{T 0/2}
1C_170/2014
Arrêt du 10 décembre 2014
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Michel De Palma, avocat,
recourant,
contre
Commune de St-Léonard, Administration communale, rue Centrale 22, 1958 St-Léonard,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
Plan d'aménagement détaillé; mesure des dépens,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 21 février 2014.
En séance du 15 mars 2010, le Conseil municipal de St-Léonard a décidé de modifier partiellement le plan d'affectation des zones (PAZ) et le règlement communal des constructions et des zones afin de rendre constructibles les secteurs "Le Petit Pré/La Brunière" et "Les Champlans/Les Bâtiments", ainsi que d'adopter le cahier des charges n°1 de la zone à aménager "Le Petit Pré/La Brunière". Ces décisions ont été adoptées par l'assemblée primaire de la Commune de St-Léonard le 21 juin 2010 et approuvées le 23 mars 2011 par le Conseil d'Etat du canton du Valais.
Mis à l'enquête public le 17 juin 2011, le plan d'aménagement détaillé (PAD) "Le Petit Pré/La Brunière" a suscité l'opposition de A.________ qui contestait la qualité de bosquet à protéger attribué au boisement sis sur sa parcelle (n° 1334) et qui souhaitait que l'accès routier à son bien-fonds soit maintenu dans les deux sens. Par décision du 6 février 2012, le Conseil municipal a écarté cette opposition et a approuvé le PAD.
Le Conseil d'Etat a partiellement admis le recours administratif déposé par A.________; il a annulé la décision entreprise en tant qu'elle faisait figurer dans le PAD une zone de bosquet à protéger, mais a rejeté le grief relatif à l'accès routier à la parcelle n° 1334.
La Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais a rejeté le recours intenté par A.________ contre cette décision.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal ainsi que le PAD et de condamner la Commune à lui verser une indemnité de dépens de 8'500 fr. pour la procédure devant le Conseil d'Etat. A titre subsidiaire, il conclut à ce qu'une servitude de passage soit inscrite en faveur de sa parcelle.
Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat et la Commune de St-Léonard ont conclu au rejet du recours. Le recourant a répliqué.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
En tant que propriétaire de la parcelle n° 1334 comprise dans le périmètre du PAD litigieux, le recourant est particulièrement touché par l'arrêt attaqué - qui confirme le statut piétonnier du chemin qu'il emprunte en véhicule pour accéder à sa parcelle - et il dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont remplies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Dans un premier moyen, le recourant se plaint d'une constatation inexacte des faits et invoque sur plusieurs points l'arbitraire de la décision cantonale (art. 9 Cst.).
2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 LTF, il ne peut s'en écarter que si les constatations de ladite autorité ont été établies en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de façon manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 136 II 304 consid. 2.4 p. 314). Si le recourant entend se prévaloir de constatations de fait différentes de celles de l'autorité précédente (cf. art. 97 al. 1 LTF), il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui retenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou l'appréciation des preuves (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arrêts cités).
En l'espèce, le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir considéré qu'il pouvait librement accéder à sa propriété en empruntant la rue du Coteau qui borde le nord de sa parcelle. Tel ne serait pas le cas selon le recourant. Celui-ci soutient en effet qu'il serait obligé de rouler sur un tronçon de l'ancienne route des Planisses pour accéder à son domicile. Ce faisant, le recourant se contente pour l'essentiel d'opposer sa propre appréciation à celle des juges précédents. Sa critique ne démontre pas que le constat du Tribunal cantonal serait empreint d'arbitraire. L'intéressé ne se prononce en particulier pas sur le fait que l'utilisation d'un segment de l'ancienne route des Planisses pour accéder à sa parcelle par le nord - sur la base d'une signalisation appropriée - a été garantie par la Commune; celle-ci a précisé que l'accès routier à la villa (nord) restait inchangé (cf. décision du Conseil d'Etat du 2 octobre 2013; cf. également décision d'approbation du PAD du 15 février 2012 du Conseil municipal p. 4 et procès-verbal de la séance de conciliation du 15 septembre 2011; courrier du 18 septembre 2013 du Conseil municipal à l'Etat du Valais). Le recourant n'apporte aucun élément concret qui permettrait de douter de ces garanties. Dans ces circonstances, la constatation du Tribunal cantonal n'apparaît pas insoutenable et la critique du recourant doit être écartée.
2.2. Le recourant critique ensuite le caractère exclusivement piétonnier attribué au chemin en cause, élément qu'il n'aurait pas pu contester plus tôt dans la procédure.
Dans l'arrêt entrepris, la cour cantonale a estimé que l'intéressé n'était plus habilité à contester les mesures d'aménagement contenues dans le cahier des charges n°1 du PAD approuvé par le Conseil d'Etat en mars 2011, en particulier celle visant à maintenir le chemin de randonnée pédestre existant; son grief, faute d'avoir été soulevé à temps, était irrecevable. A supposer recevable, il aurait dû, selon le Tribunal cantonal, être rejeté: l'intérêt public à réserver aux piétons le chemin litigieux - qui se situe au coeur d'un site viticole et naturel - prévalait sur l'intérêt privé du recourant à emprunter celui-ci en véhicule.
La réponse à la question de savoir si le recourant aurait pu contester le statut de chemin de randonnée pédestre attribué à l'ancienne route des Planisses n'apparaît pas évidente. Elle peut toutefois rester indécise dès lors que l'argumentation superfétatoire de la cour cantonale - relative à la pondération des intérêts en présence - peut être confirmée pour les motifs évoqués ci-dessous.
Critiquant la pesée des intérêts effectuée par la cour cantonale, le recourant soutient que le fait d'autoriser la circulation à des véhicules ne porterait pas atteinte à l'intérêt public à la préservation du caractère viticole et naturel du lieu, celui-ci étant déjà bafoué par les travaux prévus par la Commune (destruction d'environ 35'000 m
2 de vigne et construction d'une route au coeur du village). L'intéressé se prévaut de son intérêt à pouvoir continuer à emprunter ce chemin pour accéder à sa parcelle. Les éléments invoqués ne sont cependant pas susceptibles de remettre en cause l'appréciation des juges précédents, étant rappelé que le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit - comme en l'espèce - de tenir compte de circonstances locales et de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344). L'intéressé ne parvient pas à démontrer le caractère arbitraire de l'appréciation des juges cantonaux quant aux caractéristiques viticoles et naturelles du lieu. Sa critique se fonde notamment sur des éléments de fait qui ne ressortent pas de l'arrêt cantonal (destruction de 35'000 m2 de vigne) et il n'explique pas non plus précisément en quoi la construction d'une nouvelle route de desserte dénaturerait le site en question. En tout état de cause, l'intérêt privé du recourant à pouvoir emprunter le chemin considéré en véhicule ne constitue de toute évidence pas un intérêt prépondérant face à l'intérêt public au maintien d'un chemin de randonnée pédestre attrayant dans un site au caractère viticole et naturel dans la mesure où, selon les constatations du Tribunal cantonal dont il n'y a pas lieu de s'écarter (cf. jurisprudence précitée), le recourant dispose d'ores et déjà d'un accès à sa parcelle - sans perte de temps ni difficultés excessives - par la route du Coteau au nord. Dans ces circonstances, le Tribunal fédéral ne saurait remettre en cause la planification projetée par l'autorité communale qui apparaît exempte d'arbitraire sur ce point.
2.3. Le recourant ne soutient plus que la Commune lui aurait donné durant la procédure de modification du PAD des assurances quant à la possibilité d'emprunter en voiture ce chemin piétonnier. Il insiste cependant à présent sur le fait que ces promesses avaient été faites par actes concluants dans la mesure où son passage régulier sur cette route pendant 25 ans n'avait jamais été contesté pas la Commune.
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration, si certaines conditions sont remplies. Ainsi, pour que le citoyen puisse invoquer cette protection, il faut notamment que l'administré se soit fondé sur les assurances en question pour rendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125 et les arrêts cités).
En l'occurrence, le recourant n'a pas établi ni même prétendu avoir pris des dispositions irréversibles à la suite des prétendues assurances de la Commune. Comme relevé par le Tribunal cantonal, le recourant n'est pas empêché d'accéder à sa parcelle par le nord. Les conditions pour que soit reconnu un droit à la protection de la bonne foi ne sont manifestement pas réunies. En outre, quoi qu'en pense le recourant, l'attitude qu'aurait adoptée la Commune à son égard ne saurait en aucun cas créer un droit acquis. Le recours doit dès lors également être rejeté sur ce point.
2.4. Enfin, le recourant ne motive pas sa conclusion subsidiaire tendant à l'inscription d'une servitude de passage, à pieds et à tout véhicule, en faveur de sa parcelle à la charge de la parcelle n°1232 propriété de la commune. Il ne propose aucune critique de l'argumentation développée sur ce point par le Tribunal cantonal (cf. consid. 4 de l'arrêt entrepris). Cette conclusion est donc irrecevable.
Dans un ultime moyen, le recourant se plaint d'une application arbitraire de l'art. 27 de la loi cantonale du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives (LTar, RSV 173.8). Il reproche en substance au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal de s'être écartés de la note de frais précise et détaillée qu'il aurait produite.
3.1. Selon l'art. 27 al. 1 LTar, les honoraires sont fixés entre un minimum et un maximum prévus par le présent chapitre, d'après la nature et l'importance de la cause, ses difficultés, l'ampleur du travail, le temps utilement consacré par le conseil juridique, et la situation financière de la partie. Pour la procédure de recours administratif, les honoraires sont fixés entre 550 et 8'800 fr. (art. 37 al. 2 LTar).
Selon la jurisprudence, le juge n'est pas toujours tenu de motiver la décision par laquelle il fixe le montant des dépens alloués à une partie obtenant totalement ou partiellement gain de cause dans un procès; il est admis de façon générale que le juge est en mesure de se rendre compte de la nature et de l'ampleur des opérations que le procès a nécessitées. Lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale fixant des minima et maxima, le juge ne doit motiver sa décision que s'il sort de ces limites, si des éléments extraordinaires sont invoqués par la partie concernée ou si le juge s'écarte d'une note de frais produite par l'intéressé et alloue une indemnité inférieure au montant habituel, en dépit d'une pratique bien définie (ATF 139 V 496 consid. 5.1 p. 504; 111 Ia 1 consid. 2.a p. 1).
S'agissant de l'application du droit cantonal, le Tribunal fédéral ne revoit la cause que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité de dernière instance cantonale que si la décision attaquée apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain (ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 61; 138 I 49 consid. 7.1 p. 51). Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 138 I 49 consid. 7.1 p. 51 et les arrêts cités ).
3.2. Dans l'arrêt entrepris, le Tribunal cantonal a approuvé l'indemnité de dépens de 1500 fr. fixée par le Conseil d'Etat pour la procédure de recours devant lui, alors que le recourant avait sollicité une indemnité de 8'566 fr. 70 dans une note de frais détaillée de son mandataire. Selon l'instance précédente, il convenait de tenir compte du fait que le recourant n'avait eu que partiellement gain de cause (sur la question liée au classement du bosquet), que le dossier n'était ni volumineux ni complexe et qu'il ne présentait pas de question de fait ou de droit particulièrement inhabituelle en matière d'aménagement du territoire; le bien-fondé du classement d'un boisement comme bosquet à protéger était usuelle. L'instance précédente estimait donc que, compte tenu de la difficulté moyenne de la cause, le Conseil d'Etat n'avait pas mésusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que les prestations utiles de l'avocat comprenaient l'étude du dossier, la rédaction des différentes écritures et l'inspection locale et en arrêtant les dépens à 1'500 fr. Cette indemnité se situait dans le cadre légal posée par l'art. 37 al. 2 LTar et correspondait à la pratique en vigueur.
Le recourant critique l'appréciation de la cour cantonale. Il fait valoir que l'indemnité de 1'500 fr. allouée pour l'activité déployée pour la procédure de recours devant le Conseil d'Etat par son mandataire correspond à 6 heures de travail à un taux horaire de 250 fr. Ce montant serait dérisoire en comparaison du travail effectivement réalisé, et ceci même si l'on ne prenait en considération que les prestations considérées comme utiles par l'autorité cantonale (soit env. 14 heures selon le recourant). En l'occurrence, le recourant critique l'estimation du Tribunal cantonal en se référant exclusivement au temps de travail réellement déployé par son avocat. Ce faisant, le recourant méconnaît que l'indemnité de dépens a été fixée au regard des différents critères énumérés à l'art. 27 al. 1 LTar et, en particulier, que le temps utilement consacré par l'avocat n'est qu'un seul des critères à prendre considération (cf. arrêts 2C_162/2013 du 8 juillet 2013 consid. 3.2 et 1P.69/2003 du 16 mai 2003 consid. 2.2). En se contentant ainsi d'affirmer que le Tribunal cantonal ne pouvait réduire le temps de travail effectivement accompli par l'avocat pour les prestations retenues, sans s'en prendre aux autres éléments invoqués par l'instance précédente pour fixer l'indemnité du mandataire et s'écarter de la note de frais produite, le recourant ne remplit pas les exigences de motivation découlant de l'art. 42 al. 2 LTF et de l'art. 106 al. 2 LTF en matière de droit constitutionnel (ATF 138 I 171 consid. 1.4 p. 176 et les arrêts cités). Cela étant, l'indemnité de dépens - certes peu élevée en comparaison du montant figurant sur le décompte produit par le mandataire du recourant - n'apparaît pas insoutenable compte tenu des éléments avancés par le Tribunal cantonal et non contestés par le recourant (gain de cause partiel du recourant, dossier ordinaire et peu volumineux, difficulté moyenne de la cause, etc.), étant précisé que l'arbitraire n'exclut pas qu'une autre solution aurait aussi pu être concevable (cf. supra consid. 3.1). Le grief du recourant doit dès lors être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Commune de St-Léonard, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 10 décembre 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Arn