Refusal to cover legal fees under Geneva personnel rulesGénéré par IA

1C_173/2024

Arrêt du 17 décembre 2024

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Müller et Merz.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Marc Lironi, avocat, Lironi Avocats SA,
recourant,

contre

Département des institutions et du numérique de la République et canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 14, 1204 Genève,
intimé.

Objet
Procédure administrative; refus de prise en charge des frais de procédure et honoraires d'avocat,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 6 février 2024
(ATA/170/2024 - A/2909/2023-FPUBL).

Faits :

A.

A.a. Le 13 décembre 2018, le Conseil administratif de la Ville de Genève a déposé plainte pénale contre inconnu du chef de violation du secret de fonction à la suite de la divulgation dans la presse du rapport d'audit de conformité en lien avec les frais professionnels du personnel de la ville (ci-après: rapport du CFI). Le Procureur général du canton de Genève a transmis cette plainte à la brigade des délits contre les personnes de la police (ci-après: BDP) pour complément d'enquête. Les trois conseillers municipaux qui avaient retiré leur exemplaire du rapport CFI avant la parution des articles de presse à son sujet ont été entendus le 6 juin 2019. Parmi eux, A.________ a notamment indiqué en avoir parlé à des journalistes; il a notamment précisé être conseiller municipal de la Ville de Genève depuis 2005 ainsi que chef du groupe du Parti xxx depuis début 2019; il travaillait également au service des analyses stratégiques de la police depuis mai 2018.

A.b. Le 25 juin 2019, le Procureur général a ordonné l'ouverture d'une instruction pénale contre inconnu pour violation du secret de fonction, sous la référence P/24778/2018. À teneur du rapport de la BDP du 12 décembre 2019, relatif à l'analyse des téléphones de A.________, établi par le sergent-chef B.________, le nombre de données contenues dans un des téléphone portable de A.________ était important. Toutefois, deux échanges entre le prénommé et C.________, alors Conseiller d'État de la République et canton de Genève, sur la messagerie (...) avaient pu être mis en exergue et le rapport en concluait que A.________ avait transmis des informations tirées du journal de la Police (P2K) à la demande d'un tiers, sans autorisation.
À réception de ce rapport, le Procureur général a, par mandat d'actes d'enquête du 12 décembre 2019, ordonné à la police, soit à la BDP assistée par l'Inspection générale des services (ci-après: l'IGS), d'exécuter un mandat d'amener et de fouille concernant A.________, ainsi que plusieurs ordonnances de perquisition et de séquestre qui visaient respectivement la place de travail du prénommé et son domicile, celui de sa mère et celui de son amie intime, ainsi que les appareils électroniques de A.________.
Le rapport de la BDP du 13 décembre 2019, établi par B.________, mentionne notamment que A.________ a été appréhendé à 7h55 à la sortie du domicile de sa mère et conduit dans les locaux de l'IGS où il a été procédé à sa fouille de sécurité et que les perquisitions ordonnées ont été mises en oeuvre et du matériel informatique a été saisi pour analyse. Après avoir été auditionné par la police en qualité de prévenu, de 16h51 à 20h59, en présence de son conseil, A.________ a été remis en liberté à 21h30, sur ordre du Ministère public.

A.c. Le 5 mars 2020, A.________ a déposé plainte contre B.________ et inconnu des chefs d'abus d'autorité, dénonciation calomnieuse, induction de la justice en erreur et violation du secret de fonction (procédure P/4603/2020).

A.d. Par ordonnance du 16 novembre 2020, le Ministère public a partiellement classé la procédure pénale P/24778/2018 menée contre A.________ pour violation du secret de fonction, en tant qu'elle concernait les soupçons de transmission, par le prénommé, d'informations internes à la police à des tiers non autorisés. Il a arrêté à 9'075,40 fr. son indemnisation au titre de dépenses occasionnées par l'exercice raisonnable de ses droits de procédure (ch. 3), a refusé de lui allouer des indemnités aux titres de réparation du dommage économique subi (ch. 4) et de réparation du tort moral (ch. 5) et laissé la moitié des frais de la procédure à la charge de l'État, soit le montant de 7'585 fr. (ch. 6). Par arrêt du 24 août 2021, la Chambre pénale de recours de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: Cour de justice ou cour cantonale) a partiellement admis le recours de A.________ contre cette ordonnance de classement partiel, dont elle a annulé les chiffres 3, 4 et 5 de son dispositif. La Cour de justice lui a alloué les indemnités de 13'718,45 fr. pour ses frais de défense dans la procédure préliminaire, de 651,55 fr. à titre de dommage économique (frais médicaux), de 2'000 fr. à titre de tort moral et a rejeté pour le surplus ses conclusions en indemnisation. Le recours formé par A.________ contre cette décision a été rejeté par le Tribunal fédéral (arrêt 7B_12/2021 du 11 septembre 2023).

A.e. Le 16 novembre 2020, toujours dans la procédure P/24778/2018, le Ministère public a également rendu une ordonnance pénale déclarant A.________ coupable de violation du secret de fonction en sa qualité de yyy de la Ville de Genève, pour avoir transmis le rapport du CFI à La Tribune de Genève le 10 décembre 2018. A.________ s'est opposé avec succès à cette ordonnance: le Tribunal de police l'a acquitté le 14 décembre 2021 et a condamné l'État de Genève à lui verser 12'277,80 fr. à titre d'indemnité pour les dépenses occasionnées par l'exercice raisonnable de ses droits de procédure ainsi que 2'200 fr. à titre d'indemnité pour tort moral, les conclusions en indemnisation étant rejetées pour le surplus et les frais de la procédure laissés à la charge de l'État. Cette décision est définitive.

A.f. Par ordonnance du 1 er novembre 2021 (P/4603/2020), le Ministère public a classé la plainte de A.________ contre B.________, refusé ses réquisitions de preuves et laissé les frais à la charge de l'État. Par arrêt du 18 mai 2022, la Cour de justice a confirmé cette décision. A.________ s'est pourvu contre cette décision le 20 juin 2022 auprès du Tribunal fédéral, lequel n'a pas statué à ce jour.

B.

Le 17 mars 2023, le conseil de A.________ a écrit au conseiller d'État en charge du département de la sécurité et de l'économie (devenu depuis lors le département des institutions et du numérique; ci-après: le département ou DIN), faisant référence à un entretien du 24 février 2022 au cours duquel il avait été "évoqué que la possibilité que les frais de procédure et d'avocat, auxquels était confronté Monsieur A.________, soient pris en charge, même partiellement, par l'assurance protection juridique qui couvre les employés de la police". Il ajoutait qu'auparavant, aucune décision n'avait été prise "ne fût-ce que d'entrée en matière". Dans sa réponse du 25 avril suivant, le département a dénié à A.________ le droit à une prise en charge de ses frais et honoraires. A.________ a contesté cette position et sollicité de recevoir une décision formelle.
Le 13 juillet 2023, le département a rendu une décision formelle refusant de prendre en charge les frais de procédure et honoraires d'avocat de A.________ en lien avec les procédures pénales P/24778/2018 et P/4603/2020 aux motifs notamment que la procédure n'avait pas été initiée par un tiers, mais par l'État, que les faits reprochés n'étaient pas en lien avec son activité professionnelle et qu'il n'avait pas obtenu l'accord préalable du département.

C.

Par arrêt du 6 février 2024, la Cour de justice a rejeté le recours formé par A.________ contre la décision du département.

D.

Par acte du 18 mars 2024, A.________ forme un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre cet arrêt de la Cour de justice, en concluant à la prise en charge des frais de procédure et d'honoraires de son avocat. A titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision.
La cour de justice persiste dans les considérants et dispositif de son arrêt. Le DIN conclut au rejet du recours. Le recourant persiste dans ses conclusions.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Vu l'issue du litige (cf. consid. 3 et 4), peut rester indécise la question de savoir si la présente cause relève des rapports de travail de droit public et si la valeur litigieuse atteint au moins le seuil de 15'000 fr. (cf. art. 83 let. g et 85 al. 1 let. b LTF). Le recourant ne chiffre en effet pas ses prétentions pécuniaires.
Le recourant a un intérêt à obtenir l'annulation ou la modification de l'arrêt attaqué qui confirme le refus de prise en charge des frais de procédure et d'honoraires de son avocat (art. 89 al. 1 LTF).

2.

2.1. Tout mémoire doit indiquer les conclusions (art. 42 al. 1 LTF). Tel est en particulier le cas lorsque le recours tend au paiement de ses frais de procédure et honoraires d'avocat et il appartient alors au recourant de chiffrer ses conclusions devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 143 III 111 consid. 1.2; arrêt 5A_396/2024 du 6 novembre 2024 consid. 6). Cette exigence a notamment pour but de permettre au Tribunal fédéral, en cas d'admission du recours, de statuer lui-même sur le fond (art. 107 al. 2 LTF). La partie recourante ne peut dès lors pas se borner à demander l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité précédente, mais doit également, en principe, prendre des conclusions sur le fond du litige. Cette règle dégagée en droit civil s'applique aussi, certes de manière moins stricte, au recours en matière de droit public (cf. AUBRY GIRARDIN, in Commentaire LTF, 3e éd., 2022, n° 23 ad art. 42).

2.2. En l'espèce, le recourant a pris des conclusions principales tendant à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la prise en charge des frais de procédure et d'honoraires de son avocat. A titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recourant n'indique pas le montant des frais de procédure et d'honoraires d'avocat dont il demande la prise en charge par l'État en plus des indemnités qui lui ont déjà été octroyées (cf. ci-dessus let. A.d et A.e). On peut dès lors se demander si le recours est recevable.
Quoi qu'il en soit, tel qu'il est formulé, le recours doit être rejeté en tant qu'il soit recevable pour les motifs suivants.

3.

Dans son premier grief intitulé "établissement arbitraire des faits", le recourant présente sous forme d'allégués, son propre état de fait. Une telle manière de procéder, dans la mesure où les faits exposés s'écartent des constatations de l'instance précédente ou les complètent, sans qu'il soit indiqué, respectivement démontré, que celles-ci seraient manifestement inexactes ou arbitraires (cf. art. 97 et 105 LTF), est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel. Les allégués de fait qui ne ressortent pas de la décision entreprise sont dès lors irrecevables (cf. ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 140 III 115 consid. 2; 139 II 404 consid. 10.1).

4.

Le recourant se plaint d'une violation du principe de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst. et 9 Cst.) et de la maxime inquisitoire (art. 19 de la loi cantonale sur la procédure administrative [LPA/GE; RS/GE E 5 10]). Il soutient en substance que sa hiérarchie, plus particulièrement la commandante de police était informée du processus initié et de sa volonté de voir ses frais d'avocat pris en charge. Il soutient également que le magistrat en charge (Mauro Poggia), l'aurait reçu à plusieurs reprises pour échanger sur la question de la prise en charge des frais de procédure et d'avocat. Le recourant se prévaut en particulier des courriers datés des 17 mars 2023 et 25 août 2023 que son conseil a adressés au Conseiller d'État, respectivement à la commandante de police, en lien avec la prise en charge de ces frais. Il invoque une violation de la maxime inquisitoire en tant que ces derniers n'auraient pas été auditionnés.

4.1. A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 136 I 254 consid. 5.2).
Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 341 consid. 5.2.1; 141 I 161 consid. 3.1).
La recevabilité d'un grief d'ordre constitutionnel suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3;143 IV 500 consid. 1.1; 142 III 364 consid. 2.4).

4.2. En l'espèce, le recourant se plaint d'une violation du principe de la protection de la bonne foi, sans toutefois exposer ni motiver précisément en quoi toutes les conditions cumulatives développées par la jurisprudence et exposées ci-dessus seraient remplies. Son grief ne répond ainsi manifestement pas aux exigences de motivation accrues de l'art. 106 al. 2 LTF, de sorte qu'il est irrecevable. En outre, le recourant ne formule aucun grief recevable en lien avec l'application arbitraire de la disposition de droit cantonal relative à la maxime inquisitoire (cf. art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 145 II 32 consid. 5.1; 143 I 321 consid. 6.1).
Au demeurant, le grief est mal fondé. Le recourant ne mentionne en effet aucune disposition concrète qu'il aurait prise, suite à un renseignement donné par une personne autorisée, et à laquelle il ne saurait renoncer sans subir de préjudice. Par ailleurs, quoi qu'il en dise, on ne saurait déduire des courriers des 7 mars 2023 et 25 août 2023 rédigé par son avocat que le recourant aurait reçu des assurances des autorités quant à la prise en charge desdits frais.

5.

Le recourant se plaint ensuite d'une inégalité de traitement dans l'application de l'art. 14A du règlement d'application de la loi générale relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC; RS/GE B 5 05.01). Il se réfère aux cas de B.________ et D.________, qui bénéficieraient tous deux de la couverture de leurs frais judiciaires et d'avocats, en violation de l'art. 14A al. 1 RPAC.

5.1.

5.1.1. Selon l'art. 14A al. 1 RPAC, dans sa version en vigueur dès le 1er septembre 2016, les frais de procédure et honoraires d'avocat effectifs à la charge d'un membre du personnel en raison d'une procédure de nature civile, pénale ou administrative initiée contre lui par des tiers pour des faits en relation avec son activité professionnelle sont pris en charge par l'État pour autant que, cumulativement, le membre du personnel concerné ait obtenu au préalable l'accord du chef du département ou de la personne déléguée par lui quant à ladite prise en charge (let. a), le membre du personnel n'ait pas commis de faute grave et intentionnelle (let. b), la procédure ne soit pas initiée par l'État lui-même (let. c). Selon l'alinéa 2, ces frais sont également couverts lorsqu'ils sont liés à une procédure initiée par un membre du personnel en relation avec son activité professionnelle pour autant que, cumulativement, le membre du personnel concerné ait obtenu au préalable l'accord du chef du département ou de la personne déléguée par lui, quant à la procédure à intenter (let. a), que le membre du personnel n'ait pas commis de faute grave et intentionnelle (let. b), et que la procédure ne soit pas dirigée contre l'État (let. c). Par ailleurs, les frais de procédure et honoraires d'avocat liés à une procédure initiée par un membre du personnel contre un autre membre du personnel ne sont pas pris en charge (al. 3) et la prise en charge des frais de procédure et honoraires d'avocat intervient en principe sous forme d'avances en cours de procédure, sur la base d'une décision du département concerné (al. 4).

5.1.2. Une décision viole le principe de l'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; 142 V 316 consid. 6.1.1). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6).

5.2. La cour cantonale a retenu que le recourant ne réalisait pas les conditions de l'art. 14A RPAC permettant la couverture des frais de procédure et honoraires d'avocat. Selon la cour cantonale, le recourant n'avait pas sollicité l'accord préalable du département pour la couverture desdits frais. De plus, la prise en charge de ces frais était exclue lorsque, comme en l'espèce, la procédure était initiée, non pas par des tiers, mais par l'État lui-même, notamment des policiers à la suite d'une découverte fortuite. Par ailleurs, la cour cantonale a encore ajouté que l'ensemble des éléments à la base des procédures en question ne concerne pas les activités professionnelles du recourant, mais sont la conséquence de l'exercice supposé inadéquat de son activité politique.
Dans son mémoire de recours, le recourant ne soulève aucune critique contre cette argumentation de la cour cantonale. Il ne conteste pas ne pas remplir les conditions de l'art. 14A RPAC. Il se plaint uniquement d'une inégalité de traitement en tant que B.________ et D.________ bénéficieraient de la prise en charge de leurs frais.
Tels qu'il est formulé par le recourant, le grief tiré d'une violation du principe de l'égalité de traitement ne satisfait manifestement pas aux exigences accrues de motivation imposées par l'art. 106 al. 2 LTF en matière de griefs constitutionnels (cf. consid. 4.1 in fine ci-dessus). En effet, le recourant n'expose pas en quoi sa situation serait similaire à celles de B.________ ou de D.________. Il se contente d'affirmer que les comportements de ces derniers seraient fautifs et intentionnels, de sorte que ces derniers n'auraient pas droit à la couverture de leurs frais judiciaires et honoraires d'avocat. De plus, le recourant se plaint pour la première fois devant le Tribunal fédéral d'une inégalité de traitement en lien avec la situation de D.________. Cette critique repose en l'occurrence sur des faits nouveaux irrecevables devant le Tribunal fédéral (cf. art. 99 al. 2 LTF), de sorte que cette critique est irrecevable également sous cet angle.

6.

Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la très faible mesure où il est recevable. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'intimé (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Il n'est pas alloué de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 17 décembre 2024

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

La Greffière : Arn