1C_124/2019
Arrêt du 7 août 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli et Muschietti.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Sébastien Fanti, avocat,
recourant,
contre
Commune de Chippis, Grande Avenue 5, case postale 24, 3965 Chippis,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
Droit des constructions; interdiction d'utilisation, salon de massage,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais du 23 janvier 2019 (A1 18 17).
La parcelle n
o 83 de la Commune de Chippis est soumise depuis le 8 mars 2005 au régime de la propriété par étages (ci-après: PPE); elle supporte l'immeuble "Rhodania". Depuis le 18 janvier 2012, A.________ est propriétaire de l'unité d'étage n
o 5341; celle-ci comprend le local commercial situé au rez-de-chaussée; elle confère par ailleurs un droit exclusif sur le dépôt n
o 25 situé au sous-sol. Avant la constitution de la PPE, le local commercial (servant alors notamment de boucherie) et le dépôt (servant d'entrepôt pour les marchandises, non accessible au public) étaient indépendants, aucun escalier intérieur ne les reliant.
Après l'acquisition, au début 2012, A.________ a effectué différents travaux pour transformer le dépôt en appartement, en y intégrant notamment une cuisine. Ce local a été mis en location à partir de mai 2012.
Le 17 octobre 2012, le Conseil communal de Chippis a prononcé l'interdiction immédiate d'habiter le dépôt; il a simultanément ordonné la remise en état, précisant qu'aucune autorisation ne pouvait être délivrée. Cette décision se fondait sur l'art. 61 let. b du règlement communal des constructions (ci-après: RCC), adopté le 16 juillet 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat du Valais le 24 mai 1989, qui exige que les locaux affectés à l'habitation permanente aient leurs murs extérieurs hors de terre.
A l'issue de la procédure judiciaire introduite par A.________, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais a, par arrêt du 17 juillet 2014 (A1 14 114), renvoyé la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision en ce qui concerne les "aménagements intérieurs réalisés [par l'intéressé] dans le cadre du changement illégal d'affectation de son dépôt".
Par décision du 14 janvier 2015, le conseil communal a précisé que la remise en état comprenait l'élimination de la batterie de cuisine et ses accessoires (plaques électriques, réfrigérateur et congélateur). Par décision du 15 novembre 2015, le Conseil d'Etat a admis le recours formé contre cette décision, estimant que l'ordre de remise en état violait le principe de la proportionnalité; il a renvoyé la cause à l'autorité communale "en l'incitant, si elle rend une nouvelle décision, à le faire dans le sens d'un considérant exposant [qu'il] existe d'autres moyens moins incisifs qui permettraient à la Commune de Chippis de s'assurer de l'affectation commerciale du local et de son absence d'utilisation comme habitation".
A une date indéterminée, A.________ et "B.________ et C.________" ont conclu, pour une durée initiale s'étendant du 1
er janvier 2016 au 31 décembre 2017, un contrat de bail portant sur la mise à disposition de ce local à l'usage de "massages et bien-être".
Par courrier du 6 avril 2016, le conseil communal a signalé à A.________ qu'en application de l'art. 5 let. h RCC le changement d'affectation du local était soumis à autorisation; la commune a imparti un délai de 20 jours à l'intéressé pour déposer un dossier d'autorisation. Le lendemain, A.________ a contesté tout changement d'affectation dès lors que le local avait toujours eu une vocation commerciale.
Par décision du 16 juillet 2016, se fondant sur l'art. 5 let. h RCC ainsi que sur l'art. 15 de l'ancienne loi du 8 février 1996 sur les constructions (aLC; RS/VS 705.1), le conseil communal a interdit à A.________ d'utiliser les locaux loués.
A.________ a recouru contre cette décision au Conseil d'Etat. Il soutenait que l'exploitation d'un "salon de massage (prostitution de salon) " devait être considérée comme une activité commerciale, de sorte que l'on ne pouvait y voir un changement d'affectation. En réponse au recours, la commune a notamment rappelé que l'ouverture d'un salon était, entre autres, soumise à autorisation de construire en application de la loi sur la prostitution du 12 mars 2015 (LProst; RS/VS 932.1). En réplique, arguant d'une confusion, A.________ précisait que seuls des massages traditionnels étaient prodigués par les locataires dans le salon, à l'exclusion de toute prestation sexuelle.
Par décision du 6 décembre 2017, le Conseil d'Etat a confirmé la position de la commune. Par arrêt du 23 janvier 2019, le Tribunal cantonal a rejeté le recours dirigé contre cette décision; il a en substance considéré que la transformation du dépôt en salon de massages constituait un changement d'affectation soumis à autorisation de construire en application du droit cantonal.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que la décision du 6 juillet 2016 de la Commune de Chippis est annulée.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat ainsi que la Commune de Chippis proposent le rejet du recours. Le recourant a répliqué, persistant dans ses conclusions.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale en matière de police des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'autorité cantonale; en tant que propriétaire du local concerné par l'interdiction d'utilisation, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué. Il bénéficie donc de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière.
Le recourant se plaint d'une constatation inexacte des faits; il conteste en substance que le local en cause ait été précédemment affecté à un usage de dépôt. Il affirme que celui-ci "revêtait déjà une nature commerciale, dans le sens où il a toujours été exploité dans une optique commerciale". Il conteste également que des prestations de nature sexuelle soient dispensées dans le salon. Il reproche enfin à la cour cantonale d'avoir refusé de mettre en oeuvre une inspection locale en présence des locataires; il y voit une violation de son droit à la preuve (art. 29 al. 2 Cst).
2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte - en particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire - et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
Quant au droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., il comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 137 III 208 consid. 2.2 p. 210).
2.2. La cour cantonale a tout d'abord rappelé que, par l'arrêt rendu le 17 juillet 2014, il avait été statué sur la question d'une remise en état en application de l'art. 61 let. b RCC, qui exige que les locaux affectés à l'habitation permanente aient leurs murs extérieurs hors de terre. Cet arrêt, constatant l'illégalité matérielle de la création d'un logement en sous-sol, ne faisait que replacer le local dans sa vocation initiale de dépôt. La cour cantonale a ensuite relevé, sur la base de l'acte constitutif de la PPE du 8 mars 2005, que le local n o 25, désigné comme "dépôt", était dissocié des locaux voisins, qualifiés, pour leur part, de "commerces". Ceci s'expliquait en raison du fait que le dépôt n o 25 était séparé du local du rez-de-chaussée, auquel il était antérieurement lié et qu'il n'y avait plus d'escaliers intérieurs les reliant. La cour cantonale a ensuite nié toute valeur probante aux huit témoignages écrits versés par le recourant; elle a relevé que ceux-ci étaient tous parfaitement identiques et rédigés pour les besoins de la cause. Sur la base de ces éléments, l'instance précédente a retenu que le local était précédemment affecté à un usage de dépôt. S'agissant de l'exploitation actuelle, le Tribunal cantonal a considéré que le salon offrait des prestations sexuelles et qu'une telle activité impliquait un grand va-et-vient de clients et des inconvénients pour le voisinage.
2.2.1. Le recourant conteste, pour sa part, la portée donnée par le Tribunal cantonal à l'arrêt du 17 juillet 2014. Il relève que ses considérants font mention d'un usage commercial, à l'instar des décisions précédentes de la commune et du Conseil d'Etat; il en déduit qu'il ne pouvait s'attendre à devoir demander une autorisation pour l'exploitation d'un salon de massage; il invoque à cet égard la protection de la bonne foi.
Une telle argumentation n'apparaît cependant guère pertinente dans le présent contexte. Elle ne démontre en rien le caractère arbitraire des constatations cantonales. On peine d'ailleurs à voir dans l'arrêt du 17 juillet 2014 (et les décisions antérieures) des assurances données par les pouvoirs publics quant à la possibilité d'exploiter un tel salon sans autorisation, cette affaire trouvant son fondement dans l'interdiction de principe d'installer un logement en sous-sol. Il est en outre insuffisant - et guère à propos - de se prévaloir de l'absence de foi publique de certains éléments du registre foncier pour remettre en cause l'affectation antérieure retenue par le tribunal. Cela n'explique pas en quoi il serait insoutenable de s'être fié à l'acte constitutif de la PPE; c'est en outre perdre de vue que l'instance précédente s'est également fondée sur les plans et schémas de la PPE, dont le recourant ne prétend pas qu'ils contiendraient des indications erronées. Le recourant ne revient enfin pas non plus sur l'appréciation des preuves opérées par l'instance précédente s'agissant des témoignages écrits versés en cause (sur l'appréciation des preuves, cf. ATF 143 IV 500 consid. 1.1 p. 503); il se contente à cet égard d'affirmer que dès lors que le Tribunal cantonal a écarté ces pièces, il lui appartenait d'auditionner les signataires de ces déclarations en qualité de témoins, ce qui est insuffisant (art. 106 al. 2 LTF). Aussi, n'y a-t-il en définitive pas de motif de revenir sur l'affectation antérieure de dépôt établie par l'instance précédente.
2.2.2. Il n'y a pas non plus lieu de revenir sur l'affectation actuelle du dépôt. En effet, bien que le recourant conteste le caractère sexuel des prestations actuellement offertes, celui-ci reconnaît paradoxalement que le Tribunal cantonal a procédé, sur ce point, à une instruction minutieuse et appliquée, dont on ne voit dès lors pas de motif de s'écarter. Dans ces conditions, on peut se demander si l'ouverture d'un salon de massages n'était pas déjà nécessairement soumise à autorisation en application de la législation cantonale sur la prostitution (cf. art. 15 LProst), comme le soutenait la commune. Au vu du sort des griefs matériels soulevés céans, cette question, que le Tribunal cantonal n'a du reste pas abordée, peut cependant demeurer indécise. Pour le surplus, c'est de manière convaincante que la cour cantonale a expliqué que la présence du salon entraînait une augmentation des va-et-vient et partant l'accroissement des nuisances, notamment sonores: elle s'est à cet égard fondée sur les annonces publiées sur Internet, faisant état d'une clientèle issue de toute la Romandie et du Haut-Valais, pouvant difficilement se rendre à pied jusqu'à Chippis. Cette appréciation n'étant aucunement discutée dans le recours, on ne décèle pas non plus d'arbitraire dans le refus de la demande d'inspection locale, formulée précisément en lien avec la question des nuisances sonores.
2.3. En définitive, pour peu qu'ils soient suffisamment motivés, les griefs sont rejetés.
Le recourant fait valoir que les art. 15 aLC, 21 de l'ancienne ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (aOC; RS/VS 705.100) et 5 RCC ne constitueraient pas une base légale suffisante, au sens de l'art. 36 al. 1 Cst., pour restreindre la garantie de la propriété, d'une part, et sa liberté économique, d'autre part. Selon lui, ces dispositions ne définiraient pas le changement d'affectation. Les autorités précédentes auraient dès lors considéré à tort que la transformation du dépôt en salon de massage représentait un changement d'affectation, la jurisprudence interdisant, à suivre le recourant, de donner à cette notion une interprétation extensive.
3.1. La garantie de la propriété et la liberté économique ancrées respectivement aux art. 26 al. 1 et 27 al. 1 Cst. ne sont pas absolues. Comme tout droit fondamental, elles peuvent être restreintes aux conditions fixées à l'art. 36 Cst., soit notamment en vertu d'une base légale. Dans le cadre de l'examen de l'existence de cette base légale, les griefs de violation de la garantie de la propriété et d'atteinte à la liberté économique se confondent généralement (cf. ATF 111 Ia 23 consid. 4a p. 29); ils peuvent être examinés ensemble (arrêt 1C_496/2012 du 12 février 2013 in SJ 2013 I 492).
Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366; 115 Ia 333 consid. 2a p. 336). Si la restriction n'est pas grave, il suffit d'une base légale au sens matériel (cf. arrêt 1C_109/2011 du 14 décembre 2011 consid. 2.1.1 et les arrêts cités).
L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 135 III 633 consid. 4.3 p. 637; 131 I 333 consid. 4.2 p. 340). En cas d'atteinte grave, le Tribunal fédéral examine librement la légalité de la mesure en cause (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités). Dans le cas contraire, le Tribunal fédéral se borne à examiner si la juridiction cantonale a interprété de manière arbitraire la norme invoquée comme base légale (cf. ATF 130 I 360 consid. 1.2 p. 362; 126 I 213 consid. 3a p. 218; 126 I 219 consid. 2c p. 221 et les arrêts cités).
3.2. Contrairement à ce que soutient le recourant, l'atteinte portée par l'interdiction litigieuse à ses droits fondamentaux ne saurait être qualifiée de grave. Le recourant se méprend en effet sur la portée de la décision communale du 12 juillet 2016. Celle-ci prononce certes l'interdiction d'utiliser le local, mais uniquement en raison d'un changement d'affectation opéré sans autorisation (cf. art. 51 al. 1 aLC). Elle ne constitue cependant pas une interdiction définitive et absolue d'exploiter un salon de massage dans l'immeuble; cette décision ne préjuge en rien du sort d'une procédure ouverte par le dépôt d'une demande d'autorisation, respectivement de régularisation a posteriori de la situation; la commune avait du reste vainement invité le recourant à agir en ce sens, par courrier du 6 avril 2016. En définitive, l'atteinte ne pouvant être qualifiée de grave, le Tribunal fédéral limitera sa cognition à l'arbitraire.
3.3. Le recourant avance que le texte des art. 15 aLC, 21 aOC et 5 RCC ne définirait pas la notion de changement d'affectation; il y voit une absence de base légale. Pourtant l'art. 21 al. 2 let. aOC, définit le changement d'affectation soumis à autorisation comme étant celui qui entraîne un effet sur le respect des prescriptions applicables à la zone et des dispositions relatives aux distances et aux alignements ou provoquant une charge supplémentaire importante pour les installations d'équipement. Le recourant ne conteste par ailleurs pas que l'autorité bénéficie de la faculté d'ordonner l'interdiction d'utiliser les bâtiments et installations en cas de changement d'affectation illicite; il ne prétend en particulier pas que cet aspect de la décision attaquée souffrirait d'un défaut de base légale (cf. art. 51 al. 1 aLC, qui précise les modalités de la procédure de remise en état des lieux). Son argumentation ne peut en réalité être comprise que comme une critique dirigée contre l'interprétation, respectivement l'application des normes cantonales applicables. Or, dans un tel contexte, il appartient au recourant de démontrer le caractère arbitraire de la décision attaquée (art. 106 al. 2 LTF). Il ne soulève cependant pas un tel grief ni a fortiori ne présente d'argumentation répondant sur ce point aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF. Il se borne en effet à opposer sa propre interprétation des dispositions applicables à celle des juges cantonaux, sans toutefois tenter d'en démontrer le caractère insoutenable.
3.4. Il s'ensuit que le grief doit être écarté.
En lien exclusivement avec le grief de violation de sa liberté économique garantie par l'art. 27 al. 1 Cst., le recourant soutient que l'interdiction d'utiliser les locaux constituerait une atteinte grave et disproportionnée à son droit fondamental. Cette mesure reviendrait, selon ses dires, "à interdire purement et simplement l'utilisation du local, ce qui empêcherait tout exercice d'une activité économique et où même son utilisation comme dépôt deviendrait impossible".
Le recourant se méprend, ce faisant, une nouvelle fois sur la portée de la décision communale du 16 juillet 2016. En effet, celle-ci ne prononce pas - contrairement à la perception qu'en a l'intéressé - une interdiction définitive et absolue d'exploiter un salon de massage dans l'immeuble. Le recourant perd par ailleurs de vue qu'une mesure découlant d'un plan d'affectation est en principe compatible avec l'art. 27 Cst. lorsqu'elle met en oeuvre les principes de l'aménagement du territoire, conformément au mandat constitutionnel de l'art. 75 Cst., et qu'elle ne vide pas de son contenu la liberté économique (cf. arrêts 1C_124/2018 du 4 juin 2019 consid. 6; 1P.501/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2; voir également la jurisprudence rendue sur la base des dispositions correspondantes de l'ancienne Constitution fédérale: ATF 111 Ia 93 consid. 3 p. 99; 110 Ia 167 consid. 7b/bb p. 174; 109 Ia 264 consid. 4 p. 267). Or, le recourant ne démontre pas qu'une telle hypothèse serait réalisée. Il ne prétend en particulier pas que l'interdiction viderait son droit fondamental de sa substance en poursuivant des objectifs de politique économique étrangers à l'aménagement du territoire; il n'apparaît de surcroît pas non plus que les dispositions cantonales et communales applicables auraient pour but d'éradiquer ou de limiter la prostitution en tant que telle (cf. ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêt 2C_862/2015 du 7 juin 2016 consid. 4.1); le recourant ne le prétend du reste pas. Il reconnaît, au contraire et sur le principe, la nécessité, en matière d'aménagement du territoire, d'utiliser les constructions selon leur destination et conformément à l'affectation de la zone, ce qui apparaît, en l'occurrence, comme étant la seule finalité poursuivie par la commune.
En définitive, la liberté économique du recourant n'apparaît pas avoir été violée par l'interdiction litigieuse. Le grief est écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, aux frais du recourant, qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Commune de Chippis, au Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 7 août 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
Le Greffier : Alvarez