Refusal of construction permit and restoration order upheldGénéré par IA

1C_144/2024

Arrêt du 17 décembre 2024

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Haag et Merz.
Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Guillaume Francioli, avocat,
recourant,

contre

Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8,

B.________,

Objet
Autorisation de construire; ordre de remise en état,

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève
du 30 janvier 2024 (ATA/111/2024 - A/3057/2022-LCI).

Faits :

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2'243 de la commune de Russin en zone agricole et viticole protégée. Cette parcelle, de 3'412 mètres carrés, anciennement plantée de vignes mais actuellement en friche, s'inscrit entre la parcelle n° 2'034 appartenant à B.________ et la parcelle n° 2'264, dont C.________ était propriétaire jusqu'à son décès survenu en septembre 2023. Elle accuse une pente de l'ordre de 20 % en direction de la rivière de l'Allondon et de la parcelle n° 2'574 formant le chemin des Feuilletières.
En décembre 2020, C.________ a dénoncé, auprès du Département du territoire de la République et canton de Genève, les travaux de remblayage effectués sans autorisation en 2012 par A.________, qui avaient provoqué des dégâts sur sa parcelle. Il se référait à une étude géotechnique du 5 août 2019 réalisée par le bureau D.________ SA. Selon cette étude, le mouvement de terrain constaté sur le flanc nord-ouest de la parcelle était à mettre en relation avec le glissement de terrain global de la parcelle n° 2'243, initié par le remblayage de celle-ci en 2012. Les observations faites sur le site à la mi-juillet 2019 mettaient en évidence la poursuite des mouvements malgré les travaux réalisés en 2014 au cours desquels une partie de la couche de remblai avait été retirée. Une niche d'arrachement était encore nettement visible sur la parcelle n° 2'243 et se poursuivait sur la parcelle n° 2'264. La mesure préconisée pour stopper les mouvements de terrain consistait à purger l'ensemble des matériaux de remblai mis en place en 2012 et à réaliser des drains longitudinaux afin de capter les eaux d'infiltration et d'assainir les terrains.
Le 18 juin 2021, le Département du territoire a informé A.________ de cette dénonciation et l'a invité à se déterminer sur la modification de la configuration du terrain sur la parcelle n° 2'243, notamment sur sa partie supérieure, et de la modification du drainage superficiel existant.
A.________ a pris position le 28 juin 2021. Il exposait avoir ajouté en 2012 des matériaux terreux sur une épaisseur maximale de 2,20 mètres afin de combler des creux formés par l'érosion de la terre végétale en place et d'harmoniser topographiquement sa parcelle avec les parcelles voisines. Il a en outre précisé que le réseau de drainage préexistant mis en place aux débuts des années 1980 était constitué de drains en PVC, implantés à la base de la couche pédologique. La mise en oeuvre de ce réseau s'était révélée très compliquée à cause de la nature des terrains en présence, dominée par des limons et des limons argileux fluents en présence d'eau. À l'époque, des purges ponctuelles avaient été réalisées à la main et plusieurs points d'arrivées d'eau dans le versant étaient visibles. Vers les années 2000, des mouvements de terrain superficiels avaient été observés et le réseau de drainage présentait de nombreuses défectuosités. Des mouilles étaient constatées dans la partie basse de la parcelle avec plusieurs venues d'eau à travers l'ensemble du terrain, ayant contribué à l'érosion de la terre végétale. L'apport de matériaux effectué en 2012, combiné à des conditions hydrogéologiques spécifiques et à l'absence de drainage agricole reconstitué, avait contribué à la poursuite des mouvements de terrain de faibles ampleurs préexistants. Une partie de la couche de matériaux d'apport avait été enlevée en 2014 pour atteindre environ 1,80 mètre. À ce jour, les mouvements de terrain semblaient se stabiliser, une niche d'arrachement étant encore visible et faiblement active. A.________ précisait avoir mandaté en 2020 le bureau E.________ SA afin de définir un projet de drainage sur sa parcelle et la parcelle n° 2'234 et que des discussions étaient en cours à ce sujet avec le Service de géologie, sols et déchets de l'Office cantonal de l'environnement (ci-après: le GESDEC). Il a joint à ses déterminations le rapport technique établi le 14 avril 2021 par E.________ SA concernant la mise en place d'un réseau de drainage agricole sur les parcelles n os 2'034 et 2'243, destiné à accompagner la demande d'autorisation de construire qu'il entendait déposer. Il s'agissait de poser un drain de 1,10 mètre de diamètre au fond d'une tranchée drainante, à environ deux mètres de profondeur, dans le sens de la pente au centre de la parcelle n° 2'243, à laquelle viendraient se raccorder de part et d'autre sept drains transversaux de 90 centimètres de diamètre disposés en épi.
Le 30 avril 2021, F.________ a établi, à la demande du GESDEC, un rapport concernant les parcelles n os 2'243 et 2'264, intitulé «tierce-expertise d'un glissement de terrain», compte tenu du mouvement de terrain toujours actif et des divergences des auteurs des études sur les moyens à mettre en oeuvre pour trouver une solution de stabilisation. Afin de retrouver des conditions de stabilité du terrain comparables à celles d'avant 2012, il recommandait de retirer en intégralité le remblai mis en place en 2012 et de remettre en état le dispositif de drainage initial. Cette solution de base n'excluait pas l'étude d'une variante intermédiaire comprenant le retrait partiel des matériaux de remblais et la remise en état du réseau de drainage initial complété par la mise en place de drains forés subhorizontaux voire d'une butée compensatrice au pied du talus.
À la requête du Département du territoire, A.________ a déposé le 15 octobre 2021 une demande d'autorisation de construire en procédure accélérée concernant la mise en place d'un système de drainage sur les parcelles n os 2'243, 2'034 et 2'574 conformément aux conclusions du rapport technique du bureau E.________ SA du 14 avril 2021.
L'Office cantonal de l'agriculture et de la nature et le GESDEC ont émis, en novembre 2021, un préavis défavorable qu'ils ont confirmé en juin 2022, après une réunion tenue le 29 mars 2022 avec A.________ et un représentant du bureau E.________ SA.
Par décision du 16 août 2022, le Département du territoire a refusé d'octroyer à A.________ l'autorisation de construire sollicitée. Suivant les préavis défavorables de l'Office cantonal de l'agriculture et de la nature et du GESDEC, il a considéré que le projet n'était pas conforme à la zone et qu'il ne résolvait pas les atteintes physiques apportées au sol à travers l'instabilité et l'altération de la fertilité du sol créées par le remblayage intervenu en 2012.
Par décision du 9 septembre 2022, le Département du territoire a ordonné à A.________ de rétablir une situation conforme au droit dans un délai de 60 jours, en procédant au rétablissement du terrain naturel sur la parcelle n° 2'243, notamment sur la partie supérieure remblayée sans autorisation en 2012, et à la remise en état du drainage superficiel préexistant.
Par jugement du 22 juin 2023, le Tribunal administratif de première instance a rejeté, après les avoir joints, les recours déposés contre ces décisions par A.________.
La Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève a rejeté le recours interjeté par A.________ contre ce jugement au terme d'un arrêt rendu le 30 janvier 2024.

B.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que l'ordre de remise en état du 9 septembre 2022 et de lui octroyer l'autorisation de construire en procédure accélérée requise le 15 octobre 2021.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. B.________ ne s'est pas déterminé. Le Département du territoire conclut au rejet du recours.
Le recourant a renoncé à répliquer, tout en contestant la teneur des observations du Département du territoire, et persiste intégralement dans son mémoire de recours.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant la Cour de justice. En tant que propriétaire de la parcelle n° 2'243, il peut se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué et de l'ordre de remise en état qui lui a été signifié et à l'octroi de l'autorisation de construire requise. Il a dès lors qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont réunies de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

2.

Le recourant s'en prend au refus de lui délivrer l'autorisation de construire sollicitée et à l'ordre de remise en état qui lui a été signifié. La cour cantonale aurait privilégié à tort la recommandation principale F.________ consistant à retirer l'intégralité du remblai et à remettre en état le système de drainage préexistant au détriment de la solution qu'il préconisait pour garantir à long terme la stabilité du terrain. Elle n'aurait pas davantage étudié la pérennité de la solution intermédiaire proposée par F.________, consistant à retirer seulement une partie des matériaux de remblai et à remettre en état le drainage agricole par la mise en place de drains forés subhorizontaux et d'une butée compensatrice en pied de talus. Elle aurait dû approfondir cette solution, moins incisive, en procédant aux investigations et à l'étude de stabilité complémentaire préconisés, et la comparer aux propositions des bureaux E.________ SA et D.________ SA en tenant compte du critère de la durabilité. En ne procédant pas de cette manière, elle aurait violé arbitrairement les art. 19 et 20 al. 1 de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative (LPA; rsGE E 5 10). En outre, la décision querellée serait arbitraire dans son résultat en tant qu'elle lui impose des remises en état qui ne permettront pas de mettre fin aux mouvements de terrain à l'origine du remblayage qui fait l'objet du litige.

2.1. L'art. 19 LPA, applicable à l'instruction du recours devant la Cour de justice en vertu de l'art. 76 LPA, prévoit que l'autorité établit les faits d'office sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties. L'art. 20 al. 1 et 2 LPA dispose que l'autorité réunit les renseignements et procède aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision, en recourant s'il y a lieu aux moyens de preuve que sont les documents, les interrogatoires et renseignements des parties, les témoignages et renseignements de tiers, l'examen par l'autorité et l'expertise.
Il ne ressort pas de la maxime d'office ancrée à l'art. 19 LPA, ou du système d'instruction d'office et de libre appréciation des preuves dans lequel elle s'inscrit (cf. art. 20 LPA) que les parties auraient un droit inconditionnel à obtenir la mise en oeuvre d'une expertise ou d'un complément d'expertise. Dans un tel système, il appartient au juge qui dirige la procédure de dire quels sont les faits pertinents et d'administrer les preuves propres à les établir. Il peut ainsi renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsqu'il parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert à laquelle le juge a ainsi procédé est entachée d'arbitraire (cf. sur cette notion, ATF 148 II 465 consid. 8.1; 148 I 145 consid. 6.1). Le principe de la maxime inquisitoire ne lui interdit donc pas de procéder à une appréciation anticipée des preuves déjà recueillies pour évaluer la nécessité d'en administrer d'autres (ATF 130 III 734 consid. 2.2.3; arrêt 1P.145/1999 du 5 octobre 1999 consid. 3a).

2.2. En l'occurrence, la Cour de justice a exposé les raisons qui l'ont amenée à privilégier la recommandation principale suggérée par F.________ au terme de son rapport du 30 avril 2021 au détriment des autres solutions proposées pour rétablir une situation conforme au droit et garante d'une stabilité des terrains à long terme. Elle a suivi l'avis du GESDEC pour écarter la solution intermédiaire suggérée par F.________, qui aurait permis de maintenir la couche de matériaux résiduelle, parce qu'elle pérennisait l'atteinte physique portée au sol naturel par le remblayage effectué sans autorisation en 2012 et n'était pas propre à assurer la protection des sols poursuivie par l'art. 33 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et par l'ordonnance fédérale sur les atteintes portées aux sols (OSol; RS 814.12). Cela étant, dès lors qu'elle excluait l'alternative suggérée par F.________ pour ce motif, elle pouvait sans arbitraire considérer qu'il n'était pas nécessaire de procéder aux investigations et à l'étude de stabilité complémentaires que postulait cette variante. On ne discerne aucune violation de la maxime d'office, de sorte que le recours se révèle mal fondé sur ce point.
En tant que le recourant critique la prépondérance accordée à la recommandation principale suggérée par F.________ au détriment de la solution intermédiaire proposée par celui-ci et de la solution du bureau E.________ SA, son grief relève de l'appréciation des preuves et sera examiné dans le cadre de la proportionnalité de l'ordre de remise en état.

3.

Le recourant ne conteste pas que les travaux de remblayage de sa parcelle effectués en 2012 pouvaient être soumis à une autorisation de construire visant à les régulariser (cf. arrêt 1A.257/2000 du 2 mai 2001 consid. 2a in Pra 2001 n° 126 p. 753). Par ailleurs, lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3b; arrêt 1C_182/2023 du 16 août 2023 consid. 5.2). Ces considérations s'appliquent aussi aux remblayages réalisés sans autorisation par le recourant (cf. arrêt 1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 5). Ce dernier soutient que la Cour de justice aurait violé le principe de la proportionnalité en exigeant que la parcelle n° 2'243 soit remise dans l'état qui était le sien avant le remblai effectué en 2012, c'est-à-dire dans un état qui présentait déjà des mouvements de terrain auxquels il souhaitait remédier par la mise en place du réseau de drainage établi par E.________ SA. La solution qu'il avait soumise au Département du territoire aurait été écartée au terme d'une appréciation insoutenable des faits et des preuves. L'arrêt querellé ferait en outre l'impasse, sans motivation convaincante, sur l'alternative proposée par F.________, dont la mise en oeuvre serait moins incisive et contraignante, tout en permettant d'aboutir à une solution satisfaisante.

3.1. Les mesures de remise en état doivent respecter le principe de la proportionnalité. Tel qu'il est garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 149 I 49 consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4). Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 147 I 393 consid. 5.3.2).

3.2. Selon la jurisprudence relative à l'art. 9 Cst., le juge apprécie librement la force probante d'une expertise. Dans le domaine des connaissances professionnelles particulières de l'expert, il ne peut toutefois s'écarter de l'opinion de celui-ci que pour des motifs importants. À l'inverse, lorsque l'autorité précédente juge une expertise concluante et en fait sien le résultat, le grief d'appréciation arbitraire des preuves ne sera admis que si l'expert n'a pas répondu aux questions posées, si ses conclusions sont contradictoires ou si, d'une quelconque autre façon, l'expertise est entachée de défauts à ce point évidents et reconnaissables, même sans connaissances spécifiques, que le juge ne pouvait tout simplement pas les ignorer (cf. ATF 141 IV 369 consid. 6.1; 138 III 193 consid. 4.3.1). Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de vérifier si toutes les affirmations de l'expert sont exemptes d'arbitraire; sa tâche se limite à examiner si l'autorité précédente pouvait, sans arbitraire, se rallier aux conclusions de l'expertise (ATF 142 II 355 consid. 6; 138 III 193 consid. 4.3.1). Lorsque l'autorité cantonale est confrontée à plusieurs expertises judiciaires et qu'elle se rallie aux conclusions de l'une d'elles, elle est tenue de motiver son choix. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral n'admet le grief d'appréciation arbitraire des preuves que si cette motivation est insoutenable ou si le résultat de l'expertise qui a eu la préférence de l'autorité cantonale est arbitraire pour l'un des motifs sus-indiqués (arrêt 4A_357/2017 du 9 octobre 2017 consid. 3.1).

3.3. La Cour de justice a exposé au considérant 4.5 de l'arrêt attaqué, auquel il peut être renvoyé, les raisons qui l'ont amenée à privilégier la recommandation principale préconisée par F.________ et retenue par le Département du territoire pour rétablir une situation conforme au droit au détriment de celles proposées par les bureaux D.________ SA et E.________ SA et de la solution intermédiaire F.________. Le recourant fait valoir qu'un retour à la situation qui prévalait avant les travaux de remblayage opérés en 2012 ne permettrait pas de résoudre les problèmes d'instabilité du terrain que rencontrait sa parcelle à cette date et qui avaient justifié l'apport de matériaux de terreux. Il ne prétend toutefois pas que le réseau de drainage mis en place sur sa parcelle au début des années 1980, formé de drains transversaux espacés de dix mètres dans la pente du terrain, se serait révélé d'emblée inopérant et n'aurait pas été apte à résoudre les problèmes d'arrivées d'eau observés à cette époque. Il n'apporte aucun élément probant qui permettrait de retenir que les signes d'instabilité du terrain et l'émergence de mouilles relevés, à ses dires, dès le début des années 2000 ne seraient pas liés à la défectuosité du réseau de drainage existant constatée à la même période. Comme évoqué dans l'arrêt querellé, il a reconnu que l'apport de matériaux terreux effectué en 2012, combiné à l'absence de reconstitution du drainage existant défectueux, a contribué à la poursuite des mouvements de terrain. Par ailleurs, les auteurs du rapport F.________ relèvent que les calculs de stabilité élaborés par le bureau E.________ SA reposent sur l'hypothèse erronée d'une nappe sub-affleurante sur la totalité du coteau. Ils en concluent que le système de drainage proposé par A.________ à faible profondeur, en tenant compte de la couche de remblai résiduelle de 1,80 mètre, ne permettra pas au terrain de retrouver un coefficient de sécurité comparable à celui qui prévalait avant le remblayage de la parcelle car il sera sans effet sur le rabattement de la nappe plus profonde qui est un moteur de l'instabilité. Le recourant ne fait valoir aucun élément propre à remettre en cause ce constat que la Cour de justice pouvait faire sien et qui pouvait l'amener à privilégier la recommandation principale F.________ consistant à retirer la totalité du remblai déposé sur la partie supérieure de la parcelle et à remettre en état le système de drainage préexistant. À cela s'ajoute que le GESDEC s'opposait au maintien de la couche de matériaux restante parce qu'elle pérennisait l'atteinte portée au sol naturel par le remblayage effectué en 2012. Le recourant n'apporte aucun élément susceptible de mettre en doute cette constatation émanant du service spécialisé de l'État chargé de la protection de l'environnement et de l'exécution de la législation et des directives fédérales en matière de protection des sols (cf. art. 2 du règlement cantonal sur la protection des sols [RSol; rsGE K 1 70.13]), mais se borne à faire valoir de manière appellatoire que la Cour de justice ne pouvait pas la faire sienne sans avoir procédé à des investigations complémentaires.
Fondée sur ces éléments, la Cour de justice pouvait sans arbitraire conclure que l'évacuation intégrale de la couche de terres apportées en 2012 se justifiait pour rétablir une situation pérenne et conforme au droit, condamnant ainsi tant l'option choisie par le recourant que celle suggérée par le bureau D.________ SA et la solution intermédiaire évoquée par F.________ dans son rapport du 30 avril 2021. L'affirmation du recourant selon laquelle l'instabilité du sol serait renforcée si la totalité du remblai devait être évacuée en raison de la différence de niveau altimétrique qui en résulterait entre sa parcelle et la parcelle n° 2'264 n'est au surplus pas étayée et ne repose sur aucun élément ressortant de l'arrêt attaqué ou du dossier. Cela étant, la Cour de justice n'a pas versé dans l'arbitraire ni violé le principe de la proportionnalité en lien avec la garantie de la propriété consacrée à l'art. 26 Cst., en confirmant la remise en état de la parcelle n° 2'243 dans le sens de la recommandation de base préconisée par F.________.

4.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable aux frais du recourant qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à B.________ ainsi qu'au Département du territoire et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lausanne, le 17 décembre 2024

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Parmelin