1C_220/2018
Arrêt du 11 juillet 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli et Fonjallaz.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
recourante,
contre
Municipalité d'Ollon,
représentée par Me Jacques Haldy, avocat,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Unité du Service juridique.
Objet
permis de construire; conformité à la zone,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 6 avril 2018 (AC.2017.0045).
La société A.________ SA est propriétaire des parcelles n os 487, 533, 534 et 563 de la commune d'Ollon; ces biens-fonds sont situés dans le périmètre du plan partiel d'affectation " C.________ " (ci-après: le PPA) approuvé, avec son règlement (RPPA), par le Conseil d'Etat le 17 décembre 1993. Selon l'art. 1 RPPA, le PPA a pour but de favoriser le recyclage des matériaux d'excavation et des criblures provenant des chemins de fer fédéraux (let. a); de permettre le dépôt de matériaux inertes non recyclables (let. b); de permettre l'acheminement d'au moins les deux tiers de ces matériaux par chemin de fer (let. c) et de créer un lieu de travail de qualité dans un ensemble industriel intégré au site (let. d). Ce PPA prévoit trois zones d'affectation: la zone industrielle, la zone de traitement de matériaux inertes et la zone de dépôt (art. 2 RPPA).
Le 1 er avril 2016, A.________ SA a déposé une demande de permis de construire un bâtiment de réception et une piste de karting sur les parcelles n os 487, 533, 534 et 563 (18'546 m 2 au total) qui longent les voies ferrées des CFF; ces parcelles sont classées dans la zone industrielle telle que définie par l'art. 3 RPPA, qui prévoit que cette zone est destinée " à recevoir des bâtiments et installations affectés à l'artisanat, à l'industrie ou aux activités du secteur tertiaire ainsi que l'habitat nécessaire à la surveillance ". Mis à l'enquête publique du 9 avril au 8 mai 2016, ce projet a suscité de très nombreuses oppositions, dont celles de B.________, Pro Natura, les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF), ainsi que de l''Association Transports et Environnement (ATE) et consorts.
Après avoir reçu la synthèse des autorisations spéciales et des préavis recueillis par la Centrale des autorisations de construire (CAMAC), la Municipalité d'Ollon (ci-après: la Municipalité) a, par décision du 9 février 2017, refusé de délivrer le permis de construire pour le motif que l'aménagement d'un karting en zone industrielle n'était pas conforme à la destination de la zone.
A.________ SA a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de cette décision municipale; en cours d'instruction, elle a demandé à la cour de statuer à titre préjudiciel sur la question de la conformité du projet litigieux à l'affectation de la zone industrielle, sans examiner les questions de protection de l'environnement et du paysage. Par arrêt du 6 avril 2018, la cour cantonale a rejeté le recours et confirmé la décision municipale; elle a en substance considéré que le projet n'était pas conforme au PPA.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal, à savoir que la décision municipale du 9 février 2017 est modifiée en ce sens que le projet de karting est conforme à l'affectation de la zone et que le dossier est renvoyé à la Municipalité pour complément d'instruction sur les autres questions liées au projet, notamment environnementales et en rapport avec la distance aux lignes CFF. Subsidiairement, A.________ SA conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. La Municipalité conclut au rejet du recours, tout comme B.________, Pro Natura, ainsi qu'ATE et consorts. Les CFF s'en remettent à justice s'agissant des griefs invoqués. La recourante réplique et persiste dans ses conclusions. ATE et consorts déposent d'ultimes observations.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et du droit des constructions (cf. art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué dans la mesure où il confirme le refus de la Municipalité d'octroyer le permis de construire sollicité. Elle peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à son annulation. Elle a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
En l'espèce, l'arrêt cantonal est consacré à l'examen de la question de la conformité du projet à l'affectation de la zone. Certes, l'arrêt entrepris indique, dans une argumentation " à noter en passant ", qu'au regard de l'art. 18m de loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF), le projet nécessitait l'accord des CFF et que celui-ci n'avait pas été donné. Cette remarque a toutefois valeur d'obiter dictum (" à noter en passant ") et ne constitue pas une analyse détaillée de la question de la conformité du projet à la LCdF.
Invoquant une constatation inexacte des faits (art. 97 et 105 al. 2 LTF), la recourante observe que l'arrêt attaqué n'indique pas que le Tribunal cantonal avait donné une suite favorable, par avis du 28 août 2017, à sa requête tendant à ce qu'il soit statué " à titre préjudiciel " uniquement sur la question de la conformité du projet à l'affectation de la zone. Certes, l'arrêt entrepris ne mentionne pas expressément l'avis positif du 28 août 2017. Il n'y a toutefois pas lieu de compléter l'arrêt entrepris sur ce point dès lors que celui-ci est, comme exposé ci-dessus, précisément restreint à cette question conformément à la requête de la recourante même.
La recourante reproche également à l'instance précédente d'avoir omis de préciser, dans l'état de fait de l'arrêt entrepris, le degré de sensibilité au bruit attribué à la zone concernée. Cet élément n'est toutefois pas déterminant pour l'issue du présent litige, comme on le verra ci-dessous (consid. 4.4).
Le grief de constatation inexacte des faits peut donc être rejeté.
La recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 89 LPA/VD et d'une violation du principe de la bonne foi en tant que l'instance précédente ne se serait pas limitée à l'examen de la question de la conformité du projet à l'affectation de la zone et aurait ainsi statué ultra petita. Cette critique peut d'emblée être écartée dès lors que, comme exposé précédemment, l'arrêt cantonal est précisément limité à cette question.
La recourante se plaint d'une interprétation arbitraire de l'art. 3 RPPA au terme duquel " la zone industrielle est destinée à recevoir des bâtiments et installations affectés à l'artisanat, à l'industrie ou aux activités du secteur tertiaire ainsi que l'habitat nécessaire à la surveillance ". L'interprétation trop restrictive du règlement communal, en particulier de la notion d'activité tertiaire, serait contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) et à la liberté économique (art. 27 Cst.). Selon la recourante, l'art. 3 RPPA ne constituerait pas une base légale suffisante pour restreindre ces garanties constitutionnelles.
4.1. La garantie de la propriété et la liberté économique ancrées aux art. 26 al. 1 et 27 al. 1 Cst. ne sont pas absolues. Comme tout droit fondamental, elles peuvent être restreintes aux conditions fixées à l'art. 36 Cst., soit notamment en vertu d'une base légale. Dans le cadre de l'examen de l'existence de cette base légale, les griefs de violation de la garantie de la propriété et d'atteinte à la liberté économique se confondent généralement (cf. ATF 111 Ia 23 consid. 4a p. 29); ils peuvent être examinés ensemble (cf. arrêt 1C_496/2012 du 12 février 2013 consid. 3 in SJ 2013 I 492). Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366; 115 Ia 333 consid. 2a p. 336). L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 135 III 633 consid. 4.3 p. 637; 131 I 333 consid. 4.2 p. 340). En cas d'atteinte grave, le Tribunal fédéral examine librement la légalité de la mesure de protection (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités). Si la restriction n'est pas grave, il se borne à examiner si la juridiction cantonale a interprété de manière arbitraire la norme invoquée comme base légale (cf. ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 126 I 213 consid. 3a p. 218, 126 I 219 consid. 2c p. 221 et les arrêts cités).
4.2. En l'occurrence, la recourante ne prétend pas, à juste titre, que l'arrêt attaqué - qui confirme le refus d'autoriser le projet de karting (extérieur) au motif qu'il n'est pas conforme à l'affectation de la zone - porterait une atteinte grave à son droit de propriété. La recourante conserve en effet la possibilité d'utiliser son bien-fonds à des fins économiques à condition qu'elle le fasse dans le respect de la règlementation applicable. Il s'ensuit que le Tribunal fédéral examinera les moyens invoqués par la recourante, sous l'angle restreint de l'arbitraire.
4.3. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous cet angle, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible. En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 113 consid. 7.1 p. 124).
4.4. Dans l'arrêt entrepris, l'instance précédente a considéré que la Municipalité n'avait commis ni un abus ni un excès de son large pouvoir d'appréciation en retenant que le projet d'aménager une piste de karting (extérieure) n'était pas conforme à la zone industrielle telle qu'elle est définie par le texte clair de l'art. 3 RPPA, qui ne mentionne pas les activités de loisirs. Selon elle, la Municipalité pouvait interpréter la notion d'" activités du secteur tertiaire " de manière restrictive et exclure de la zone industrielle les activités commerciales de loisirs ou de sport.
La recourante tient ce raisonnement pour arbitraire. Elle soutient que l'exploitation commerciale d'un karting constituerait une activité du secteur tertiaire visée par l'art. 3 RPPA. A ses yeux, la zone industrielle en question aurait une vocation large et accueillerait déjà de nombreuses activités commerciales. La recourante affirme que l'instance précédente ne pouvait exclure de cette zone les activités de loisirs. La recourante ne parvient cependant pas à démontrer que l'interprétation soutenue par la Municipalité - confirmée par l'instance précédente - serait arbitraire. On ne saurait en particulier suivre la recourante lorsqu'elle soutient que le secteur tertiaire visé par l'art. 3 RPPA couvrirait toutes les activités commerciales et, donc, l'exploitation d'un karting à vocation commerciale. Le secteur tertiaire comprend certes une très large diversité d'activités économiques. Il n'en demeure pas moins qu'il n'était pas insoutenable, dans le cas d'espèce, d'interpréter restrictivement cette notion et de retenir que la création d'une piste de karting extérieure, dans un but de loisirs, ne constituait pas une activité conforme à l'affectation de la zone industrielle telle que définie par le RPPA. En effet, la zone industrielle est normalement réservée aux activités des secteurs primaire et secondaire (cf. arrêt 1A.26/2005 du 4 août 2005 consid. 2.2) et elle ne comporte en l'espèce aucune installation de loisirs. De plus, le projet litigieux ne répond à aucun des objectifs poursuivis par le PPA qui sont, selon l'art. 1 RPPA, de favoriser le recyclage des matériaux d'excavation et des criblures provenant des chemins de fer fédéraux (let. a), de permettre le dépôt de matériaux inertes non recyclables (let. b) et l'acheminement d'au moins les deux tiers de ces matériaux par chemin de fer (let. c), ainsi que de créer un lieu de travail de qualité dans un ensemble industriel intégré au site (let. d). Compte tenu de son importance et de son impact sur l'environnement, le projet litigieux - qui n'a aucun lien avec le site de l'ancienne carrière - paraît difficilement compatible avec ce dernier objectif.
La recourante se prévaut par ailleurs en vain d'un arrêt neuchâtelois confirmant qu'une piste de karting à l'intérieur d'un hall existant était conforme à l'affectation de la zone industrielle (RDAF 1999 I 367). En effet, la Municipalité d'Ollon conserve un large pouvoir d'appréciation dans l'interprétation de son propre plan partiel d'affectation; de plus, contrairement au cas d'espèce, il s'agissait d'une piste de karting couverte dans un hall existant. Enfin, le fait que les parcelles concernées sont classées en degré de sensibilité IV au bruit ne permet pas de modifier l'appréciation des instances précédentes.
En définitive, l'appréciation de l'instance précédente résiste à l'arbitraire et ne viole donc pas la garantie de la propriété ainsi que la liberté économique de la recourante.
Le recours doit par conséquent être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe. Les intimés B.________ ainsi qu'ATE et consorts, qui ont agi avec l'aide d'un avocat, ont droit à des dépens, contrairement à Pro Natura qui a procédé sans avocat. Il n'y a pas non plus lieu d'allouer des dépens aux CFF et à la Commune d'Ollon qui n'y ont pas droit (cf. art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à B.________, à titre de dépens, à la charge de la recourante.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à ATE et consorts, à titre de dépens, à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Municipalité d'Ollon, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 11 juillet 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
La Greffière : Arn