Standing of cantonal authority to appeal against access-order decisionGénéré par IA

1C_177/2022

Arrêt du 22 juillet 2022

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Müller.
Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure
Chimiste cantonal du canton du Valais, Service de la consommation et des affaires vétérinaires, rue Pré-d'Amédée 2, 1950 Sion,
recourant,

contre

Association A.________,
représentée par Me Gaëtan Coutaz, avocat,
intimée,

Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
Demande de consultation de rapports d'analyse d'eau potable; compétence de l'autorité; qualité pour recourir,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 14 février 2022 (A1 21 68).

Considérant en fait et en droit :

1.

Par décision du 8 avril 2020, confirmée sur recours le 24 février 2021 par le Conseil d'Etat du canton du Valais, le Chimiste cantonal a déclaré irrecevable la demande de consultation des rapports d'analyse d'eau potable de diverses communes du Haut-Valais que l'Association A.________ lui avait soumise le 23 décembre 2019 et l'a transmise aux communes concernées comme objet de leur compétence.
Statuant le 14 février 2022 sur recours de l'association, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a annulé la décision du Conseil d'Etat et a renvoyé la cause au Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires pour nouvelle décision.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le Chimiste cantonal demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Cour de droit public, de reconnaître aux rapports établis par ses soins sur une base contractuelle de droit privé le statut de documents qui ne sont pas émis par une autorité exerçant une tâche publique et de reconnaître aux rapports officiels établis par ses soins, tels que les rapports d'analyse de l'eau potable distribuée dans les réseaux communaux, un caractère confidentiel et inaccessible au public.
La Cour de droit public a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral. L'intimée conclut au rejet du recours pour autant qu'il soit recevable.
Le Chimiste cantonal a répliqué.

2.

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement les recours qui lui sont soumis.

2.1. Rendu en dernière instance cantonale dans une cause de droit public, l'arrêt litigieux peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.

2.2. Le Chimiste cantonal ne se prévaut d'aucune disposition formelle du droit fédéral qui lui conférerait la qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. d LTF. Il fonde sa légitimation à recourir sur l'art. 89 al. 1 LTF, motif pris qu'en tant qu'organe du canton spécifiquement chargé du contrôle des denrées alimentaires selon l'art. 49 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI; RS 817.0) et l'art. 3 de la loi valaisanne d'application de cette loi (LaLDAI; RS/VS 817.1), il serait touché comme un particulier dans la mesure où l'arrêt attaqué le contraindrait à transmettre à des tiers des données et autres informations recueillies dans l'exercice de ses fonctions en violation du respect de la confidentialité due aux administrés.

2.2.1. Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
Selon la jurisprudence, une collectivité publique peut fonder son recours sur cette disposition dans deux situations: lorsqu'elle est atteinte de la même manière qu'un particulier dans sa situation juridique ou matérielle (notamment s'il s'agit de sauvegarder son patrimoine administratif ou financier), ou lorsqu'elle est touchée dans ses prérogatives de puissance publique et dispose d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (ATF 141 II 161 consid. 2.1; 140 I 90 consid. 1.2.2). Lorsqu'il est porté atteinte à ses intérêts spécifiques, la collectivité publique peut ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir, pour autant qu'elle soit touchée de manière qualifiée. En d'autres termes, la collectivité doit être fortement touchée dans des intérêts publics importants (ATF 141 II 161 consid. 2.3; 140 I 90 consid. 1.2.2 et 1.2.4). Tel est le cas lorsque l'acte attaqué concerne des intérêts publics essentiels dans un domaine qui relève de sa compétence propre (ATF 137 IV 269 consid. 1.4). Un intérêt général à une correcte application du droit n'est en revanche pas suffisant au regard de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2; 135 II 156 consid. 3.1).
Compte tenu de ces principes, la qualité pour recourir du canton, dérivée de l'art. 89 al. 1 LTF, ne doit être admise que de manière restrictive. Il convient en particulier de faire preuve d'une retenue particulière lorsque s'opposent des organes d'une même collectivité publique, notamment les autorités exécutives et judiciaires cantonales (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.1 et 2.2), ce d'autant plus lorsqu'il s'agit d'interpréter, respectivement d'appliquer du droit cantonal (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.2; arrêt 1C_180/2018 du 10 octobre 2018 consid. 1.2.1 in SJ 2019 I 166).

2.2.2. En l'occurrence, la Cour de droit public a constaté qu'en vertu du droit cantonal, les analyses bactériologiques et le contrôle périodique des eaux potables faisaient partie des attributions du Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires, que ce dernier devait procéder à l'inspection des documents de l'autocontrôle et qu'il détenait les rapports sur les analyses d'eau des communes. Les informations recueillies dans ce cadre avaient ainsi trait à l'accomplissement d'une tâche publique et tombaient sous la définition de documents officiels au sens de la loi cantonale du 9 octobre 2008 sur l'information du public, la protection des données et l'archivage (LIPDA; RS/VS 170.2); il en allait de même des données issues des analyses confiées par les communes au Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires, de sorte que cette autorité était compétente pour statuer sur la demande de consultation de l'intimée. Elle a annulé la décision du Conseil d'Etat et a renvoyé la cause au Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires pour qu'il statue sur la demande de consultation de l'intimée (ch. 2 du dispositif de l'arrêt entrepris).
On peine à discerner en quoi l'attribution au Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires de la compétence pour trancher une demande de consultation de rapports d'analyse d'eau potable toucherait son chef de service comme n'importe quel particulier, ni qu'elle atteindrait celui-ci de manière importante dans ses prérogatives de puissance publique. Le Chimiste cantonal n'est en effet nullement atteint de manière qualifiée par la décision attaquée dans sa situation juridique ou matérielle. Il prétend certes que la décision attaquée l'entraverait dans l'accomplissement des tâches étatiques qui lui sont dévolues en sa qualité d'organe d'exécution de la LDAI en tant que la remise des rapports d'analyse litigieux à l'intimée ne garantirait plus aux administrés le respect de la confidentialité réservée aux art. 24 et 56 LDAI. L'arrêt attaqué ne va cependant pas au-delà du constat de la compétence du Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires pour statuer sur la demande de consultation de l'intimée et ne le contraint pas à lui remettre les rapports litigieux. Certes, la Cour de droit public a également souligné que selon le Message du Conseil fédéral relatif à la LDAI, le devoir de discrétion ancré à l'art. 56 LDAI ne dépassait pas celui qui procédait de l'art. 22 de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération et ne constituait pas une disposition spéciale réservée au sens de l'art. 4 de la loi sur la transparence propre à justifier que le Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires se déclare incompétent. Elle ne s'est en revanche pas prononcée sur l'application de l'art. 24 al. 4 LDAI aux rapports d'analyse litigieux et lui a renvoyé la cause non pas pour qu'il les transmette à l'intimée, mais uniquement pour qu'il rende une nouvelle décision à ce sujet. Le Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires conserve ainsi une pleine latitude de décision sur cette question qui fonderait, selon le recourant, son intérêt digne de protection à recourir. La question litigieuse devant le Tribunal fédéral se résume ainsi à un conflit de compétence interne au canton quant à la juste application de normes cantonales et fédérales, insuffisant à retenir que le Chimiste cantonal serait touché de manière qualifiée dans ses prérogatives de puissance publique et à lui reconnaître la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (cf. arrêts 1C_36/2021 du 3 juin 2021 consid. 1.3 et 9C_123/2019 du 13 juin 2019 consid. 3.3).

2.2.3. Au demeurant, seule une collectivité publique comme telle (voire une autre personne morale de droit public) peut se prévaloir de la légitimation fondée sur l'art. 89 al. 1 LTF, mais non pas une autorité ou une branche de l'administration dépourvue de la personnalité juridique, à moins de pouvoir se prévaloir d'une disposition légale ou d'une procuration expresse l'autorisant à agir au nom de la collectivité publique en cause (ATF 141 I 253 consid. 3.2). En principe, le pouvoir de représenter la collectivité publique est reconnu à sa plus haute autorité (ATF 136 II 383 consid. 2.1; 134 II 45 consid. 2.2.3). Le Chimiste cantonal ne démontre pas que ces conditions seraient réunies. Il déclare agir comme organe d'exécution du canton chargé d'assurer la mise en oeuvre de la LDAI en vertu de l'art. 49 LDAI et de l'art. 3 LaLDAI. Aucune de ces dispositions ne lui confère une habilitation spécifique à recourir en cette qualité auprès du Tribunal fédéral, que ce soit en son nom ou au nom du canton. Il ne démontre pas davantage que le Service cantonal de la consommation et des affaires vétérinaires ou le Département de la santé des affaires sociales et de la culture, auquel ce service est rattaché, aurait qualité pour agir. Alors même que sa légitimation active a été mise en doute par l'intimée, il n'a pas produit de procuration expresse du gouvernement cantonal qui l'habiliterait à agir au nom du canton du Valais et qui couvrirait le vice. Le fait qu'il ait rendu en première instance la décision administrative à l'origine de la procédure ne suffit pas pour lui conférer la qualité pour recourir (ATF 140 II 539 consid. 2.2).

2.3. Cela étant, le recourant ne peut pas justifier d'un droit de recours sur la clause générale de l'art. 89 al. 1 LTF.

3.

Le recours doit être déclaré irrecevable, faute de qualité pour recourir, ce qui rend sans objet la requête d'effet suspensif présentée par le recourant. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF). L'Etat du Valais versera en revanche à l'intimée, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est irrecevable.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.

L'Etat du Valais versera une indemnité de 2'000 fr. à l'intimée à titre de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, ainsi qu'au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

Lausanne, le 22 juillet 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Parmelin