Art. 21 al. 2 LAT; contrôle incident d’un plan d’affectation dans une procédure de permis de construire: il demeure exceptionnel et suppose une modification sensible des circonstances, appréciée globalement selon l’ancienneté du plan, son degré de concrétisation, l’importance des motifs de révision, l’étendue du changement envisagé et l’intérêt public poursuivi. L’ancienneté du plan ne fonde pas à elle seule une présomption d’obsolescence. Des évolutions factuelles résultant de choix privés, ainsi que des instruments de planification récents confirmant l’affectation retenue, peuvent militer contre toute remise en cause. Les griefs appuyés sur des pièces nouvelles sont irrecevables au regard de l’art. 99 al. 1 LTF (consid. 2 et 3).
1C_157/2022
Arrêt du 11 mai 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Juge présidant,
Haag et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
C.________, représentée par Me Mathias Keller, avocat,
intimée,
Municipalité de Rolle, 1180 Rolle,
représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat,
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 4 février 2022 (AC.2021.0114).
C.________ est propriétaire des parcelles n° 188 et 189 du registre foncier de la commune de Rolle, qui forment ensemble un quadrilatère d'environ 78 m de long par 36 m de large, d'une surface de 2'779 m², au sud de la route de Lausanne qui traverse le village. Ces parcelles, tout comme celles situées au sud et à l'ouest appartenant notamment à A.A.________ et B.A.________, sont classées en zone industrielle B selon le plan général d'affectation de la commune de Rolle (PGA) et son règlement d'application (RPGA), adoptés en 1990 et approuvés par le Conseil d'Etat vaudois en 1992.
Au mois de novembre 2010, la Municipalité de Rolle a approuvé le schéma directeur "Sous Bellefontaine" et l'a intégré sous forme de Fiche de mesures au plan directeur communal approuvé en 2001. La zone comprenant les parcelles en cause (secteur centre) ainsi que la station d'épuration (STEP) est à vocation "mixte avec préférence activités (artisanat + tertiaire) ". Le secteur est (qui a déjà fait l'objet d'un plan de quartier, cf. arrêt 1C_455/2018 du 18 novembre 2019) est à vocation "résidentielle et activités compatibles". Le secteur ouest est à vocation "mixte avec préférence habitat".
Le 18 juin 2020, C.________ a déposé une demande de permis pour la construction d'un bâtiment artisanal/industriel sur ses parcelles. Le projet est constitué d'un bâtiment rectangulaire de deux niveaux, de 61 m 35 de longueur sur 16 m 67 de largeur maximale. Le bâtiment est surmonté d'un toit plat avec panneaux solaires. La moitié est du bâtiment est destinée à l'entreprise Viquerat Pneumatiques, la moitié ouest accueillant quatre halles traversantes nord-sud sur les deux niveaux.
Mis à l'enquête publique le 18 juillet 2020, le projet a suscité de multiples oppositions, dont celle de A.A.________ et B.A.________. La centrale des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse le 14 septembre 2020, dont il ressort que les autorités cantonales ont délivré les autorisations spéciales requises, respectivement préavisé favorablement le projet.
Par décision du 17 février 2021, la Municipalité de Rolle a levé les oppositions et délivré le permis de construire.
Par arrêt du 4 février 2022, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a rejeté le recours formé par A.A.________ et B.A.________, et a confirmé la décision du 17 février 2021. L'ancienneté du PGA de 1992 ne suffisait pas à elle seule pour en justifier le contrôle incident. Selon les constatations faites sur place, le quartier environnant comprenait des bâtiments aux dimensions et affectations variées: à l'est, une ancienne usine et des logements selon le plan de quartier "Sous Bellefontaine"; au sud et à l'ouest, les parcelles des recourants (logements, bureaux, société de constructions métalliques) ainsi que la STEP - au sort incertain -, un dépôt naval et un immeuble aux affectations multiples. Le schéma directeur de 2010 confirmait cette affectation privilégiant les activités. Les circonstances de fait et de droit ne justifiaient pas un réexamen de la planification. Une application de l'art. 47 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RS/VD 700.11; mesure conservatoire en vue d'une modification de la planification) ne se justifiait pas non plus. L'accès par le chemin de la Plage (à l'est) était suffisant. Les autres griefs (accès pour les personnes à mobilité réduite, toiture plate) ont également été écartés.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et B.A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal ainsi que la décision municipale du 17 février 2021. Ils requièrent l'effet suspensif, qui a été accordé par ordonnance du 31 mars 2022.
La CDAP renonce à se déterminer sur le recours et se réfère à son arrêt. C.________ et la Municipalité de Rolle concluent au rejet du recours. Invité à présenter des observations, l'Office fédéral du développement territorial ARE a formulé certaines remarques, sans prendre de conclusions formelles. L'Office fédéral de l'environnement considère que les griefs relatifs à la LPE (RS 814.01) et à l'OPB (RS 814.41) sont nouveaux et qu'il n'est pas en mesure de se prononcer à ce propos. La Municipalité de Rolle a présenté de nouvelles observations. C.________ y a renoncé à ce stade. Dans leurs observations complémentaires du 28 novembre 2022, les recourants persistent dans leurs conclusions. L'intimée a déposé d'ultimes observations le 20 décembre 2022. Les recourants ont renoncé à une nouvelle prise de position.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.1. Les recourants sont propriétaires de parcelles directement voisines du projet litigieux. Ils ont qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il y a lieu en principe d'entrer en matière.
1.2. Selon l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente. Cette dernière exception vise les faits qui sont rendus pertinents pour la première fois par la décision attaquée (ATF 139 III 120 consid. 3.1.2; 136 III 123 consid. 4.4.3). En revanche, la partie recourante ne saurait introduire des faits ou moyens de preuve qu'elle a négligé de soumettre aux autorités cantonales (ATF 136 III 123 consid. 4.4.3), ou des preuves nouvelles concernant des arguments qui ont été régulièrement débattus devant l'instance précédente. Tel est le cas de l'avis d'un spécialiste produit par les recourants sur les questions de trafic et d'accessibilité, daté du 7 mars 2022 soit postérieur à l'arrêt attaqué. Cette pièce est irrecevable (cf. consid. 2.2.4 et 3 ci-dessous).
1.3. Les recourants proposent un exposé des faits afin de "placer le litige dans son contexte". Dans la mesure où ils ne soulèvent pas un grief dûment motivé (art. 106 al. 2 LTF) relatif à l'établissement des faits (art. 105 al. 2 LTF), il n'y a pas lieu de rechercher dans quelle mesure cet exposé diverge des faits retenus par l'instance précédente, seuls ces derniers étant pertinents (art. 105 al. 1 LTF).
Les recourants se plaignent du refus de la cour cantonale de procéder au contrôle préjudiciel du PGA. Selon eux, les conditions d'un tel contrôle seraient réunies: le plan est particulièrement ancien puisqu'il remonte à plus de trente ans, qu'il n'a pas connu de concrétisation dans le délai de quinze ans fixé à l'art. 52 al. 2 LATC (disposition d'exécution des art. 15 al. 4 let. d et 15a LAT [RS 700]) et que - circonstance ignorée de l'arrêt cantonal - il serait en cours de révision. Par ailleurs, les circonstances factuelles plaideraient en faveur d'un réexamen: la démolition des bâtiments industriels au nord (le garage situé de l'autre côté de la route de Lausanne) et à l'est (plan de quartier Sous Bellefontaine) et leur remplacement par des logements et activités compatibles; le déplacement de l'entreprise de constructions métalliques des recourants à Mont-sur-Rolle, ainsi que la suppression, à terme, de la STEP, remplacée par une installation régionale en un autre endroit. S'agissant des nouveaux outils d'aménagement de la commune, le schéma directeur de 2010 prévoit une affectation mixte avec du logement et des activités compatibles, ce que ne permettrait pas la zone industrielle B. Ce schéma directeur a déjà été partiellement exécuté (dans le cas du PDQ Sous Bellefontaine) avec l'idée (confirmée par la cour cantonale dans un arrêt du 18 juillet 2018) d'une évolution vers l'habitat. Le projet litigieux ne serait pas non plus compatible avec le concept de mobilité prévu dans le schéma directeur. Les recourants relèvent encore qu'une dizaine de logements se trouvent sur leurs parcelles, à proximité immédiate du projet litigieux, et devraient subir des immissions de bruit équivalentes aux valeurs d'alarme, ce qui justifierait également un réexamen du statut de cette zone industrielle. Un pronostic de bruit n'aurait d'ailleurs pas été effectué.
2.1. Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application - tel que l'octroi d'un permis de construire - est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 121 II 317 consid. 12c), soit lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Une telle modification peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références; 127 I 103 consid. 6b; arrêt 1C_450/2019 du 13 octobre 2020 consid. 2.1). Dans son cas d'application classique, savoir la réévaluation des circonstances hors examen d'une autorisation de construire, l'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan: si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 144 II 41 consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3). Sont en particulier à prendre en considération, dans la perspective d'un contrôle incident du plan, le temps écoulé depuis son entrée en vigueur, la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de révision, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public que celle-ci poursuit (ATF 140 II 25 consid. 3.1; 132 II 408 consid. 4.2; 128 I 190 consid. 4.2 et les références). Les dispositions de droit fédéral et cantonal relatives à la disponibilité des terrains à bâtir poursuivent un but différent des dispositions sur la stabilité des plans et ne sauraient être invoquées, comme le font les recourants, pour imposer un contrôle préjudiciel plus étendu.
2.2. Tant la cour cantonale que les parties s'accordent sur le fait que le PGA, qui date de 1992, est ancien. Le Tribunal fédéral l'a d'ailleurs déjà constaté dans son arrêt 1C_455/2018 du 18 novembre 2019 (consid. 2.4). Les recourants ne sauraient pour autant prétendre en déduire une "présomption d'obsolescence"; seul l'examen des autres circonstances factuelles et juridiques pertinentes pourraient permettre d'admettre une nécessité de remettre en cause l'affectation prévue. Or, en l'occurrence, les circonstances invoquées par les recourants ne permettent pas d'aboutir à un tel résultat.
2.2.1. Lors de son inspection des lieux, la cour cantonale a constaté que le quartier entourant directement les parcelles des parties est occupé par des bâtiments de dimensions et d'affectations variées telles que logements, bureaux et activité de type industriel. Les recourants indiquent que leur entreprise de constructions métalliques sera prochainement déplacée à Mont-sur-Rolle, mais il s'agit - tout comme la volonté des recourants de créer des logements - d'un choix personnel et non du reflet de la volonté de la commune de changer l'affectation du secteur. A l'est des parcelles litigieuses se trouve une ancienne usine actuellement utilisée comme dépôt pour la voirie et qui fera à terme l'objet d'une nouvelle affectation parapublique; à l'ouest, on trouve encore un dépôt naval puis un immeuble aux affectations multiples. S'agissant de la STEP qui marque fortement le sud-ouest du secteur, la cour cantonale a tenu compte des intentions manifestées au niveau supra-communal de créer une installation régionale, tout en relevant qu'aucun projet concret de remplacement n'a encore été élaboré, ajoutant que, dans tous les cas, les installations seront maintenues et réaffectées à la récolte ou au pompage des eaux. Les recourants mettent en doute cette dernière considération, fondée sur les indications de la commune, sans pour autant prétendre qu'elle serait arbitraire.
2.2.2. La volonté du planificateur communal de traiter la partie centrale du quartier différemment des secteurs situés de part et d'autre, est confirmée par les instruments de planification plus récents. Le Schéma directeur de 2010 distingue en effet, à l'ouest et à l'est, des secteurs "à vocation mixte avec préférence habitat", respectivement "à vocation résidentielle et activités compatibles". Le secteur centre, où se trouvent les parcelles des parties, est "à vocation mixte avec préférence activités (artisanal + tertiaire) ". Dans son arrêt du 18 novembre 2019, le Tribunal fédéral avait déjà constaté, dans le cadre de l'adoption du plan de quartier "Sous Bellefontaine", que l'ensemble du secteur comprenait plusieurs périmètres dont l'affectation prévue était totalement différente: le secteur concerné par la présente procédure était décrit comme industriel (consid. A en fait) et devait revêtir un caractère mixte avec une préférence pour les activités (consid. 2.5). Les quelques logements situés dans ce secteur doivent ainsi être considérés comme une exception et le développement que les recourants appellent de leurs voeux ne trouve de fondement ni dans les instruments de planification ni dans la situation concrète.
2.2.3. Les recourants tentent aussi de s'appuyer sur le respect des valeurs de l'OPB et sur la requalification du chemin de la Plage en espace piétonnier, selon le schéma directeur. Ces deux aspects n'ont pas été examinés par la cour cantonale en rapport avec la question du contrôle préjudiciel de la planification, sans que les recourants ne se plaignent à ce propos d'un déni de justice. Il s'agit par conséquent d'arguments fondés sur des allégués de fait nouveaux, irrecevables en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF. Ce qui importe en définitive est le respect des valeurs limites de protection contre le bruit dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Or les recourants ne contestent pas que ces limites soient garanties dans le cadre de cette procédure et ne développent aucun grief précis à ce propos. Ils se contentent d'affirmer qu'un degré de sensibilité IV serait excessif au regard de la présence d'habitants, mais reconnaissent qu'il ne s'agit pas là d'une circonstance nouvelle propre à justifier un contrôle préjudiciel de la planification. En outre, s'agissant de la qualification du chemin de la Plage en espace piétonnier, il n'apparaît pas qu'une multiplication des logements dans le secteur en question - en lieu et place du bâtiment projeté - présenterait un avantage évident.
2.2.4. Contrairement enfin à ce que soutiennent encore les recourants, la planification communale n'est pas en cours de révision. Dans son considérant 3c relatif à l'art. 47 LATC, la cour cantonale s'est fondée sur les déclarations de la municipalité pour retenir qu'aucune démarche n'avait été effectuée à ce jour en vue de la révision de son PGA. Certes, comme le relèvent les recourants, l'indication contraire figure dans l'arrêt 1C_455/2018 précité (consid. 2.4), mais celui-ci remonte à plus de trois ans et l'existence d'une procédure de révision du PGA n'était alors pas décisive. En l'état, la Municipalité a clairement confirmé céans dans ses observations qu'aucune procédure de révision du PGA n'était en cours, précisant notamment qu'elle n'était pas concernée par l'obligation de redimensionner sa zone à bâtir. Les recourants, qui n'invoquent d'ailleurs plus l'art. 47 LATC, ne remettent pas valablement en cause cette constatation de fait.
Il apparaît ainsi que le refus d'examiner la planification à titre incident ne prête pas le flanc à la critique.
Invoquant implicitement l'art. 19 LAT, les recourants estiment que le carrefour entre la route de Lausanne et le chemin de la Plage serait proche de la saturation avec la seule entreprise de pneumatiques, la configuration des lieux ne permettant l'accès qu'avec des véhicules utilitaires légers, insuffisants pour l'entreprise en question. Les recourants entendent se fonder sur l'avis d'un spécialiste daté du 7 mars 2022. Dans la mesure où il se fonde entièrement sur cet avis, qui constitue clairement une pièce nouvelle, le grief est irrecevable.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Une indemnité de dépens, également à la charge des recourants, est allouée à l'intimée C.________, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF). Il n'est pas alloué d'autres dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée à l'intimée C.________, à la charge solidaire des recourants. Il n'est pas alloué d'autres dépens.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité de Rolle, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 11 mai 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Chaix
Le Greffier : Kurz