Building permit did not impose servitude as binding chargeGénéré par IA

1C_244/2024

Arrêt du 23 avril 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Müller.
Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure
A.________,
B.________ et C.B.________,
D.________,
tous les quatre représentés par Me Andreas Fabjan, avocat, Étude Muller & Fabjan, rue Ferdinand-Hodler 13, 1207 Genève,
recourants,

contre

Commune de Corsier, case postale 3, 1246 Corsier GE, représentée par Me Guillaume Francioli, avocat, Étude Rhône Avocat.e.s SA,
Département du territoire du canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.

Objet
Autorisation de construire; obligation de constituer une servitude,

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève, du 27 février 2024 (ATA/254/2024 - A/3043/2022-LCI).

Faits :

A.

A.a. Par décision du 16 janvier 2019, le Département du territoire du canton de Genève (ci-après: le Département) a accordé à la société E.________ SA l'autorisation de construire un habitat groupé (avec parking souterrain) sur la parcelle n o 5'315 de la commune de Corsier. L'autorisation de construire était assortie des conditions mentionnées dans les préavis cités à son chiffre 5, lesquelles devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de l'autorisation. La liste des préavis ne contenait pas celui de la commune.
À la fin de la décision, sous la forme d'un "nota bene" mis en évidence, figurait la phrase suivante: "Veuillez trouver, ci-joint, pour information, une copie du préavis de la commune de Corsier du 12 octobre 2018 ainsi qu'une copie du préavis de l'Office cantonal de l'énergie du 7 juin 2018 concernant les souhaits". Le préavis de la commune était favorable "sous réserves", celle-ci ayant indiqué: "Avant la délivrance de l'autorisation de construire, les propriétaires/requérants s'engagent à établir une servitude à usage de route, conformément au plan mobilité accès stationnement du 10.09.2018 et à l'extrait cadastral (1:250) du 12.09.2018". Ce plan laissait apparaître l'assiette de la servitude requise, soit une bande de 2 mètres de large le long du chemin du Port, devant rester libre de construction.
La décision est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours.

A.b. En marge de la construction de l'habitat groupé susvisé, A.________, B.________ et C.B.________ ainsi que D.________ sont devenus copropriétaires, avec d'autres personnes, de la parcelle n o 5'315 de la commune de Corsier.
Le 16 décembre 2021, E.________ SA a déposé une nouvelle demande d'autorisation de construire relative à la parcelle no 5'315. Ce projet vise la construction d'un portail d'accès pour véhicules et d'une zone "poubelles" (qui était une zone de levée d'ordures), la modification de la rampe d'accès au sous-sol, le déplacement des places de stationnement extérieures ainsi que la démolition et reconstruction d'un mur. Lors de l'instruction de la demande, les services spécialisés consultés ont préavisé positivement le projet, avec parfois des conditions et/ou souhaits. Le 5 avril 2022, la commune de Corsier a en revanche émis un préavis défavorable; elle a fait valoir que l'établissement en sa faveur d'une servitude de 2 mètres de largeur le long du chemin du Port - tel que demandé aux propriétaires de la parcelle n o 5'315 dans le cadre de la première procédure d'autorisation de construire -, s'opposerait à la réalisation des modifications requises.

B.

Le 16 août 2022, le Département a délivré l'autorisation requise le 16 décembre 2021, nonobstant le préavis négatif de la commune de Corsier. Celle-ci a recouru contre la décision du Département auprès du Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (ci-après: le TAPI). Par jugement du 4 mai 2023, le TAPI a rejeté le recours formé par la commune de Corsier et confirmé la décision du Département octroyant l'autorisation de construire requise. Il a en substance retenu que la requête formée par la commune de Corsier de se voir octroyer une servitude n'avait pas été incorporée comme charge dans l'autorisation de construire accordée par le Département et qu'aucune violation du principe de la bonne foi ne pouvait être reprochée aux propriétaires de la parcelle n o 5'315 de la commune de Corsier.
Par arrêt du 27 février 2024, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a admis le recours formé par la commune de Corsier et a annulé le jugement du TAPI du 4 août 2023 ainsi que la décision du Département du 16 août 2022. Elle a considéré en substance que l'exigence de constituer la servitude de 2 mètres revendiquée par la commune de Corsier était une charge contenue dans l'autorisation de construire du 16 janvier 2019, conformément au principe de la confiance et revêtait dès lors un caractère contraignant; il s'agissait d'une restriction légale indirecte à la propriété au sens de l'art. 680 al. 1 CC, fondée sur une décision administrative.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________ et C.B.________ ainsi que D.________ demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 27 février 2024 et de confirmer l'autorisation de construire du 16 août 2022. Ils concluent subsidiairement au renvoi de la cause à la Cour de justice pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département conclut à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué. La commune de Corsier conclut principalement à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Les recourants répliquent.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF) et déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF), le recours est recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant la Cour de justice. Ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué, qui annule l'autorisation de construire qu'ils ont obtenue du Département et qui a été confirmée par le TAPI; ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que cet arrêt soit annulé (art. 89 al. 1 LTF).
Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

Les recourants se prévalent en premier lieu d'une interprétation arbitraire faite par la Cour de justice de la décision d'autorisation de construire du 16 janvier 2019. Ce faisant, ils se plaignent d'une violation des principes de la confiance (art. 5 al. 3 Cst.) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Ils contestent qu'une servitude ait été constituée sur leur parcelle au bénéfice de l'intimée par l'autorisation de construire du 16 janvier 2019 et que cette charge les empêcherait de réaliser les aménagements extérieurs requis.

2.1. À teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 136 I 254 consid. 5.2). Le principe de la bonne foi protège, à certaines conditions, le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.1.1, 143 V 341 consid. 5.2.1 et 141 I 161 consid. 3.1).
En outre, une décision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité, non seulement dans ses motifs, mais également dans son résultat (ATF 148 IV 409 consid. 2.2; 143 I 321 consid. 6.1).

2.2. Le contenu et la portée d'une décision administrative ressortent en premier lieu de son dispositif. Lorsque celui-ci est peu clair, incomplet, équivoque ou contradictoire, l'insécurité doit être levée par une interprétation, en se référant à la motivation de la décision. Comme la décision doit être conforme à la loi et au principe de l'égalité de traitement, il convient aussi de prendre en considération, pour son interprétation, quelle solution est conforme à la loi et correspond aux critères sur lesquels se fonde habituellement l'autorité. Il s'agit de dégager le sens véritable de la décision, conformément à sa signification juridique concrète, en s'écartant au besoin du sens littéral (ATF 149 II 320 consid. 5.4 et les arrêts cités). Le principe de la confiance limite toutefois cette interprétation: une décision doit être comprise dans le sens que son destinataire pouvait et devait lui attribuer selon les règles de la bonne foi, compte tenu de l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou qu'il aurait dû connaître (ATF 149 II 320 consid. 5.4 et les arrêts cités).

2.3. Aux termes de l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). Pour qu'une autorisation soit délivrée, la construction ou l'installation doit en principe être conforme à l'affectation de la zone et le terrain équipé (al. 2 let. a et b). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3).
Dans un cas d'espèce, la simple autorisation d'un projet donné ne permet souvent pas d'atteindre, ou en tout cas pas de manière satisfaisante, les buts visés par le droit de la construction et l'aménagement du territoire. Plutôt que de rejeter la demande, l'autorité doit avoir la faculté d'ajouter à l'autorisation des clauses accessoires (conditions ou charges), qui complètent, accompagnent ou renforcent les conclusions principales; ces clauses font alors partie intégrante de la décision et doivent pouvoir faire l'objet d'un recours (ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n o 18 ad art. 22 LAT). Pour qu'une charge soit exécutable, elle doit être décrite avec un certain degré de précision et son objet doit être clairement défini (arrêt 1C_182/2022 du 20 octobre 2023 consid. 11.4.1).

2.4. En l'espèce, la décision d'autorisation de construire du 16 janvier 2019 contient, à son chiffre 5, une liste de préavis contenant des conditions devant être respectées par le projet. Le préavis de l'intimée du 12 octobre 2018, mentionnant l'engagement d'établir une servitude, ne figure pas dans la liste susvisée, mais dans un "nota bene" au bas de la décision.
La Cour de justice estime que la mention du préavis communal dans la décision d'autorisation de construire doit être interprétée selon le principe de la confiance; l'architecte en charge du projet s'était engagé auprès d'une notaire à constituer une servitude de passage au profit de l'intimée, conformément à un plan de servitude établi par un géomètre; cet accord était évoqué par la décision d'autorisation de construire et était au surplus joint à celle-ci, de sorte qu'il s'agissait bien d'une charge imposée aux recourants.
Le Département estime que la Cour de justice a fait une interprétation arbitraire de l'autorisation de construire et une application arbitraire du principe de la confiance; le texte de son autorisation de construire était des plus clairs, dans la mesure où il indiquait de manière univoque que le préavis de la commune n'était transmis qu'à titre informatif; l'autorisation de construire faisait état de préavis remis expressément au titre de conditions, alors que le préavis de la commune ne figurait que dans le "nota bene"; cette distinction entre les deux catégories de préavis démontrait bien qu'ils ne pouvaient être traités de la même manière et que telle n'était pas la volonté du Département.

2.5.

2.5.1. Le préavis communal n'a pas été cité au titre des préavis figurant au chiffre 5 des conditions devant être strictement respectées et faisant partie intégrante de l'autorisation de construire. En réalité, la mention du préavis communal relative à l'engagement lié à la constitution d'une servitude ne figure sous aucun chiffre de l'autorisation de construire, mais dans un "nota bene" séparé du reste de la décision et surtout des autres conditions imposées aux bénéficiaires de l'autorisation. Le Département a distingué deux catégories de préavis, qui ne pouvaient pas être traités de la même manière. Il n'apparaît dès lors pas que le Département ait eu la volonté d'intégrer le préavis communal dans sa décision (comp. avec l'arrêt 1C_474/2017 du 13 décembre 2017, dans lequel le Département avait ordonné l'inscription d'une servitude de passage au registre foncier avant l'ouverture du chantier).

2.5.2. Par ailleurs, la formulation utilisée par le Département dans son "nota bene" ("Veuillez trouver, ci-joint, pour information [...]") est claire et sans équivoque. Elle indique que le préavis communal n'est transmis qu'à titre informatif. La finalité de cette mention était dès lors uniquement d'attirer l'attention du destinataire sur l'existence et le contenu du préavis communal. Le simple fait que ce préavis ait été transmis dans le même pli que la décision d'autorisation de construire ne suffit pas non plus à conclure qu'il aurait été intégré de façon contraignante à cette décision, en tant que clause accessoire. La correspondance échangée peu avant la délivrance de l'autorisation de construire entre l'intimée, le Département, l'architecte et la notaire au sujet de la servitude à établir n'a aucune incidence sur le sort de la cause. Certes, la constitution d'une servitude de passage en faveur de l'intimée semble avoir été acceptée sur son principe par les parties impliquées - sans qu'un contrat de servitude en la forme authentique n'ait toutefois été conclu (cf. art. 732 al. 1 CC). Néanmoins, un tel engagement relève du droit privé et est donc par principe indépendant de la procédure d'autorisation de construire. Cet accord ne saurait ainsi acquérir une force obligatoire par le simple fait d'avoir été joint à la décision administrative. Dans ces circonstances, la cour cantonale ne peut être suivie lorsqu'elle déclare que le procédé du Département est ambigu.

2.5.3. Enfin, on peine à saisir ce que l'instance précédente cherche à démontrer en citant l'art. 59 al. 4 let. a de la loi cantonale du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses (LCI; rs/GE L 5 05) à l'appui de son argumentation. Cette disposition institue une dérogation aux règles ordinaires régissant le rapport des surfaces entre la construction et la parcelle, laquelle est octroyée sous conditions par le Département, "après consultation de la commune et de la commission d'architecture". Il ne ressort pas du texte de cette disposition que le préavis communal requis dans ce contexte serait pourvu d'un caractère liant le Département; à l'inverse, "l'accord de la commune" est un préalable à l'octroi de la dérogation - non pertinente dans le cas d'espèce - visée à l'art. 59 al. 4 let. b LCI (cf. arrêt 1C_315/2021 du 22 mars 2022 consid. 2.2.1 in fine).
De surcroît, les longs développements théoriques de la Cour de justice portant sur l'équipement des zones à bâtir et sur la législation cantonale relative aux routes ou à l'expropriation pour cause d'utilité publique ne lui sont d'aucun secours. S'il n'est pas exclu que le droit cantonal puisse permettre au Département d'ordonner la constitution de servitudes dans le cadre d'une autorisation de construire pour poursuivre des buts d'utilité publique (cf. art. 13 al. 4 du règlement d'application du 27 février 1978 de la loi cantonale sur les constructions et les installations diverses [RCI; rs/GE L 5 05.01] cité dans l'arrêt 1C_474/2017 susmentionné), cette question n'a pas à être tranchée en l'espèce, dans la mesure où le Département n'a précisément pas intégré de charge y relative dans son autorisation.

2.6. En définitive, au vu de la formulation ("nota bene"; "pour information") de la mention contenue dans l'autorisation de construire délivrée par le Département, aucune interprétation de celle-ci n'avait à être effectuée par l'instance précédente. Il résulte de ce qui précède que la Cour de justice a interprété de manière arbitraire l'autorisation de construire et a violé le principe de la confiance en jugeant que l'exigence de constituer la servitude de passage revendiquée par l'intimée était une charge. Son raisonnement, ainsi que le résultat auquel elle est parvenue, sont insoutenables.
Il s'ensuit qu'aucune servitude ne résulte de l'autorisation de construire du 16 janvier 2019, de telle sorte que cette autorisation ne peut empêcher la réalisation des modifications aux aménagements extérieurs requises par les recourants.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés. L'arrêt attaqué est annulé en tant qu'il admet le recours et la décision d'autorisation de construire du 16 août 2022 délivrée par le Département est confirmée. Il est aussi annulé en ce qui concerne les paragraphes 4 et 5 de son dispositif relatifs aux frais et dépens de la procédure cantonale, la cause étant renvoyée sur ce point à la Cour de justice pour nouvelle décision (art. 68 al. 5 LTF).
La Commune de Corsier, qui succombe dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son intérêt patrimonial soit en cause, est dispensée des frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). Elle versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens pour la procédure fédérale (art. 68 al. 1 et 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et l'autorisation de construire délivrée le 16 août 2022 par le Département du territoire du canton de Genève est confirmée. La cause est renvoyée à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.

La Commune de Corsier versera une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens aux recourants, créanciers solidaires.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la commune de Corsier, au Département du territoire du canton de Genève, ainsi qu'à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève.

Lausanne, le 23 avril 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Tornay Schaller