1C_130/2019
Arrêt du 18 juin 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Karlen et Fonjallaz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
Objet
Mesures d'éloignement,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 25 janvier 2019 (602 2018 80).
Par arrêté du 5 juin 2018, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a interdit à A.________, pour une durée de deux ans et sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, d'accéder à l'ensemble des bureaux de l'administration cantonale à moins d'y être expressément invité, de parquer sans autorisation tout véhicule devant les bâtiments appartenant à l'Etat ou en possession de celui-ci et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. En outre, A.________ était invité à s'adresser à l'Etat de Fribourg exclusivement par écrit et uniquement par l'intermédiaire de la Chancellerie d'Etat qui se chargerait de faire suivre ses correspondances. Cet arrêté retient que l'intéressé s'était régulièrement rendu dans les bureaux de l'adminis-tration, interpellant fonctionnaires et administrés et demandant à être reçu par des magistrats et collaborateurs de l'Etat, refusant de quitter les lieux et obligeant à requérir l'intervention de la police; il avait également parqué son véhicule, portant des tracts injurieux à l'égard de l'Etat et de certains de ses agents, devant les édifices de l'administration cantonale; à maintes reprises, il était intervenu au domicile de plusieurs membres du Conseil d'Etat en leur tenant des propos insultants. Ces interventions étaient de plus en plus fréquentes depuis 2016.
Sur recours de A.________, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirmé cette décision. L'Etat pouvait restreindre l'accès aux bureaux de son administration dès lors que l'intéressé ne désirait pas effectuer de démarche officielle mais faire scandale en paralysant l'activité administrative et en importunant les utilisateurs des locaux. La mesure visait à mettre un terme à cet usage abusif et apparaissait proportionnée puisque l'intéressé conservait la possibilité d'accéder aux services de l'Etat. De même, le parcage abusif d'un véhicule afin d'exposer des tracts insultants constituait un usage accru du domaine public qui n'était pas protégé par la liberté d'expression. L'interdiction d'accès au domicile privé des Conseillers d'Etat était également justifiée, ceux-ci ayant fait clairement savoir qu'ils s'opposaient à cet accès.
Par acte du 2 mars 2019 (avec une correction apportée le même jour), A.________ forme un recours par lequel il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et de l'arrêté du Conseil d'Etat, subsidiairement le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
La Cour cantonale renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a par la suite requis une dispense d'avance de frais, subsidiairement l'octroi de l'assistance judiciaire. Il a répliqué aux arguments du Conseil d'Etat.
L'objet du recours est une mesure d'interdiction d'accéder aux locaux de l'administration cantonale, de parquer devant les bâtiments de l'Etat et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. L'arrêté du 5 juin 2018 ne statue sur aucune prétention pécuniaire. Dès lors, même si le recourant évoque un préjudice d'environ 200'000 fr., ses conclusions se limitent à l'annulation des décisions entreprises et ne sont donc pas de nature pécuniaire, contrairement à ce que soutient le Conseil d'Etat. Le recours en matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF est par conséquent ouvert indépendam-ment de toute valeur litigieuse ou de l'existence d'une question de principe. Le recourant a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et le recours a été déposé en temps utile.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
Contestant les faits retenus par les instances précédentes, le recourant affirme qu'il n'aurait pas interpellé les administrés, mais les aurait simplement « informés des dérives de l'Etat et de ses magistrats ». Il se défend aussi d'avoir voulu exercer une pression sur l'Etat, d'avoir tenu des propos insultants et d'avoir entravé le fonctionnement de l'administration. Dans la mesure où il s'agit là de simples contestations de l'état de fait retenu, sans référence à aucune pièce du dossier ou à tout autre moyen de preuve, le grief est purement appellatoire et dès lors irrecevable.
Le recourant estime que les membres du Conseil d'Etat, visés par ses dénonciations, auraient dû se récuser, tout comme les juges cantonaux, également visés par des plaintes et liés aux personnes impliquées. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé à plusieurs reprises sur le mérite de cet argument en rappelant notamment que l'appartenance à un club ou un parti politique ne suffisait pas pour mettre en doute l'indépendance des magistrats (arrêts 1B_414 2018 du 26 septembre 2018 consid. 4; 1B_78/2018 du 3 mai 2018 consid. 5 et les références citées). Faute pour le recourant d'apporter plus de précisions sur ses motifs de récusation, le grief est irrecevable.
Sur le fond, le recourant se contente de reprendre ses thèses et de se poser en lanceur d'alerte. Il affirme que la décision du 5 juin 2018 ne respecterait ni la loi, ni la constitution ni ses propres droits. Il estime que l'interdiction d'accès violerait sa liberté de mouvement et que l'interdiction d'informer la population serait une entrave à la liberté de penser, de parole et d'information. Il estime que la possibilité de communiquer par écrit avec l'administration serait illusoire dès lors que celle-ci ne répond pas à ses courriers.
4.1. Conformément à l'art. 42 al. 1 LTF, le mémoire de recours doit être motivé et contenir des conclusions. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi la décision attaquée viole le droit (art. 42 al. 2 LTF). Selon la jurisprudence, pour répondre à cette exigence, la partie recourante est tenue de discuter au moins sommairement les considérants de l'arrêt entrepris (ATF 140 III 86 consid. 2 p. 88 ss et 115 consid. 2 p. 116 s.; 134 II 244 consid. 2.1 p. 245 s.); en particulier, la motivation doit être topique, c'est-à-dire se rapporter à la question juridique tranchée par l'autorité cantonale (ATF 123 V 335; arrêt 6B_970/2017 du 17 octobre 2017 consid. 4). S'agissant d'une mesure de droit cantonal, l'art. 106 al. 2 LTF pose des exigences de motivation accrues, le recourant devant exposer de manière claire et détaillée en quoi l'acte attaqué viole ses droits fondamentaux (cf. ATF 142 I 99 consid. 1.7.2 p. 106; 141 I 36 consid. 1.3 p 41).
4.2. En l'occurrence, le recourant ne conteste pas le fondement juridique de la décision attaquée; le Conseil d'Etat mentionne les art. 926 CC ainsi que l'art. 3 de la loi cantonale sur le domaine public et l'arrêt attaqué rappelle que l'exécutif peut réglementer l'accès aux bâtiments administratifs; faute de tout grief sur ce point il n'y a pas lieu d'examiner d'office si les dispositions précitées constituent des bases légales suffisantes.
4.3. Pour l'essentiel, le recourant conteste avoir importuné le personnel de l'administration ou les usagers, et exercé des pressions sur l'Etat. Il ressort de l'arrêté du Conseil d'Etat que le recourant s'est rendu régulièrement dans les locaux de l'administration cantonale, exigeant d'être reçu par certains magistrats et collaborateurs et refusant de quitter les lieux en dépit de l'absence des personnes demandées, l'autorité étant contrainte à requérir l'intervention de la police; il lui est aussi reproché d'être intervenu à maintes reprises au domicile privé de plusieurs membres du Conseil d'Etat, tenant des propos insultants à leur égard. Comme cela est relevé ci-dessus, le recourant tente d'exposer les raisons de ses agissements mais ne remet pas en cause la matérialité de ces faits, qui font apparaître que la mesure contestée repose sur un intérêt public suffisant. Celle-ci respecte en outre le principe de la proportionnalité dans ses trois composantes: elle est apte à parvenir au but recherché, il n'existe pas de mesure moins contraignante susceptible de prévenir les comportements reprochés au recourant et il y a un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 p. 235). En particulier, le recourant n'est pas privé de toute possibilité de communiquer avec l'administration mais il doit le faire par écrit. Pour autant qu'il s'agisse d'une démarche officielle appelant une décision ou une réponse formelle, l'administration sera tenue de répondre.
Sur le vu de ce qui précède, le recours, insuffisamment motivé, est irrecevable. Compte tenu des circonstances (notamment des motifs évoqués à l'appui de la demande de dispense d'avance de frais), le présent arrêt est rendu sans frais (art. 66 al. 1, 2ème phrase, LTF), ce qui rend sans objet la demande d'assistance judiciaire.
Le recours est irrecevable.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires; la demande d'assistance judiciaire est sans objet.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative.
Lausanne, le 18 juin 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
Le Greffier : Kurz