
La recourante estime que les instances précédentes auraient fait une application erronée des art. 8 LCO2/1999 et 9 de la loi fédérale sur l'importation des huiles minérales (Limpin, RS 641.61) en retenant qu'elle n'était pas assujettie à la taxe sur le CO2. Lors de l'introduction de cette taxe, le 1 er janvier 2007, la recourante était une entreprise fonctionnant au fuel, soit un combustible mentionné à l'art. 9 let. d Limpin. Jusqu'à son démantèlement en 2009, elle pouvait à tout moment reprendre son activité et aurait alors dû s'acquitter de la taxe sur le CO2. Elle y était dès lors assujettie, les autorités précédentes ayant fait la confusion entre assujettissement et paiement de la taxe.
4.1. Dans le système de la LCO2/1999, en vigueur depuis le 1 er mai 2000, les mesures librement consenties étaient des déclarations par lesquelles les consommateurs de combustibles s'engageaient formellement à limiter leurs émissions (art. 4). Cet engagement formel impliquait dans tous les cas au moins une limitation des émissions de CO2 jusqu'à 2010 (art. 9 al. 3 let a LCO2/1999), l'établissement d'un plan de mesures (let. b), un contrôle de l'efficacité des mesures (let. c) et l'établissement d'un rapport à intervalles réguliers (let. d). Il s'agissait alors d'un des moyens pour parvenir aux objectifs de réduction de CO2 définis à l'art. 2 de la loi (art. 3 al. 1), dans le but d'éviter l'introduction de la taxe CO2. En cas d'introduction d'une telle taxe, ces mêmes déclarations devaient alors permettre une exemption (art. 9 al. 5 LCO2/1999; OFEN, Directives: Mesures librement consenties visant à réduire la consommation d'énergie et les émissions de CO2 (Industrie, artisanat, services), Conventions d'objectifs, Berne 2 juillet 2001, révisé le 2 juillet 2007).
4.2. Comme le relève l'arrêt attaqué, la recourante n'a entrepris aucune des démarches prévues afin d'obtenir une exemption de la taxe sur le CO2, lesquelles supposent dans tous les cas un accord préalable avec la Confédération, comportant les précisions exigées à l'art. 9 LCO2/1999. Elle s'est en effet contentée de mettre un terme à son exploitation au mois de septembre 1999, dans l'objectif avoué de ne pas devoir s'acquitter de la taxe CO2. La recourante affirme que l'exploitation demeurait à l'état de "cocon" et pouvait être remise en exploitation à tout moment. Il s'agit toutefois d'une possibilité théorique; la centrale au fuel n'a dans les faits jamais repris son activité jusqu'à son démantèlement en 2009.
Force est dès lors de constater qu'à l'entrée en vigueur de la LCO2 /1999, la centrale avait cessé toute consommation de fuel. La référence aux art. 8 let. b LCO 2/1999 (assujettissement à la taxe des personnes assujetties à l'impôt en vertu de la Limpmin) et 9 Limpmin est dès lors sans pertinence, dès lors que ces dispositions supposent à tout le moins une
utilisation des marchandises concernées. Par ailleurs l'arrêt définitif de l'exploitation, non accompagné d'un engagement formel de limitation des émissions, ne saurait être assimilé à une mesure librement consentie au sens des art. 3 al. 1 LCO2/1999 ou 4 al. 3 LCO2/2011. L'arrêt attaqué est ainsi conforme au droit fédéral.
Invoquant le principe d'égalité de traitement, la recourante estime qu'elle serait traitée plus sévèrement en ayant arrêté son exploitation et renoncé à toute émission de CO2 que les entreprises qui poursuivraient l'exploitation en limitant leurs émissions. Elle relève qu'un engagement de réduction n'aurait pas de sens en cas de cessation d'exploitation.
5.1. Il y a notamment inégalité de traitement prohibée par l'art. 8 al. 1 Cst., lorsque l'Etat accorde un privilège ou une prestation à une personne, mais dénie ceux-ci à une autre personne qui se trouve dans une situation comparable (ATF 140 I 201 consid. 6.5.1 p. 210 et les références citées).
5.2. Les considérants qui précèdent font apparaître qu'à défaut d'activité, il n'y avait pas d'assujettissement à la taxe CO2 durant la période considérée. La comparaison avec les entreprises soumises à la taxe et ayant pris des mesures volontaires de réduction des émissions, tombe par conséquent à faux.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe.
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante, à l'Office fédéral de l'environnement et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.
Lausanne, le 26 août 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz