Art. 29 al. 2 Cst.; refusal of evidence measures in construction-permit litigation; the court may close the instruction by anticipatory assessment when the file is sufficient and the requested evidence cannot affect the outcome. Arts. 30 Cst. and 6 par. 1 CEDH apply only to authorities exercising judicial functions; a commune issuing a merely consultative preavis in the building-permit procedure is not required to satisfy judicial impartiality standards. Cantonal water-protection distance rules are reviewed for arbitrariness only; a factual assessment based on cadastral plans and official geographic data is not arbitrary merely because another interpretation is conceivable.
1C_197/2022
Arrêt du 15 décembre 2022
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président, Chaix et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
contre
D.________ SA, représentée par Me Romain Canonica, avocat,
intimée,
Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
Autorisation de construire,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice
de la République et canton de Genève,
Chambre administrative, du 22 février 2022
(ATA/197/2022 - A/1374/2020-LCI).
D.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 1816 sur la Commune de Vandoeuvres, d'une surface de 2'267 m2, située chemin de la Seymaz 44 et sise en zone 5 au sens de la légisation cantonale.
Le 27 juillet 2018, D.________ a sollicité du département cantonal du territoire (ci-après: le département) la délivrance d'une autorisation de construire portant sur la construction d'un immeuble de 9 appartements, sous forme d'habitat groupé, à très haute performance énergétique avec un parking souterrain. Dans le cadre de l'instruction de la requête, entre septembre 2018 et février 2020, de nombreux préavis ont été recueillis de la part des différents offices cantonaux et de la Commune de Vandoeuvres (ci-après: la commune). Ces préavis étaient favorables, certains avec dérogation et/ou sous conditions, certains exigeaient des modifications auxquelles la requérante a donné suite. La commune a rendu le 13 septembre 2018 un préavis défavorable puis, le 15 février 2019, un préavis favorable sous conditions impératives. Au nombre de ces conditions figurait l'inscription au Registre foncier d'une servitude de passage pour piétons en limite Est de la parcelle et coordination avec le projet de renaturation de la Seymaz pour la mise en place d'une passerelle, après entrée en force de l'autorisation de construire.
Le 13 mars 2020, le département a délivré l'autorisation de construire (DD 111'791) qui exigeait que les préavis des différents offices et de la commune soient respectés. Cette décision a été publiée le même jour dans la Feuille d'avis officiel de la République et canton de Genève. Le même jour, le département informait B.________ et A.________ que le projet avait été autorisé. Ces derniers, domiciliés au chemin de la Seymaz n°x, dans une villa sise sur la parcelle n° 2533, avaient en effet interpellé le département au cours de la procédure pour faire valoir un certain nombre de griefs.
Le 12 mai 2020, B.________, A.________ et C.________, domicilié au chemin de la Seymaz n°y, propriétaire d'une villa sise sur la parcelle n° 2534, ont interjeté recours devant le Tribunal administratif de première instance (ci-après: TAPI) contre la décision d'autorisation de construire du 13 mars 2020.
Dans le cadre de l'instruction de la cause par le TAPI, les recourants ont formé une requête de récusation du président du TAPI, laquelle a été rejetée; cette décision a été confirmée par la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève, puis par le Tribunal fédéral le 27 avril 2021 (arrêt 1C_34/2021). La procédure au fond s'est poursuivie et, par jugement du 2 septembre 2021, le TAPI a refusé de contraindre la commune à participer à la procédure en qualité d'intimée, d'ordonner une comparution personnelle des parties et un transport sur place, ainsi que d'enquêter sur l'auteur du préavis de la commune; il a admis la recevabilité des pièces déposées par le département et a rejeté le recours.
Par acte du 6 octobre 2021, A.________, B.________ et C.________ ont recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de Genève contre ce jugement, concluant à son annulation ainsi qu'à l'annulation de l'autorisation de construire. Par arrêt du 22 février 2022, cette dernière a rejeté le recours avec suite de frais et dépens.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________ et C.________ demandent principalement au Tribunal fédéral l'annulation de l'arrêt cantonal et subsidiairement le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants, le tout avec suite de frais et dépens. Préalablement, ils requièrent un transport sur place, la comparution personnelle des parties et la production par D.________ de la convention signée avec la Commune de Vandoeuvres relative à la servitude de passage. Ils requièrent également l'octroi de l'effet suspensif.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. L'office des autorisations de construire du département conclut au rejet du recours. L'intimée fait valoir ses observations et conclut au rejet du recours. Les recourants répliquent, persistant dans leurs conclusions.
Par ordonnance présidentielle du 28 avril 2022, la requête d'effet suspensif a été admise.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants sont propriétaires de parcelles directement voisines du bien-fonds n° 1816, sur lequel prend place le projet litigieux, de sorte qu'ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui en confirme l'autorisation. Ils ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification et, partant, bénéficient de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité étant par ailleurs réunies, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants dénoncent une violation de leur droit d'être entendus.
2.1. Le droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment celui de produire ou de faire administrer des preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 143 V 71 consid. 4.1). Il n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 146 I 167 consid. 4.1). La partie recourante qui se plaint de n'avoir pas été associée à un acte de procédure doit indiquer les moyens qu'elle aurait fait valoir devant l'autorité précédente si son droit d'être entendue avait été respecté et établir la pertinence de ceux-ci (cf. art. 106 al. 2 LTF; arrêts 1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4.1; 4A_453/2016 du 16 février 2017 consid. 4.2.3-4.2.4, publié in RSPC 2017 p. 314 et les références; dans le même ordre d'idée, cf. arrêt 1C_212/2018 du 24 avril 2019 consid. 3-3.2 non publiés in ATF 145 II 189). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, il appartient à la partie recourante de démontrer, par une argumentation circonstanciée, que ce refus d'instruire procède de l'arbitraire.
2.2. Les recourants critiquent le refus de l'autorité précédente d'ordonner la production de l'accord entre la commune de Vandoeuvres et D.________ sur le droit de passage ainsi que le refus d'auditionner les parties sur cette convention. La Cour de justice a jugé que ces mesures d'instruction n'étaient pas de nature à modifier sa décision. Elle a relevé que les recourants avaient eu, à de nombreuses reprises, l'occasion de s'exprimer par écrit et de produire toutes pièces utiles devant elle et le TAPI et qu'ils n'expliquaient pas quels éléments supplémentaires le dépôt de la convention relative au droit de passage pourrait apporter. Comme on le verra (consid. 3.2), la commune n'exerce aucune fonction de décision dans la procédure de délivrance de l'autorisation de construire. Dès lors, le contenu de la convention signée avec l'intimée n'est pas de nature à mettre en cause la légalité de la décision du département. Les recourants se contentent à cet égard d'affirmer que ces mesures d'instruction auraient pu mettre en lumière les pratiques illégales de la municipalité en matière de police des constructions. Ce faisant, les recourants ne contestent cependant pas sérieusement l'appréciation de la cour cantonale; ils ne discutent en particulier pas que les éléments de fait ressortant de la décision accordée par le département seraient contraires au droit.
S'agissant de l'audition de la commune, la Chambre administrative a souligné que les prises de position figurant dans les préavis communaux négatif du 13 septembre 2018 et positif du 15 février 2019 étaient explicites et que les recourants n'indiquaient pas ce que l'audition de la commune serait susceptible d'apporter. Il ne suffit pas de soutenir que le "processus anti-démocratique" qui porte ici sur un simple passage sur un terrain privé pourrait à l'avenir, dans d'autres cas, "devenir incontrôlable". Cette argumentation en reste à des considérations strictement appellatoires, dont on ne peut déduire que l'appréciation anticipée des preuves faite par la Chambre administrative serait insoutenable, respectivement violerait le droit d'être entendu des recourants. Enfin, comme l'a souligné la Cour de justice, un transport sur place ne serait pas susceptible d'apporter de nouveaux éléments et les recourants ne le démontrent pas. Les plans détaillés figurant à la procédure ainsi que la consultation des outils topographiques accessibles sur le système d'information du territoire à Genève (ci-après: SITG) suffisent amplement à examiner la conformité du projet à la loi genevoise sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux/GE; RS/GE L 2 05) et, en particulier, si une partie des constructions autorisées se trouvait dans une zone de protection inconstructible. Les recourants ne prétendent pas que les plans déposés ou les données du SITG seraient inexacts.
2.3. Dans ces circonstances, la Cour de justice pouvait s'estimer suffisamment renseignée par les écritures et les pièces au dossier et ainsi renoncer, sans violer le droit d'être entendu des recourants, à ordonner le dépôt de l'accord intervenu entre la commune et l'intimée, à auditionner les parties et la commune, ainsi qu'à organiser un transport sur place. Il convient donc d'écarter le grief de violation du droit d'être entendu.
Dans une deuxième argumentation, les recourants se plaignent de la violation de la garantie d'un juge indépendant et impartial (art. 6 CEDH) et du principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.). Ils soutiennent que la commune aurait perdu l'apparence d'indépendance et d'impartialité en conditionnant l'octroi du permis de construire à l'inscription d'une servitude de passage pour piétons en coordination avec le projet de renaturation de la Seymaz.
3.1. Les art. 30 Cst. et 6 CEDH consacrent le droit à un tribunal indépendant et impartial. Ils ne garantissent toutefois pas que chaque autorité appelée à statuer sur une cause donnée satisfasse à de telles exigences. Selon son texte clair, l'art. 30 Cst. ne s'applique en effet qu'aux autorités ou magistrats qui exercent des fonctions juridictionnelles, le critère déterminant étant la nature fonctionnelle et non organique de l'autorité. Les exigences qu'il prévoit ne s'imposent ainsi pas aux organes qui remplissent le rôle d'autorités administratives (ATF 142 I 172 consid. 3.1; 127 I 196 consid. 2b et les références citées; arrêt 2C_187/2011 du 28 juillet 2011 consid. 3.1, non publié in ATF 137 II 425). Quant à l'art. 6 par. 1 CEDH, il consacre, d'après la Cour européenne des droits de l'homme (ci-après: la CourEDH), un droit à voir sa cause examinée par un tribunal à un moment ou à un autre, sans interdire "l'intervention préalable d'organes administratifs ou corporatifs, et a fortiori d'organes juridictionnels ne satisfaisant pas sous tous leurs aspects à ces mêmes prescriptions" (arrêt de la CourEDH Le Compte, Van Leuven et De Meyere contre Belgique du 23 juin 1981, nos 6878/75 et 7238/75, § 51; cf. arrêt 2C_110/2019 du 9 décembre 2019 consid. 4.2).
3.2. En l'espèce et comme l'a souligné l'autorité précédente, en droit genevois, la commune n'a pas le pouvoir de délivrer des autorisations, ni même de faire prévaloir ses exigences lors de la délivrance de l'autorisation de construire. La loi sur les constructions et les installations diverses du canton de Genève du 14 avril 1988 (LCI; RS/GE L 5 05) prévoit, à son art. 1 al. 6, que dès que les conditions légales sont réunies, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie est tenu de délivrer l'autorisation de construire. Les demandes d'autorisation sont soumises, à titre consultatif, au préavis des communes (...). L'autorité de décision n'est pas liée par ces préavis (art. 3 al. 1 LCI). Ainsi, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, la commune n'exerce aucune fonction juridictionnelle. Elle intervient comme autorité administrative habilitée à donner un préavis dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire prévue par le droit cantonal. Il lui appartient donc, dans ce cadre, de prendre en compte la réalisation d'intérêts publics et d'en assurer le respect.
A ce titre, elle a agi strictement dans le cadre de ses compétences en favorisant l'accès aux rives de la Seymaz puisqu'un plan de renaturation est en cours. Les recourants semblent perdre de vue que la commune ne poursuit pas un intérêt privé, mais l'intérêt public à la renaturation des rives de la Seymaz. Cet intérêt a également été défendu par l'office de l'urbanisme qui a rendu un préavis positif le 18 décembre 2019 sous la condition notamment de l'inscription d'une servitude de passage à pied sur la parcelle permettant le passage et le franchissement de la Seymaz. Par ailleurs, comme l'a souligné la Cour de justice, rien au dossier ne permet d'affirmer que cette constitution de servitude interviendrait sans indemnisation. Quoi qu'il en soit, la commune ne jouit d'aucun pouvoir de décision. La loi cantonale souligne en effet que le préavis communal est purement consultatif et rien au dossier ne laisse supposer que tel n'a pas été le cas. La question de la garantie d'un tribunal impartial au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH ne se pose donc pas. Par ailleurs, les recourants ont invoqué une violation de l'égalité de traitement sans démontrer que des distinctions juridiques, qui ne se justifient par aucun motif raisonnable, seraient intervenues. Ce grief, pour autant qu'il soit suffisamment motivé, doit lui aussi être écarté.
Dans un dernier argument, les recourants se plaignent d'une violation arbitraire de l'art. 15 al. 1 de la loi genevoise sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux/GE; RS/GE L 2 05).
4.1. Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (ATF 146 I 11 consid. 3.1.3; 141 I 136 consid. 1.3). Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation de droits fondamentaux et du droit cantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante, à savoir s'il a été exposé de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 I 62 consid. 3; 144 II 313 consid. 5.1).
Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Lorsque l'application ou l'interprétation de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, elle est confirmée, même si une autre solution éventuellement plus judicieuse paraît possible. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables; encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 145 II 32 consid. 5.1).
4.2. L'art. 15 al. 1 LEaux/GE prévoit qu'aucune construction ou installation, tant en sous-sol qu'en élévation, ne peut être édifiée à une distance de moins de 10, 30 et 50 mètres de la limite du cours d'eau, selon la carte des surfaces inconstructibles annexées à la présente loi (s'il existe un projet de correction du cours d'eau, cette distance est mesurée à partir de la limite future). L'art. 15 al. 3 LEaux/GE indique les cas dans lesquels le département peut accorder des dérogations.
4.3. L'autorité précédente a souligné que la consultation du SITG et l'extrait du plan cadastral visé ne varietur permettent de vérifier que la construction projetée respecte une distance de 30 mètres à la rivière. Cette distance se calcule, selon le texte légal, de la limite du cours d'eau, de sorte que la limite suit la rive de ce dernier. Il ressort du plan cadastral figurant au dossier que l'angle sud-est du projet et le bassin de rétention d'eau n'atteignent pas la limite de la zone inconstructible. L'emprise du parking suit sur son flanc sud une ligne oblique demeurant en-deçà des 30 mètres. Quant aux balcons, ils n'ont pas d'emprise au sol. Dès lors, à teneur des constatations de fait de l'arrêt cantonal, l'instance précédente pouvait sans arbitraire considérer que le projet respecte la distance autorisée. L'arrêt invoqué par les recourants ne leur est d'aucun secours. En effet, la Chambre administrative avait alors exigé la démolition d'un mur de soutènement qui se trouvait à l'intérieur de la distance de protection de la Seymaz, soit à environ 20 mètres de la rive. Mais tel n'est précisément pas le cas en l'occurrence. Les recourants soutiennent également que l'élargissement des berges qui est prévu dans le cadre de la renaturation aura pour conséquence une modification de la limite de construction. Cette affirmation n'est pas soutenable. En effet, la cour cantonale a souligné que le projet vise l'élargissement des berges et non pas l'agrandissement du lit de la rivière, de sorte que le calcul de la zone inconstructible n'en sera pas modifié. La référence à l'érosion des berges due à l'écoulement du temps ou à un événement imprévisible (crue) pouvant entraîner un élargissement du cours d'eau ne peut être prise en compte dans la présente procédure, compte tenu de son caractère aléatoire et imprévisible. Cela étant, les recourants exposent en réalité leur propre interprétation du droit cantonal, sans démontrer en quoi l'interprétation défendue par l'autorité précédente serait arbitraire. Leur argumentation à cet égard est irrecevable.
Le grief est ainsi rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais de justice sont mis à la charge des recourants qui succombent. Ceux-ci verseront en outre des dépens à la constructrice intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 4 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée à l'intimée, à titre de dépens, à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Département du territoire de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 15 décembre 2022
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Arn