aBundesgericht
1C_174/2019
Arrêt du 29 octobre 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant,
Merkli et Muschietti.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Nicolas Saviaux, avocat,
recourante,
contre
Service des communes et du logement
du canton de Vaud, Division logement, rue Caroline 11 bis, 1014 Lausanne,
Service du logement et des gérances de la Commune de Lausanne, représenté par Xavier Michellod, premier conseiller juridique, Direction de la culture et du développement urbain,
case postale 6904, 1002 Lausanne.
Objet
Droit public du logement; refus de dispense d'autorisation en cas de rénovation,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud
du 22 février 2019 (FO.2018.0011).
A.________ est une société anonyme dont le siège est à Lausanne. Elle est propriétaire de la parcelle n
o 3440 de Lausanne, située avenue Victor-Ruffy 51-53-55; elle a développé un projet de rénovation d'un appartement de 3 pièces au 1
er étage de l'immeuble sis au n
o 51 de l'avenue.
Par courrier du 6 juillet 2018, A.________ a demandé au Service des communes et du logement une dispense d'autorisation en application de l'art. 11 de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; RS/VD 840.15), dès lors que les travaux projetés constituaient en grande partie des travaux d'entretien périodique englobant le remplacement de parties techniques. Elle précisait que la part de travaux à plus-value restait en-dessous du 20% de la valeur ECA (cf. art. 11 al. 1 LPPPL).
Le 20 juillet 2018, le Service des communes et du logement a rendu une décision de principe, statuant comme il suit:
"1. En cas de travaux mixtes, ce sont bien l'ensemble des travaux d'entretien, d'entretien différé et à plus-value qui doivent être pris en compte (en l'espèce CHF 60'755.-, ou les 27,70% de la valeur ECA du logement) pour savoir si une dispense d'autorisation au sens de l'art. 11 LPPPL peut ou non être délivrée.
Dans certains cas, la Division logement peut refuser une dispense d'autorisation même lorsque les travaux sont inférieurs au 20% de la valeur ECA.
Le moment venu, la Division logement traitera selon la procédure usuelle en matière de rénovation de «logements isolés» la rénovation du 3 pièces sis au 1 er étage de l'immeuble Victor-Ruffy 51 à Lausanne, propriété de A.________, soit avec un contrôle du loyer durant une certaine période (en principe trois ans ou cinq ans) ".
Le 12 septembre 2018, A.________ a déféré la décision du 20 juillet 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Par arrêt du 22 février 2019, la cour cantonale a rejeté le recours et confirmé la décision du Service des communes et du logement. Le Tribunal cantonal a considéré que cette décision revêtait un caractère incident; il est néanmoins entré en matière sur le fond, au motif qu'elle était susceptible d'occasionner à la recourante un préjudice matériel irréparable, critère ouvrant la voie à un recours immédiat, en application du droit cantonal de procédure administrative. Sur le fond, la cour cantonale a jugé que, contrairement à ce que soutenait A.________, l'adoption de la LPPPL n'avait pas modifié les critères permettant l'octroi d'une dispense d'autorisation fixés en application de l'ancienne loi vaudoise du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; abrogée le 31 décembre 2017); l'ensemble des travaux d'entretien courant, de rénovation ou mixtes devaient ainsi - comme sous l'ancien droit - être pris en compte pour déterminer si le seuil de 20% de l'art. 11 al. 1 LPPPL était atteint.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué, respectivement la décision du Service des communes et du logement 20 juillet 2018, en ce sens qu'une dispense d'autorisation lui est accordée pour la rénovation du logement de 3 pièces au 1
er étage de l'immeuble sis avenue Victor-Ruffy 51 à Lausanne; en cas de travaux de rénovation au sens de l'art. 10 LPPPL, seul est pris en considération le montant de la part de plus-value des travaux de rénovation, les travaux de pur entretien, ainsi que la part d'entretien des travaux de rénovation, étant exclus. Subsidiairement, la recourante demande l'annulation de l'arrêt attaqué et de la décision du 20 juillet 2018.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le Service des communes et du logement demande la confirmation de l'arrêt attaqué et de sa propre décision du 20 juillet 2018. La Ville de Lausanne conclut au rejet du recours. La recourante a répliqué, persistant implicitement dans les conclusions de son recours.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).
1.1. Dirigé contre une décision rendue en dernière instance cantonale dans une cause de droit public, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.2. Pour peu que la communication du 20 juillet 2018 adressée par le Service des communes et du logement à la recourante puisse être qualifiée de décision au regard de son dispositif et de sa portée de principe (voir partie Faits let. A; cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2 e éd. 2018, n. 783 ss, p. 279 s. et n. 795 s., p. 283 s.), celle-ci revêt en tout état de cause - comme l'a du reste expressément souligné le Tribunal cantonal - un caractère incident; il s'ensuit que l'arrêt attaqué, qui confirme la teneur de ce premier acte, doit également être qualifié d'incident. Celui-ci ne met en effet pas un terme à la procédure initiée par la recourante, par laquelle celle-ci sollicite de pouvoir réaliser certains travaux d'entretien et de rénovation dans l'appartement du 1er étage de l'immeuble sis avenue Victor-Ruffy 51 à Lausanne. Pour le cas où cet appartement entre dans la catégorie des logements soumis à LPPPL (cf. art. 3 et 4 LPPPL) - problématique qui n'a pour l'heure pas été discutée -, les travaux projetés peuvent faire l'objet d'une dispense moyennant le respect des conditions prévues à l'art. 11 al. 1 LPPPL; dans le cas contraire, les travaux doivent faire l'objet d'une autorisation formelle (cf. art. 5, 6 et 13 LPPPL) assortie, le cas échéant, de conditions au sens de l'art. 14 LPPPL (limitation de la répercussion des coûts sur le revenu locatif, contrôle des loyers, etc.). L'arrêt attaqué, à l'instar de la décision du Service des communes et du logement, ne se prononce cependant pas sur cet aspect, plus particulièrement sur le détail des travaux envisagés dans le cas d'espèce, comme le soulignent au demeurant les juges cantonaux (cf. arrêt attaqué consid. 1 et 3); l'arrêt entrepris est en particulier limité à la question des principes dégagés de l'art. 11 al. 1 LPPPL, que les autorités entendent appliquer.
1.3. La Cour de céans ne pourrait donc entrer en matière sur le recours que si les conditions alternatives de l'art. 93 al. 1 let. a et b LTF étaient réalisées.
1.3.1. L'art. 93 al. 1 LTF prévoit que les décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément, peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, un préjudice irréparable n'est réalisé que lorsque la partie recourante subit un dommage qu'une décision favorable sur le fond ne fera pas disparaître complètement; il faut en outre qu'il s'agisse d'un inconvénient de nature juridique, un dommage économique ou de pur fait étant à cet égard insuffisant (ATF 144 III 475 consid. 1.2 p. 479; 137 III 380 consid. 1.2.1 p. 382); l'allongement de la durée de la procédure et l'augmentation des coûts qui en résulte ne sont pas constitutifs d'un dommage irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (cf. ATF 144 III 475 consid. 1.2. p. 479; 135 II 30 consid. 1.3.4 p. 36). Par ailleurs, sous l'angle de l'art. 93 al. 1 let. b LTF, seuls entrent en ligne de compte la longueur et les coûts liés à la procédure probatoire, à l'exclusion de l'étude des questions de fond par les parties, la rédaction d'écritures, la préparation de plaidoiries ou encore le temps nécessaire pour que le tribunal statue à nouveau (cf. arrêt 4A_210/2010 du 1er octobre 2010 consid. 3.3.1 non publié in ATF 136 III 502; BERNARD CORBOZ, Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n. 31 ad art. 93 LTF).
1.3.2. En l'occurrence, partant à tort du principe que l'arrêt attaqué serait une décision finale au sens de l'art. 90 LTF, alors même que son caractère incident a été expressément souligné par les juges cantonaux, la recourante ne démontre pas, comme il lui appartenait pourtant de le faire en application de l'art. 42 al. 2 LTF (cf. ATF 137 III 522 consid. 1.3 p. 525; 134 II 137 consid. 1.3.3 p. 141), que les conditions posées pour admettre exceptionnellement la présence d'un préjudice irréparable seraient en l'occurrence réunies. On ne discerne dès lors pas d'autre préjudice que celui découlant du prolongement et de l'augmentation des coûts de la procédure, liés au dépôt d'une demande d'autorisation et son examen, inconvénient d'ailleurs identifié dans l'arrêt attaqué; il s'agit cependant - comme le mentionne à juste titre la cour cantonale - d'un préjudice de fait, qui n'ouvre en principe pas la voie d'un recours immédiat en application de l'art. 93 al. 1 let. a LTF. La recourante conserve au demeurant la possibilité de faire valoir ses griefs quant à l'application de l'art. 11 al. 1 LPPPL, dans le cadre d'un éventuel recours en matière de droit public contre l'arrêt final que rendra le Tribunal cantonal en cas de recours contre la décision d'autorisation LPPPL du Service des communes et du logement, en reprenant les arguments développés dans le présent mémoire (cf. art. 93 al. 3 LTF; ATF 117 Ia 251 consid. 1b p. 255; 106 Ia 229 consid. 4 p. 236); cela est propre à exclure, en l'espèce, un préjudice de nature juridique au sens de la jurisprudence.
Au surplus, la recourante n'indique pas davantage en quoi les conditions posées à l'art. 93 al. 1 let. b LTF seraient réunies. Rien ne permet dès lors d'affirmer que la procédure formelle d'autorisation entraînera nécessairement des mesures probatoires longues et coûteuses, s'écartant notablement des procédures habituelles; il n'apparaît en particulier pas, au vu de la nature de l'affaire, que celle-ci nécessite la mise en oeuvre d'expertises complexes ou l'audition de nombreux témoins (cf. arrêts 1B_152/2017 du 24 avril 2017 consid. 2.2; 2C_814/2012 du 7 mai 2013 consid. 3.3 in SJ 2013 I p. 57 et 2C_111/2011 du 7 juillet 2011 consid. 1.1.3 in SJ 2012 I p. 97).
1.4. En définitive, à défaut d'avoir établi que les deux conditions alternatives auxquelles une décision incidente peut être déférée devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 93 al. 1 LTF étaient réalisées, la recourante ne peut contester immédiatement l'arrêt attaqué. Elle pourra en revanche le faire, le cas échéant, en même temps que la décision finale, dans la mesure où elle influence le contenu de celle-ci (art. 93 al. 3 LTF).
Pour les motifs qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable. Les frais judiciaires seront mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Il n'est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Service des communes et du logement du canton de Vaud, au Service du logement et des gérances de la Commune de Lausanne et à la Cour de administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 29 octobre 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Kneubühler
Le Greffier : Alvarez