Art. 29 al. 2 Cst.; art. 36 al. 2 RPGA; art. 85 LATC; art. 86 RPGA; arbitrariness review of municipal building-law interpretation and derogations: the right to evidence is not violated where the authority may, without arbitrariness, rely on existing cartographic and plan evidence and anticipate further proof as unnecessary. In the field of local building regulations, municipal authorities enjoy a particular margin of appreciation; appellate review remains restrained but must still correct constitutionally and legally unsustainable solutions. A derogation is admissible where objective circumstances make strict application of the regulation impracticable and where the exception still serves the planning purpose of the rule; purely economic or optimization motives are insufficient. On nearly flat ground with irregular contour lines, a broad reading of a ridge-orientation rule or a derogation may be defensible (consid. 2-4).
1C_124/2022
Arrêt du 6 juin 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président, Chaix et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
contre
G.________ SA,
représentée par H.________, architecte,
intimée,
Municipalité de Saint-Prex, Administration communale, chemin de Penguey 1A, 1162 St-Prex, représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 18 janvier 2022 (AC.2021.0154).
La société G.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 196 sur le territoire de la Commune de Saint-Prex. Sur ce bien-fonds, d'une surface totale de 4'562 m2, se trouvent une maison d'habitation et quelques annexes. La parcelle est cependant pour l'essentiel aménagée en jardin. Elle est classée en zone d'habitation collective D du plan des zones de la Commune de Saint-Prex. Elle fait partie d'un ensemble de terrains proche de la rive du lac délimité à l'ouest par la route de Morges et à l'est par l'avenue de Taillecou.
G.________ SA a déposé le 18 mai 2020 une demande de permis de construire pour un projet consistant à démolir les bâtiments existants et à réaliser 21 logements répartis sur deux immeubles ainsi qu'un parking souterrain de 32 places et 9 places de stationnement extérieures. Le plan de situation désigne les arbres à abattre ainsi que les plantations de compensation. La demande de permis de construire contient également une demande de dérogation au sens de l'art. 36 al. 2 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions du 15 juillet 1987 (ci-après : RPGA) pour l'orientation des faîtes.
Le dossier a été mis à l'enquête publique du 1er au 30 août 2020 et a suscité l'opposition de A.A.________, propriétaire de la parcelle n° 1223 directement voisine.
La Centrale des autorisations (CAMAC) a établi une synthèse des autorisations spéciales et des préavis des services compétents. Le 29 mars 2021, la Municipalité de Saint-Prex a délivré à G.________ SA le permis de construire et a rejeté l'opposition de A.A.________; la Municipalité a octroyé une dérogation à l'exigence de l'art. 36 al. 2 RPGA.
Sur recours de A.A.________, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a, par arrêt du 18 janvier 2022, admis partiellement le recours et annulé la décision de la Municipalité de Saint-Prex en tant qu'elle prévoit l'abattage des bouleaux secs et du cèdre au centre de la parcelle et renvoie la cause à la Municipalité pour nouvelle décision sur ce point, le recours étant rejeté pour le surplus, le tout avec suite de frais et dépens. La CDAP a en particulier constaté que les arbres en question étaient situés à l'écart des ouvrages projetés et que leur abattage ne paraissait pas nécessaire ou indispensable pour l'exécution du permis de construire.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du 18 janvier 2022 de la CDAP et d'annuler l'octroi du permis de construire requis, le tout avec suite de frais et dépens. Subsidiairement, il requiert le renvoi de la cause au Tribunal cantonal afin de rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants. L'intimé et la Commune de Saint-Prex ont conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Les parties ont confirmé leurs conclusions au terme d'un second échange d'écritures. Par ordonnance présidentielle du 11 mars 2022, la requête d'effet suspensif déposée par A.A.________ a été admise. A la suite du décès de ce dernier, la cause a été suspendue puis reprise le 21 novembre 2022, les hoirs de A.A.________ (ci-après: les recourants) ayant accepté la succession. Ils ont déposé d'ultimes observations.
Le Tribunal fédéral a par lettre du 3 août 2022 informé l'intimée qu'il ne se prononcerait pas sur sa requête portant sur l'autorisation d'abattre certains arbres, la question ne faisant pas l'objet de la présente procédure.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113consid. 1 p. 116; arrêt 1C_61/2021 du 18 février 2021 consid. 1).
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF, sans qu'aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne soit réalisée; la voie du recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF est par conséquent ouverte contre l'arrêt attaqué en tant qu'il confirme l'octroi du permis de construire, dont le sort est indépendant des points encore litigieux concernant l'abattage des arbres (cf. art. 91 let. a LTF).
Les recourants ont pris part à la procédure devant l'instance précédente. En tant que propriétaires de la parcelle directement voisine de celle portant le projet de construction litigieux, ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation. Ils bénéficient partant de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Il convient donc d'entrer en matière sur le recours, sous les réserves qui suivent.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus; ils reprochent en particulier à l'instance précédente de n'avoir pas fait droit à leur requête d'inspection locale ainsi qu'à la production d'un dossier par la Commune de Saint-Prex qui concerne une parcelle voisine.
2.1. Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (cf. ATF 139 II 489 consid. 3.3); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; 134 I 140 consid. 5.3). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 137 III 208 consid. 2.2).
2.2. Les recourants soutiennent que la CDAP ne pouvait se contenter de constatations faites par des tiers et à un endroit précis, sur une parcelle voisine pour déterminer l'orientation des faîtes principaux des bâtiments de la zone où est situé le projet litigieux ainsi que l'orientation des courbes de niveau. Les recourants omettent de mentionner que la CDAP s'est en premier lieu fondée sur le guichet cartographique cantonal pour déterminer la pente de la parcelle n° 196. Elle a détaillé clairement l'emplacement des trois courbes de niveau qui traversent le terrain et décrit leurs particularités. La lecture de ces courbes ne pouvait qu'amener l'autorité à constater que le terrain est en faible pente. Elle s'est ensuite fondée sur les plans déposés par le requérant pour déterminer l'orientation du faîte le plus long de chacun des bâtiments projetés. Enfin, elle s'est fondée sur un arrêt (cause AC.2020.0028) qu'elle avait rendu dans une affaire touchant une parcelle directement voisine pour décrire à la fois la pente du terrain et l'orientation des faîtes alentours qu'elle a qualifiée d'hétéroclite, ce que les recourants ne contestent pas.
Les recourants soutiennent que le Tribunal cantonal ne pouvait se contenter des constatations faites dans ce précédent arrêt pour écarter sa réquisition d'inspection locale, qualifiant de tiers la cour réunie pour cette affaire. Ils perdent toutefois de vue que, si la présidence de la cour a certes été modifiée, il n'en va pas de même des deux assesseurs, qui ont à nouveau été appelés à siéger. Or, dans la mesure où ces derniers sont notamment désignés pour leurs connaissances techniques spécifiques (cf. art. 33 al. 2 let. a du Règlement organique du Tribunal cantonal vaudois [ROTC; RS/VD 173.31.1]), l'instance précédente pouvait, sans que cela n'apparaisse critiquable, fonder son jugement sur leurs constatations faites lors de cette inspection locale (arrêt 1C_154/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.2). S'agissant de la production du dossier demandée, les recourants indiquent qu'elle permettrait de vérifier si, dans l'ensemble de la zone, le parallélisme entre les faîtes les plus longs des bâtiments et les courbes de niveau était respecté. Or, le dossier dont l'édition est requise par les recourants est précisément celui sur lequel la cour cantonale s'est appuyée pour établir les constatations de fait susmentionnées, constatations dont les recourants contestent le bien-fondé.
Dans ces circonstances, le refus des mesures d'instruction requises ne résulte pas d'une appréciation arbitraire des circonstances, ce qui conduit au rejet du moyen tiré de l'art. 29 al. 2 Cst.
Dans une première partie de leur écriture, les recourants demandent une rectification de l'état de fait en lien avec l'application de l'art. 36 al. 2 RPGA, selon lequel l'orientation du faîte le plus long doit être parallèle aux courbes de niveau.
3.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. La partie recourante ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 136 II 304 consid. 2.4), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 137 III 226 consid. 4.2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 I 353 consid. 5.1).
3.2. A l'appui de leurs allégations, les recourants invoquent les art. 97 et 105 LTF. Selon eux, la Municipalité aurait, dans sa décision, comparé l'application de la norme dans deux parties différentes de la même zone d'habitation collective D, alors que cette comparaison portait sur deux zones d'habitation collective D différentes, l'une étant la zone faisant l'objet de la procédure et l'autre se situant plus proche du centre. Ils font ainsi grief à la cour cantonale de ne pas avoir retenu que la Municipalité avait comparé deux zones distinctes. Cette constatation permettrait, selon les recourants, de démontrer que la Municipalité aurait décidé de ne plus appliquer l'art. 36 al. 2 RPGA dans la zone d'habitation de la parcelle litigieuse. Cet élément aurait amené la cour cantonale à conclure que l'application de l'art. 36 al. 2 RPGA à la zone concernée par le projet n'avait pas de sens.
En l'occurrence, la CDAP développe de façon circonstanciée les conditions d'application de l'art. 36 al. 2 RPGA. Elle souligne en particulier que cette disposition s'applique dans toute la zone d'habitation collective D et que, lorsque le terrain est véritablement en pente - ce qui est le cas d'un autre secteur de cette zone, à l'ouest de la vieille ville, selon la réponse de la Municipalité -, cette norme empêche l'implantation d'un bâtiment dont le faîte principal serait perpendiculaire aux courbes de niveau. Elle relève également que la portée de cette norme est moins évidente sur un terrain plat ou pratiquement plat, en particulier lorsque les courbes de niveau ne sont pas rectilignes et ne marquent pas un axe (comme ici la courbe de niveau 383 m); elle n'a toutefois nullement exclu l'application de cette norme. Au contraire, la CDAP arrive à la conclusion que la Municipalité aurait pu interpréter largement cette disposition et considérer qu'une orientation des faîtes principaux, approximativement ou grossièrement dans l'axe Nord-Sud, est conforme à cette disposition. Dès lors, on ne discerne pas en quoi la rectification du libellé de la comparaison serait susceptible d'influer sur le sort de la cause et les recourants ne le démontrent pas.
En définitive, les critiques liées à l'établissement des faits doivent être écartées dans la faible mesure de leur recevabilité.
Les recourants se plaignent d'une interprétation arbitraire du RPGA ainsi que de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RS/VD 700.11).
4.1.
4.1.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie consacrée, s'agissant de l'aménagement local du territoire, par l'art. 139 al. 1 let. d Cst-VD (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 115 Ia 114 consid. 3d; arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.1, in Pra 2011 n° 60 p. 428, non publié in ATF 137 II 23). Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 115 Ia 114 consid. 3d). Elle ne doit cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Conformément aux art. 46 et 49 Cst., l'autorité de recours doit en particulier sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable - et partant arbitraire (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.6; arrêts 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 2.2; 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid. 3.1.3).
4.1.2. Le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal (art. 95 LTF). Il examine en revanche sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application des autres règles du droit cantonal ou communal (ATF 141 I 36 consid. 5.4; 138 V 67 consid. 2.2; 134 II 349 consid. 3).
Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 144 I 170 consid. 7.3; 138 I 305 consid. 4.3). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF. La partie recourante doit alors citer les dispositions du droit cantonal ou communal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 141 IV 369 consid. 6.3; 136 II 489 consid. 2.8).
4.2.
4.2.1. Les recourants invoquent une interprétation arbitraire de l'art. 36 al. 2 RPGA et reprochent à la CDAP de ne pas avoir expliqué les raisons pour lesquelles cette disposition n'avait pas été appliquée au cas d'espèce.
L'art. 36 al. 2 RPGA dispose que, dans la zone d'habitation collective D, l'orientation du faîte le plus long doit être parallèle aux courbes de niveau.
Dans sa décision, l'autorité cantonale a indiqué que le faîte le plus long du bâtiment A est orienté approximativement Nord - Nord-Est/Sud - Sud-Ouest; l'angle de cet axe par rapport à la courbe de niveau 382 m est d'environ 30°, ce qui n'est pas contesté par les recourants. Le faîte le plus long du bâtiment B est également orienté approximativement Nord - Nord-Est/Sud - Sud-Ouest, mais l'angle que forme cet axe avec l'axe Nord-Sud est un peu plus aigu; l'axe du faîte est en revanche presque parallèle à l'axe de la route de Morges. La cour cantonale a donc bien examiné l'orientation des faîtes les plus longs des bâtiments projetés. Elle a considéré que dans le cas d'espèce où le terrain est plat ou pratiquement plat et que l'orientation des faîtes principaux est approximativement ou grossièrement dans l'axe Nord-Sud, comme la rive du lac (le terrain descendant légèrement vers le lac), la Municipalité pouvait interpréter de manière large l'art. 36 al. 2 RPGA et considérer que le projet litigieux était conforme au règlement communal.
Les recourants ne démontrent pas en quoi la cour cantonale aurait procédé à une application arbitraire de l'art. 36 al. 2 RPGA. Au vu des constatations de l'arrêt cantonal, et en particulier du fait que les courbes de niveau 381 et 382 m sont à peu près rectilignes dans l'axe Nord-Sud, tout comme la rive du lac, l'interprétation large de l'art. 36 al. 2 RPGA par la cour cantonale n'apparaît pas arbitraire.
La cour cantonale a également souligné que la Municipalité avait, quant à elle, choisi d'autoriser le projet, en octroyant une dérogation à l'exigence de l'art. 36 al. 2 RPGA et que cette solution n'était pas critiquable, pour les motifs exposés ci-dessous.
4.2.2. Les recourants soutiennent que les normes relatives à la dérogation ont été appliquées arbitrairement et que ni la Municipalité ni le Tribunal cantonal n'indique quel intérêt public justifierait une dérogation à l'art. 36 al. 2 RPGA. Ils critiquent le fait que la Municipalité aurait autorisé le projet en octroyant une dérogation à l'art. 36 al. 2 RPGA.
L'art. 85 LATC dispose que dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la règlementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. Selon l'art. 86 RPGA, si les circonstances le justifient, la Municipalité peut accorder de cas en cas des dérogations au présent règlement. Enfin, l'art. 99 al. 1 RPGA précise que la municipalité peut imposer l'orientation des faîtes ou la pente des toitures, notamment pour tenir compte de celle des bâtiments voisins.
Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (cf. arrêts 1C_447/2020 du 5 juillet 2021, 1C_603/2018 du 13 janvier 2020 consid. 4.3, 1C_279/2018 du 17 décembre 2018 consid. 4.1.3 et les références).
En l'occurrence, la CDAP est arrivée à la conclusion que la Municipalité était en droit d'accorder une dérogation à l'art. 36 al. 2 RPGA. Elle a commencé par examiner le but de cette disposition qui est d'éviter la perpendicularité des constructions par rapport aux courbes de niveau, lorsque le terrain est en pente, pour des motifs d'esthétique. Elle souligne que la portée de cette norme est moins évidente sur un terrain plat ou presque plat, ce qui est le cas en l'espèce. A cela s'ajoute le fait que le terrain est traversé par des courbes de niveau irrégulières, ce qui rend impossible une application stricte de la disposition. Il s'agit de circonstances objectives au sens de l'art. 85 al. 1 LATC qui justifient une dérogation à l'art. 36 al. 2 RPGA. Comme cela vient d'être évoqué, la cour cantonale a souligné qu'une interprétation large de ladite disposition eût été envisageable, mais que la solution choisie par l'autorité de première instance l'est également, à savoir l'octroi d'une dérogation dans la mesure où l'application stricte de la disposition n'est pas concevable pour des motifs tenant à la configuration du terrain. L'intérêt public justifié par la dérogation est précisément d'autoriser des constructions qui tiennent compte de l'alignement des faîtes principaux des autres bâtiments du quartier et d'apprécier globalement l'intégration des nouvelles constructions. La Municipalité a, contrairement aux allégations des recourants sur ce point, imposé une orientation qui répond au tissu existant.
Les recourants ne démontrent pas en quoi ce raisonnement serait arbitraire et se contentent de prétendre, de manière appellatoire, qu'il n'y aurait pas d'intérêt public ou de circonstances objectives qui justifieraient la dérogation. Il faut par ailleurs rappeler que, confronté à une décision cantonale fondée sur le droit cantonal ou communal et raisonnablement motivée, le Tribunal de céans s'impose une certaine retenue dans l'appréciation de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui (cf. ATF 138 II 77 consid. 6.4; 137 II 152 consid. 5.4.1; 121 III 75 consid. 3c).
Ainsi, pour autant que recevable, ce grief est rejeté.
Vu ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). L'intimée obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire non professionnel qui n'a pas conclu à l'allocation de dépens ni indiqué avoir agi contre honoraires. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la Commune de Saint-Prex (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Municipalité de Saint-Prex et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 6 juin 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Arn