1C_160/2017
Arrêt du 3 octobre 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, tous les deux représentés par Me Xavier Pétremand, avocat,
recourants,
contre
Commune de Lens, 1978 Lens, représentée par
Me Laurent Schmidt, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
Permis de construire; refus de révoquer le permis et d'ordonner l'arrêt des travaux,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 9 février 2017.
C.C.________ et D.C.________ sont propriétaires des parcelles attenantes n
os 1738 et 1747 de la commune de Lens, situées à Plans-Mayens, sur les hauts de Crans-Montana; elles sont colloquées en zone à bâtir 2A de l'ordre dispersé, selon le plan d'affectation des zones et le règlement intercommunal sur les constructions (RIC). Le 27 novembre 2012, le Conseil communal de Lens a autorisé les prénommés à détruire un chalet existant et à construire un bâtiment résidentiel de sept appartements sur ces biens-fonds (permis de construire communiqué le 13 décembre 2012); il a rejeté la seule opposition formulée par la PPE E.________, dans le délai d'opposition ouvert par la mise à l'enquête publique parue au Bulletin officiel (B.O.) du 27 juillet 2012.
Le 28 mars 2013, A.A.________ et B.A.________, copropriétaires de la parcelle voisine n
o 1746, ont adressé une opposition à ce projet de construction, laquelle a été déclarée irrecevable par la Commune dès lors qu'elle était déposée près de sept mois après la parution de l'avis au B.O. du 27 juillet 2012. Les prénommés ont contesté cette décision d'irrecevabilité auprès du Conseil d'Etat valaisan; cette procédure a été suspendue jusqu'en décembre 2015 dans l'attente de l'issue d'affaires connexes impliquant d'autres propriétaires voisins qui exigeaient le prononcé de mesures provisionnelles visant notamment à paralyser le permis de bâtir du 27 novembre 2012 (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_219/2014 du 11 juin 2014; arrêt du Tribunal cantonal valaisan A1 14 180 du 17 juillet 2014).
Le 8 décembre 2015, A.A.________ et B.A.________ ont déposé une requête urgente visant à faire cesser immédiatement les travaux en cours sur les parcelles n
os 1738 et 1747, laquelle a été rejetée le lendemain par le Conseil Communal au motif que les travaux se fondaient sur le permis de construire du 27 novembre 2012 entré en force.
Le 10 décembre 2015, les prénommés ont demandé à l'autorité communale de révoquer le permis de construire. Ils affirmaient que le permis arrivait à échéance en janvier 2016 sans avoir été utilisé et qu'il ne pouvait pas être prolongé, compte tenu du régime légal interdisant les résidences secondaires (art. 75b Cst.). Ils ont par la suite demandé le prononcé d'une interdiction d'entreprendre ou de poursuivre tous travaux. Le 22 décembre 2015, le Conseil communal a rejeté cette demande de révocation de l'autorisation de construire et d'arrêt des travaux.
Le 12 octobre 2016, le Conseil d'Etat a rejeté les deux recours (après les avoir joints) formés par A.A.________ et B.A.________ contre les décisions communales du 9 et 22 décembre 2015. Il relevait que le permis était entré en force et que les travaux avaient débuté au plus tard en automne 2015 avec la démolition du chalet existant, soit dans le délai de validité du permis.
Saisie d'un recours des prénommés, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais a confirmé cette décision, par arrêt du 9 février 2017. Elle a notamment considéré qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur les griefs tirés de la violation de l'art. 75b Cst. et des prescriptions du RIC (nombre d'étages et toiture) dès lors qu'ils auraient dû être formulés dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Elle a également nié l'existence d'un motif de révocation.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et B.A.________ demandent en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et, principalement, de constater la nullité de l'autorisation de construire délivrée le 13 décembre 2012, subsidiairement de la révoquer, ainsi que d'ordonner l'arrêt immédiat et définitif de tous travaux et la remise en état des parcelles. A titre subsidiaire, ils concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat, la Commune et les intimés concluent au rejet du recours. Les recourants répliquent.
Les requêtes d'effet suspensif et de suspension des travaux sur les parcelles ont été rejetées par ordonnance du 11 avril 2017.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants, qui ont pris part à la procédure cantonale de recours, sont propriétaires du bien-fonds jouxtant celui sur lequel est projeté le bâtiment résidentiel. Ils disposent en l'occurrence de la qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 1 LTF contre l'arrêt entrepris confirmant le refus de révoquer le permis de construire délivré aux intimés et d'ordonner l'arrêt des travaux. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF). En revanche, il n'apprécie la violation des droits fondamentaux ou des dispositions de droit cantonal que si ce grief a été invoqué et motivé conformément au principe d'allégation (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit ainsi mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf. ATF 142 II 369 consid. 2.1 p. 372; 141 I 36 consid. 1.3 p. 41).
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ceux-ci n'aient été établis de façon manifestement inexacte - c'est-à-dire arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 et 106 al. 2 LTF). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266).
Dans la partie de leur mémoire intitulée "bref rappel des faits essentiels", les recourants présentent leur propre version des faits. Une telle argumentation, dans la mesure où elle s'écarte des faits constatés dans l'arrêt attaqué ou les complète, sans qu'il soit indiqué ni démontré que ceux-ci seraient manifestement inexacts ou arbitraires, est irrecevable (cf. consid. 2 ci-dessus). Il n'y a dès lors pas lieu de prendre en considération d'autres faits que ceux retenus dans l'arrêt entrepris.
Dans un premier moyen, les recourants reprochent à l'instance précédente d'avoir violé leur droit d'être entendus en ne procédant pas à une inspection locale.
4.1. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293). Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà de constatations versées au dossier ou lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I 153 consid. 3 p. 157).
4.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que la tenue d'une inspection locale était superflue dès lors que la résolution du litige, centré sur de pures questions juridiques, ne nécessitait pas d'avoir une connaissance particulière des lieux. A l'appui de leur grief, les recourants se contentent d'affirmer que l'inspection locale aurait permis de constater que la condition de l'accès nécessaire aux parcelles en cause n'était pas remplie. Ce faisant, ils n'expliquent pas, conformément aux exigences accrues de motivation rappelées ci-dessus (consid. 2), en quoi le refus de l'instance précédente serait arbitraire. Leur critique est donc irrecevable. Au demeurant, comme on le verra ci-après, les questions, essentiellement juridiques, qui se posaient pouvaient être résolues sur la base des éléments versés au dossier, de sorte qu'il n'était pas arbitraire de refuser l'administration de ce moyen de preuve.
Dans un moyen intitulé "autorité incompétente", les recourants se plaignent d'une application arbitraire (art. 9 Cst.) des dispositions de droit cantonal applicables, en particulier de l'art. 2 de la loi sur les constructions (LC; RS/VS 705.1) selon lequel "la Commission cantonale des constructions est également compétente pour les projets dont la commune est requérante ou partie". Ils affirment que la décision de la Commune serait nulle dès lorsqu'il appartenait, non pas à cette dernière, mais à la Commission cantonale des constructions de se prononcer sur le projet, étant donné que la rampe d'accès projetée serait située en partie sur la parcelle no 246 appartenant à la Bourgeoisie de Lens et qu'il y aurait identité entre le Conseil bourgeoisial et le Conseil communal de Lens.
5.1. La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Si de graves vices de procédure, tels que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, peuvent constituer des motifs de nullité, des vices de fond n'entraînent qu'à de très rares exceptions la nullité d'une décision (ATF 138 III 49 consid. 4.4.3 p. 56; 137 I 273 consid. 3.1 p. 275; 136 II 489 consid. 3.3 p. 495; 133 II 366 consid. 3.2 p. 367; 130 II 249 consid. 2.4 p. 257).
5.2. Il ne ressort pas de l'arrêt attaqué que les recourants auraient saisi le Tribunal cantonal du moyen - tiré de la prétendue mauvaise application du droit cantonal - en rapport avec la compétence de la Commune pour se prononcer sur le permis litigieux. Ils ne reprochent d'ailleurs pas à l'autorité précédente d'avoir omis de traiter un tel grief et ils ne font pas plus valoir de déni de justice à cet égard. Aussi, invoqué pour la première fois devant le Tribunal fédéral, sur la base d'un état de fait qui n'a pas été constaté dans l'arrêt attaqué, ce grief lié à l'application du droit cantonal est irrecevable (cf. ATF 142 I 155 consid. 4.4.6).
Dans un grief intitulé "le projet de construction incomplet", les recourants se prévalent du fait que le projet mis à l'enquête publique le 27 juillet 2012 prévoyait un accès au bâtiment projeté par le sud, lequel avait été abandonné au profit d'un autre par le nord; les nouveaux plans d'accès au bâtiment avaient été ajoutés au dossier en novembre 2012, plus précisément la veille de la délivrance du permis de construire. Dans leur grief suivant intitulé "équipement insuffisant des parcelles", les recourants font valoir que la voie d'accès par le nord n'aurait fait l'objet d'une enquête publique qu'en janvier 2015 et que, par conséquent, au moment de la délivrance du permis de construire en 2012, les parcelles litigieuses n'étaient pas équipées au sens des art. 19 et 22 LAT. Selon les intéressés, le permis de construire délivré en 2012 serait nul, subsidiairement devrait être annulé.
6.1. Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a considéré que les conditions d'une révocation du permis de construire n'étaient pas réalisées. Il relevait qu'il avait déjà jugé dans la cause A1 14 180 du 17 juillet 2014 que l'aménagement de la route d'accès communale vers les parcelles n os 1738 et 1747 ne pouvait pas conduire à invalider le permis de bâtir délivré et entré en force en ce qui concernait la construction du bâtiment prévu sur ces parcelles. Il convenait de distinguer ces deux objets. Selon l'instance précédente, l'existence d'incertitudes liées aux modalités d'aménagement de la voie publique située à proximité ne signifiait pas que le terrain sur lequel était prévu le bâtiment locatif contesté ne disposait pas d'un accès à la voie publique suffisant au regard des exigences posées par le droit public. Le sort réservé au projet d'aménagement routier n'avait donc aucune incidence sur la validité du permis de bâtir (cf. arrêt précité A1 14 180 consid. 5.3). Les recourants invoquaient à tort l'existence de liens entre la réalisation de l'accès à la voie publique et celle du projet de construction qui contraindraient l'autorité communale à révoquer le permis existant, à suspendre les travaux en cours et à réexaminer l'admissibilité de ce projet de construction de manière conjointe avec l'aménagement de la route d'accès communale vers les parcelles litigieuses.
6.2. Dans leur écriture, les recourants se contentent pour l'essentiel d'affirmer que le projet de construction contreviendrait aux art. 19 et 22 LAT et qu'il serait incomplet, évoquant à cet égard très sommairement une violation du d'être entendu de tous les administrés qui n'auraient jamais eu l'occasion de se prononcer au sujet des nouveaux plans d'accès par le nord. Les recourants n'invoquent toutefois aucune violation des prescriptions de droit cantonal en matière de révocation des décisions (cf. art. 32 LPJA; RSV 172.6) ou en matière de procédure de mise à l'enquête. S'agissant plus particulièrement de la violation du droit d'être entendu, ils ne précisent pas quelle disposition de droit cantonal ou fédéral imposerait une nouvelle mise à l'enquête publique, en cas de modification du projet initial (in casu concernant la voie d'accès) durant la procédure d'approbation par la Commune. Faute de satisfaire aux exigences de motivation requises par les art. 42 et 106 al. 2 LTF, ces griefs sont irrecevables.
Cela étant, les recourants ne prétendent pas que le projet concernant le bâtiment d'habitation en tant que tel aurait été amendé à la suite de la mise à l'enquête publique du 27 juillet 2012; selon les recourants, les modifications apportées au projet initial portaient sur la voie d'accès au bâtiment litigieux. Or, il ressort de l'arrêt entrepris que le projet d'aménagement de la route d'accès par le nord a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique séparée le 9 janvier 2015 et que les recourants ont fait opposition à ce projet. Dans ces circonstances, une éventuelle violation du droit d'être entendu des recourants - en tant que la voie d'accès à l'immeuble litigieux aurait été amendée sans nouvelle mise à l'enquête publique - ne conduirait pas à l'annulation, ni a fortiori à la nullité, de l'autorisation de construire le bâtiment litigieux dès lors que leurs griefs concernant la voie d'accès par le nord peuvent être traités matériellement dans la procédure d'aménagement routier (cf. ATF 99 Ia 126 consid. 4 et 5 p. 135-136); il sied en outre de relever que les recourants ne se plaignent pas d'une violation du principe de coordination. Enfin, on ne saurait reprocher aux intimés de ne pas avoir demandé une nouvelle publication de la demande d'autorisation modifiée sur ce point, cette formalité étant le cas échéant du ressort des autorités compétentes (cf. ATF 99 Ia 126 consid. 4b p. 136).
Enfin, dans un ultime moyen, les recourants invoquent "l'invalidité du permis de construire". Ils relèvent que les travaux de construction avaient commencé en automne 2015, alors que l'autorisation de construire était - selon eux - caduque dès la fin du mois de juin 2015.
7.1. Le permis de construire - communiqué le 13 décembre 2012 aux intimés - prévoit, sous le point 1.2, une condition relative à sa durée de validité. Selon cette clause, "l'autorisation de construire devient caduque si l'exécution du projet n'a pas débuté dans les trois ans (RIC) et dans les six mois à partir du 1 er janvier 2015. Après ce délai une nouvelle demande d'autorisation doit être présentée auprès de l'administration municipale".
7.2. L'instance précédente a retenu que les travaux avaient débuté au plus tard en automne 2015 par la démolition du chalet existant, à savoir dans le délai de validité du permis expirant en janvier 2016. Elle relevait que, selon la clause litigieuse, le permis de construire était soumis au respect de deux délais différents, dont l'un était manifestement plus court que l'autre. La formulation de cette clause était ambiguë et manifestement contradictoire. Elle a considéré que, dans ces circonstances, on ne pouvait opposer aux constructeurs l'écoulement du délai échéant à la fin juin 2015 qui ne correspondait pas au système légal en vigueur dans la commune et le canton. Les art. 53 al. 1 de l'ordonnance sur les constructions (OC; RS/VS 705.100) et 10.2 let. a RIC prévoyaient en effet que l'autorisation de construire devenait caduque si l'exécution du projet n'avait pas commencé dans les trois ans dès son entrée en force, la construction d'un bâtiment étant réputée commencée lorsque les semelles ou le radier de fondation sont exécutés.
En l'occurrence, les recourants se contentent d'affirmer que les dispositions légales fédérales, cantonales et communales n'empêchaient pas une autorité de police des constructions d'imposer un délai supplémentaire plus contraignant. Ils ajoutent que le Tribunal cantonal aurait arbitrairement fait abstraction de cette condition pourtant claire et précise imposée par l'autorité. Ce faisant, les recourants ne font que substituer leur propre appréciation à celle de l'instance précédente, sans critiquer les motifs retenus par celle-ci. Leur argumentation ne répond ainsi pas aux exigences accrues de motivation découlant des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF, de sorte que leur critique est irrecevable. En tout état, la motivation développée par l'instance précédente ne saurait être taxée de choquante ou de contraire à l'équité.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourants qui succombent (art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LTF). Ces derniers verseront en outre une indemnité de dépens aux intimés qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF). La Commune de Lens n'a en revanche pas le droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Une indemnité de 1'500 fr. est allouée aux intimés, à titre de dépens, à la charge solidaire des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Commune de Lens, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 3 octobre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Arn