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1C_22/2013
Arrêt du 29 novembre 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Eusebio.
Greffière: Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat,
recourante,
contre
A.________,
B.________,
tous deux représentés par Me Eric Ramel, avocat,
intimés,
Municipalité de Gryon, rue du Village 1, 1882 Gryon, représentée par Me Jacques Haldy, avocat.
Objet
Résidences secondaires, art. 75b Cst.,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 22 novembre 2012.
Le 9 mars 2012, A.________, après avoir obtenu les autorisations requises en vertu de la législation en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, a déposé une demande de permis de construire un logement de vacances sur la parcelle n° 3148 du cadastre de la commune de Gryon (VD). Le projet comprenait un couloir souterrain reliant certaines infrastructures prévues sur la parcelle n° 3148 au chalet érigé sur la parcelle voisine n° 3149, propriété de B.________. L'association Helvetia Nostra a formé opposition.
Par décision du 24 avril 2012, la Municipalité de Gryon a levé l'opposition et a délivré le permis de construire à A.________ et B.________. Helvetia Nostra a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois. Par arrêt du 22 novembre 2012, la cour cantonale a confirmé la décision communale. Laissant indécise la question de savoir si Helvetia Nostra avait la qualité pour recourir, elle a en substance considéré que les art. 75b et 197 ch. 9 Cst. n'étaient pas applicables avant le 1er janvier 2013, si bien que l'autorisation de construire avait été délivrée à juste titre.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Helvetia Nostra demande au Tribunal fédéral d'annuler cette décision et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal. Subsidiairement, elle conclut à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que l'autorisation de construire délivrée à A.________ et B.________ est annulée. Les intimés concluent au rejet du recours. Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Consultés, la Municipalité conclut à l'irrecevabilité et subsidiairement au rejet du recours, l'Office fédéral du développement territorial dépose des observations - il considère que, la demande d'autorisation de construire ayant été déposée avant le 11 mars 2012, l'art. 75b Cst. n'est pas applicable -, le Service cantonal du développement territorial s'en remet à justice.
L'effet suspensif a été accordé et la procédure suspendue par ordonnance présidentielle du 8 février 2013.
Dans les arrêts de principe rendus le 22 mai 2013 en matière d'autorisation de construire une résidence secondaire, le Tribunal fédéral a admis la qualité pour recourir d'Helvetia Nostra (ATF 139 II 271) ainsi que l'applicabilité directe des art. 75b et 197 ch. 9 Cst. aux permis de construire délivrés après le 11 mars 2012 (ATF 139 II 243), indépendamment de la date de dépôt de la demande (ATF 139 II 263).
Dans leurs déterminations du 31 mai 2013, les intimés relèvent les spécificités de leur cas, en particulier le fait qu'ils avaient déposé la demande de permis de construire avant le 11 mars 2012 et que l'autorisation d'acquérir la parcelle était assortie d'une charge imposant la construction du terrain dans un certain délai. Ils demandent à pouvoir se déterminer de façon définitive une fois les considérants des arrêts de principe connus. Après la publication des arrêts de principe sur le site internet du Tribunal fédéral, un délai au 16 août 2013 a été imparti aux intimés pour qu'ils se déterminent. Ils n'ont pas procédé.
Le recours porte sur une autorisation de construire une résidence secondaire délivrée après l'adoption, par le peuple et les cantons, des art. 75b et 197 ch. 9 al. 2 Cst. Ces dispositions prévoient ce qui suit:
Art. 75b Résidences secondaires
1 Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
2 La loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution.
Art. 197 Dispositions transitoires après acceptation de la Constitution du 18 avril 1999
[...]
9. Dispositions transitoires ad art. 75b (Résidences secondaires)
1 Le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance les dispositions d'exécution nécessaires sur la construction, la vente et l'enregistrement au registre foncier si la législation correspondante n'est pas entrée en vigueur deux ans après l'acceptation de l'art. 75b par le peuple et les cantons.
2 Les permis de construire des résidences secondaires qui auront été délivrés entre le 1er janvier de l'année qui suivra l'acceptation de l'art. 75b par le peuple et les cantons et la date d'entrée en vigueur de ses dispositions d'exécution seront nuls.
Dans son arrêt de principe du 22 mai 2013 (ATF 139 II 271), le Tribunal fédéral rappelle qu'Helvetia Nostra fait partie des organisations habilitées à recourir dans le domaine de la protection de la nature et du paysage au sens de l'art. 12 al. 1 let. b LPN (ch. 9 de la liste annexée ODO; RS 814.076). Le recours de ces associations n'est recevable que dans la mesure où l'objet du litige procède de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens des art. 78 Cst. et 2 LPN. L'art. 75b Cst. est une disposition directement applicable qui charge la Confédération de veiller au plafonnement des résidences secondaires à 20 %. L'objectif de cette norme est en premier lieu la protection de la nature et du paysage (même arrêt, consid. 11.2). Le Tribunal fédéral considère ainsi que le permis de construire une résidence secondaire repose sur des éléments spécialement régis par le droit fédéral et intervient donc en exécution d'une tâche de la Confédération (consid. 11.3). La qualité pour recourir doit dès lors être reconnue à Helvetia Nostra (consid. 11.4).
Le Tribunal fédéral a par ailleurs admis dans un deuxième arrêt de principe que l'art. 75b Cst. (en relation avec l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst.) est directement applicable dès son entrée en vigueur le 11 mars 2012 (ATF 139 II 243).
En effet, l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst. ne précisant pas quelles communes sont visées, il ne peut être lu qu'à la lumière de l'art. 75b Cst. Dans la mesure où la disposition transitoire prévoit la nullité des permis de construire délivrés entre le 1er janvier 2013 et la date d'entrée en vigueur de la législation d'exécution, il apparaît que ces deux dispositions sont d'applicabilité directe (consid. 9.1). Le titre de l'initiative, le message du Conseil fédéral et les explications fournies avec le matériel de vote confirment cette interprétation, les discussions ayant toujours mis en avant le moratoire brutal que l'acceptation de l'initiative impliquerait (consid. 9.2). S'agissant de la période ayant couru entre l'acceptation de l'initiative populaire le 11 mars 2012 et le 1er janvier 2013, il apparaît que les champs d'application matériel et spatial de l'art. 75b Cst. sont suffisamment définis: dans la plupart des cas, la notion de résidence secondaire, qui est utilisée dans d'autres dispositions légales, ne prête pas à confusion et, en cas de doute, il y a lieu de lui donner une interprétation large, la restriction à la garantie de la propriété n'étant que temporaire (le législateur ayant pour mandat de légiférer d'ici au 11 mars 2014); s'agissant des communes visées, le registre fédéral des bâtiments et des logements et le recensement fédéral de 2000 permettent de les déterminer, à tout le moins provisoirement (consid. 10). Selon les principes généraux du droit, la disposition constitutionnelle est applicable à toutes les autorisations de construire délivrées après son entrée en vigueur et les décisions non conformes à cette disposition sont annulables. Si, dès le 1er janvier 2013, l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst. aggrave l'effet juridique de la non- conformité au droit par la nullité, avant cette date, la sanction des autorisations de construire inconstitutionnelles demeure l'annulabilité (consid. 11.1-11.3). Cette solution, qui correspond aux sens et but de l'art. 75b Cst., est corroborée par les déclarations des autorités fédérales et des opposants avant la votation (consid. 11.4-11.5).
Enfin, dans un troisième arrêt rendu le 22 mai 2013 (ATF 139 II 263), le Tribunal fédéral a jugé que la date déterminante pour l'application de l'art. 75b Cst. était celle de la délivrance du permis de construire. L'autorité appliquant le droit en vigueur au jour où elle statue, la nouvelle disposition est en principe contraignante pour toute autorisation délivrée après le 11 mars 2012, quelle que soit la date à laquelle la demande a été déposée. Alors qu'un permis délivré après le 1er janvier 2013 est nul en vertu de l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst., un permis délivré avant cette date mais après le 11 mars 2012 est annulable. Il y a bien évidemment lieu de réserver les cas de figure particuliers de la protection de la confiance ou du déni de justice (consid. 7). Toutefois, dans la mesure où la demande de permis a été déposée quelques mois seulement avant la date de la votation, les requérants devaient compter avec le risque que la disposition constitutionnelle soit adoptée et devienne dès lors applicable à leur projet de construction (consid. 8).
Dans les communes où le taux de 20 % de résidences secondaires est déjà atteint, les permis de construire les concernant, délivrés entre le 11 mars 2012 et le 31 décembre 2012, sont ainsi annulables.
En l'espèce, le permis de construire a été requis le 9 mars 2012 et délivré le 24 avril 2012, soit après l'entrée en vigueur des art. 75b et 197 ch. 9 Cst. Il n'est pas contesté que la construction projetée devait être une résidence secondaire ni que le parc des logements de la commune de Gryon comporte plus de 20 % de résidences secondaires. Dans ces circonstances, le permis de construire contrevient à l'art. 75b Cst.
Les intimés font valoir que l'autorisation d'acquérir la parcelle n° 3148 était soumise à l'obligation d'entreprendre la construction dans un certain délai. Cette charge, imposée dans le cadre de l'exécution de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41), est sans rapport avec le but poursuivi par l'art. 75b Cst. Les intimés n'expliquent au demeurant pas en quoi elle devrait permettre de déroger à la nouvelle disposition constitutionnelle limitant la construction de résidences secondaires. Elle ne fait ainsi pas obstacle à l'annulation du permis de construire.
En définitive, le permis de construire doit être annulé et la demande d'autorisation de construire définitivement rejetée, conformément aux principes rappelés ci-dessus.
Vu l'issue de la cause, les frais judiciaires et les dépens sont mis à la charge des intimés qui succombent (art. 66 al. 1 et 68 al. 1 LTF). Il y a lieu également, conformément aux art. 67 et 68 al. 5 LTF, de fixer les frais et dépens pour la procédure devant le Tribunal cantonal. Compte tenu de ce qui précède, la cour cantonale aurait dû statuer en leur défaveur, ce qui justifie la mise à leur charge des frais de justice, ainsi que des dépens accordés à la recourante. Au vu du grand nombre de recours similaires déposés par la recourante, il convient de réduire les dépens et de les fixer à 2'500 fr. pour les procédures fédérale et cantonale. Quant aux frais judiciaires cantonaux, les circonstances justifient que, par équité, ils soient réduits à 1'000 francs.
Enfin, la cause doit être renvoyée à la commune de Gryon, pour qu'elle statue sur les frais de la procédure communale d'autorisation de construire et d'opposition.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que le permis de construire délivré le 24 avril 2012 aux intimés. La demande d'autorisation de construire concernant les parcelles nos 3148 et 3149 de la commune de Gryon est rejetée.
Les frais judiciaires pour la procédure fédérale, arrêtés à 1'000 fr., de même que les frais de l'arrêt cantonal, ramenés à 1'000 fr., sont mis à la charge des intimés A.________ et B.________, solidairement entre eux.
Une indemnité de dépens de 2'500 fr. est allouée à la recourante pour les procédures fédérale et cantonale, à la charge des intimés A.________ et B.________, solidairement entre eux.
La cause est renvoyée à la commune de Gryon pour nouvelle décision sur les frais de la procédure d'autorisation de construire et d'opposition.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité de Gryon, au Service du développement territorial du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 29 novembre 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Sidi-Ali