Art. 29 al. 3 Cst.; appointed counsel in non-contentious administrative LAVI compensation proceedings; the right to free legal assistance exists only where counsel is objectively necessary. In administrative procedures of first instance, the necessity threshold is to be applied strictly; decisive are the concrete complexity of the factual and legal questions, the importance of the case for the applicant, and the possibility of obtaining effective help from other available support structures (consid. 3.2-3.4). The mere fact that a victim is indigent, vulnerable, or represented by a non-lawyer curator does not automatically justify an ex officio lawyer. Claims for long-term victim assistance must be brought before the competent consultation body and cannot be substituted by a request for judicial aid in the compensation procedure.
1C_250/2024
Arrêt du 24 avril 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Müller et Merz.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Séverine Monferini Nuoffer, avocate,
recourante,
contre
Département de l'emploi et de la cohésion sociale de la République et canton de Neuchâtel, Château, rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel.
Objet
Indemnisation LAVI; assistance judiciaire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 6 mars 2024 (CDP.2023.103).
Par jugement du 11 janvier 2021, le Tribunal de police des Montagnes et du Val-de-Ruz a reconnu B.________ coupable d'actes d'ordre sexuel avec des enfants et de viol au préjudice de A.________ et l'a condamné à une peine privative de liberté de 20 mois avec sursis, ainsi qu'à payer à la victime prénommée les sommes respectivement de 30'000 fr. à titre de réparation pour tort moral, de 355.50 fr. à titre de dommages et intérêts et de 210 fr. à titre d'indemnité au sens de l'art. 433 CPP.
En raison de l'insolvabilité de B.________, A.________, par l'intermédiaire de Me Séverine Monferini Nuoffer, a saisi le 13 juillet 2021 le Département cantonal de l'économie et de l'action sociale (actuellement Département de l'emploi et de la cohésion sociale; ci-après: DECS), d'une demande d'indemnisation fondée sur la loi sur l'aide aux victimes du 23 mars 2007 (LAVI; RS 312.5); elle requérait la prise en charge des frais d'avocat pour la procédure devant l'instance LAVI, l'allocation de dommages et intérêts de 1'065.50 fr., ainsi qu'une réparation morale de 30'000 fr.
Par courrier du 24 février 2022, le DECS a interpellé Me Séverine Monferini Nuoffer en lui demandant notamment d'attester d'éventuelles démarches de recouvrement entreprises à l'encontre de B.________ et de transmettre un rapport médical actualisé sur le suivi psychiatrique en cours de A.________, en précisant également que les frais de 1'065.50 fr. qu'elle faisait valoir relevaient de la compétence du centre de consultation LAVI. En date du 24 mai 2022, Me Séverine Monferini Nuoffer a produit les documents requis et s'est également exprimée sur les points soulevés par le DECS.
Par décision du 13 février 2023, le DECS a alloué à A.________ une réparation morale LAVI de 20'000 fr. et une indemnisation de 1'225.50 fr. (correspondant aux 1'065.50 fr. demandés et au remboursement de 160 fr. pour l'établissement d'un rapport médical); il a en revanche rejeté la requête d'assistance judiciaire au motif qu'il n'était pas nécessaire dans le cas d'espèce de recourir aux services d'une avocate.
A.________ a interjetté recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois contre cette décision en tant qu'elle refusait sa demande d'assistance judiciaire; elle a conclu à l'admission de la requête d'assistance judiciaire déposée le 13 juillet 2021 dans le cadre de sa demande LAVI.
Par arrêt du 6 mars 2024, le Tribunal cantonal a rejeté le recours de A.________, en considérant que l'assistance d'un avocat n'était pas nécessaire pour la procédure devant le DECS; il a aussi rejeté la demande d'assistance judiciaire pour la procédure de recours devant lui.
A.________ dépose un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral par lequel elle conclut à l'annulation de l'arrêt du 6 mars 2024 et à l'admission de sa demande du 13 juillet 2021 tendant à la prise en charge des frais d'avocat, à titre principal, par la LAVI et, à titre subsidiaire, par l'assistance judiciaire. Elle conclut également à l'admission de sa demande d'assistance judiciaire pour la procédure devant le Tribunal cantonal. A titre encore plus subsidiaire, elle conclut au renvoi de la cause au DECS, respectivement au Tribunal cantonal pour fixation des frais d'honoraires respectifs.
Le Tribunal cantonal ainsi que le DECS se réfèrent aux considérants de l'arrêt attaqué et concluent au rejet du recours. L'Office fédéral de la justice renonce à prendre position. La recourante persiste dans ses conclusions.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. La recourante a un intérêt à obtenir l'annulation ou la modification de l'arrêt attaqué qui confirme le refus de prise en charge des honoraires de son avocate (art. 89 al. 1 LTF). Les autres conditions formelles de recevabilité énoncées aux art. 82 ss LTF sont remplies, de sorte qu'il y a lieu en principe d'entrer en matière. On pourrait toutefois se demander si la recourante n'aurait pas dû chiffrer selon l'art. 42 al. 1 LTF les frais d'avocat dont elle demande la prise en charge (cf. ATF 143 III 111 consid. 1.2 pour les dépens cantonaux; arrêt 1C_421/2022 du 5 décembre 2023 consid. 2 et 3). Vu le sort de la cause, cette question peut demeurer indécise.
Dans un premier moyen, la recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir réglé la question de la prise en charge des frais d'avocat relatifs à la procédure d'indemnisation LAVI au regard des règles en matière d'assistance judiciaire. Elle soutient qu'il aurait dû examiner cette question sur la base des art. 6 et 16 LAVI; ce faisant, elle considère que les honoraires de son avocate pour la procédure devant l'instance d'indemnisation LAVI devaient être pris en charge dans le cadre de l'aide à plus long terme (cf. art. 13 LAVI et art. 5 de l'ordonnance sur l'aide aux victimes du 27 février 2008 [OAVI; RS 312.51]).
Sa critique doit être écartée. En effet, dans son recours cantonal, la recourante a clairement et exclusivement conclu à l'admission de sa requête d'assistance judiciaire déposée le 13 juillet 2021 dans le cadre de sa demande LAVI. En outre, la recourante n'indique pas quelle disposition de droit cantonal fonderait la compétence de l'autorité d'indemnisation LAVI pour statuer sur la prise en charge des frais d'avocat à titre d'aide à plus long terme au sens de l'art. 13 LAVI. En effet, il apparaît, à la lecture des directives cantonales relatives aux prestations financières fournies par le Service d'aide aux victimes (SAVI), entrées en vigueur le 1er octobre 2021, que la décision d'octroi ou de refus de l'aide à plus long terme est de la compétence de la direction de la Fondation neuchâteloise pour la coordination de l'action sociale [FAS] (cf. ch. 5.1 desdites directives).
Par ailleurs, à la lecture de son écriture, il semble que la recourante pense que la prise en charge par l'État de ses frais d'avocat dans le cadre de l'aide à plus long terme (art. 13 al. 2 LAVI) dépendrait uniquement de la situation financière de la victime. Elle se trompe : l'assistance d'un avocat à titre d'aide à plus long terme doit également être nécessaire, appropriée et proportionnée (ATF 149 II 246 consid. 13; cf. SERGE SEGURA, Le soutien financier aux victimes en procédure pénale : assistance judiciaire et prestations LAVI, in Que vaut la justice pénale?, Groupe suisse de travail de criminologie, 2025, n° 41, p. 77 ss, spéc. p. 90).
Par ailleurs, la recourante se réfère en vain à l'ATF 149 II 246. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a réexaminé le principe de subsidiarité de l'art. 4 LAVI en lien avec la consultation d'un avocat. Aux termes de son analyse, il est arrivé à la conclusion qu'une victime, qui peut prétendre à l'octroi de l'assistance judiciaire dans le cadre de la procédure pénale, mais qui ne l'a pas requise, peut également ultérieurement conclure à la prise en charge des frais d'avocat par le biais de la LAVI (ATF 149 II 246 consid. 12; cf. SEGURA, op. cit., p. 91 s.). En l'occurrence, la recourante ne peut rien déduire de cet ATF 149 II 246 dès lors qu'elle n'a adressé aucune demande de prise en charge de ses frais d'avocat à titre d'aide à plus long terme, auprès du Centre de consultation LAVI, soit in casu le SAVI, service rattaché à la FAS. Le Tribunal fédéral a néanmoins rappelé, à cette occasion, qu'une victime diligente devrait continuer de s'adresser au centre de consultation le plus tôt possible afin que la question de la prise en charge des frais d'avocat puisse être réglée autant que possible à l'avance. Sinon, elle prend le risque d'engager des frais dont elle n'obtiendra peut-être pas le remboursement (cf. arrêt 1C_656/2022 du 2 juin 2023 consid. 10.3 et 10.6, non publiés aux ATF 149 II 246).
A titre subsidiaire, la recourante invoque une violation de l'art. 29 al. 3 Cst. et reproche à l'instance précédente d'avoir confirmé le refus de l'assistance judiciaire pour la procédure d'indemnisation devant le DECS.
3.1. Le droit à l'assistance judiciaire est défini en premier lieu par le droit cantonal. Ce droit découle aussi de l'art. 29 al. 3 Cst., dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (cf. ATF 133 III 614 consid. 5; arrêt 2C_48/2023 du 8 septembre 2023 consid. 6.2). Dans la mesure où la recourante ne se prévaut de la violation d'aucune disposition cantonale, et ne prétend pas que le droit cantonal lui offrirait une protection plus étendue que celle de l'art. 29 al. 3 Cst., l'examen du Tribunal fédéral portera seulement sur cette dernière garantie.
3.2. Aux termes de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.
Selon la jurisprudence, il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à la personne indigente lorsque la situation juridique de celle-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en outre que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le requérant ou son représentant légal ne peuvent pas surmonter seuls (ATF 144 IV 299 consid 2.1; 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.5.2). Le point décisif est de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des circonstances personnelles du requérant (âge, état de santé, situation sociale, etc.), des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (cf. arrêts 2C_239/2024 du 26 juillet 2024 consid. 5.2; 2C_610/2020 du 19 novembre 2020 consid. 5.3; 4A_301/2020 du 6 août 2020 consid. 3.1; 1C_464/2019 du 5 décembre 2019 consid. 7.2).
Le droit à l'assistance judiciaire, tel qu'il découle de l'art. 29 al. 3 Cst., vaut pour toutes les procédures, y compris la procédure administrative de première instance (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.3; 125 V 32 consid. 4a; 124 I 304 consid. 2a; 122 I 267 consid. 2 et les arrêts cités). L'exigence de la nécessité de la désignation d'un avocat d'office doit, toutefois, dans le cadre d'une procédure administrative non contentieuse, être appréciée de manière particulièrement stricte (cf. ATF 132 V 200 consid. 5.1.3; aussi arrêt 2C_277/2023 du 1
er mars 2024 consid. 4.3).
3.3. En l'espèce, le Tribunal cantonal a confirmé le refus d'attribuer à la recourante un avocat d'office pour la procédure d'indemnisation LAVI devant le DECS, refus justifié par le fait que la cause ne présentait pas de difficultés en fait ou en droit nécessitant l'intervention d'un mandataire professionnel. La recourante pouvait assurément formuler sa demande avec l'aide de sa curatrice et du SAVI, sans que la désignation d'un avocat d'office soit objectivement nécessaire.
La recourante critique cette appréciation. Elle soutient que la procédure devant l'instance LAVI et l'obtention effective d'une indemnité pour tort moral (l'auteur des infractions dont elle a été victime étant insolvable) ne visait pas que ses seuls intérêts économiques, mais avait pour but de réparer dans la mesure du possible les souffrances subies. L'enjeu de la procédure affectait ainsi de manière capitale la recourante, vivant en foyer sans aucun soutien familial et n'ayant aucun revenu. La recourante se prévaut également du fait qu'elle avait 20-21 ans au moment de sa demande, qu'elle n'avait pas de formation, ni de connaissance juridique, qu'elle dépendait du Service social et qu'elle présentait d'importants troubles psychiques. La recourante soutient en outre que les problématiques soulevées par la procédure en cause (preuve de l'insolvabilité de l'auteur des infractions; preuve du préjudice matériel et moral; estimation de l'indemnité pour tort moral; compétence du DECS et non pas du SAVI) étaient telles que sa curatrice ne pouvait y faire face seule, sans l'aide d'un avocat.
Cette argumentation ne permet pas de remettre en cause l'appréciation du Tribunal cantonal. En effet, la procédure d'indemnisation LAVI devant le DECS a pour objet le versement d'une somme d'argent à la recourante par l'État à titre d'indemnisation du dommage et du tort moral. Dans le cas d'espèce, la culpabilité de l'auteur des infractions commises au préjudice de la recourante a été reconnue par jugement pénal du 11 janvier 2021 et l'allocation d'une indemnité par l'État, compte tenu de l'insolvabilité de l'auteur, relève d'un devoir d'assistance publique envers la victime. Comme constaté par l'instance précédente, cette procédure d'indemnisation LAVI met en cause les intérêts économiques de la recourante et n'affecte pas de manière suffisamment grave sa situation juridique pour justifier à elle seule la désignation d'un conseil d'office, quand bien même sa situation personnelle et financière était précaire.
La recourante se prévaut également de la complexité de la cause pour motiver la désignation d'un avocat d'office. Ce critère n'apparaît toutefois pas rempli en l'espèce. En effet, dans le cadre de la demande d'indemnisation LAVI, il s'agissait essentiellement pour la recourante de prouver l'étendue de son préjudice matériel et/ou moral, ainsi que l'insolvabilité de B.________ (cf. art. 4 al. 2 LAVI). On ne saurait considérer que les démarches à accomplir dans ce sens nécessitaient l'assistance d'un avocat. Certes, la recourante est jeune, présente des troubles psychiatriques et dépend de l'aide sociale. Elle bénéficie toutefois d'une curatelle et ne conteste pas que sa curatrice - du Service officiel des curatelles de la Glâne - était autorisée de par la loi à la représenter. Il y a lieu de considérer, avec l'instance précédente, que l'introduction de la demande d'indemnisation LAVI et les démarches précitées pouvait être entreprises avec l'aide de cette dernière et du SAVI, lequel conseille et aide gratuitement la victime à faire valoir ses droits (cf. art. 5 et 12 ss LAVI). Le fait que sa curatrice n'était pas juriste n'est pas de nature à modifier cette appréciation. De plus, quoi qu'en pense la recourante, le fait de devoir chiffrer la prétention en réparation du tort moral n'apparaît pas non plus complexe (cf. arrêt 1B_314/2016 du 28 septembre 2016 consid. 2.2), étant précisé en l'espèce que si le DECS se fonde sur les faits établis sur le plan pénal, il détermine néanmoins le montant de l'indemnité allouée à la victime sur la base de considérations juridiques propres (cf. ATF 129 II 312 consid. 2.8).
On ne saurait en l'occurrence reprocher à l'instance précédente d'avoir tenu compte, dans le cadre de l'examen de la nécessité d'une représentation par un avocat, du fait que la recourante pouvait obtenir l'assistance gratuite de la part du centre de consultation LAVI, en particulier lors du dépôt de sa demande d'indemnisation LAVI (cf. recommandation technique concernant l'harmonisation et la concrétisation de la pratique en matière de prise en charge des frais pour l'aide juridique fournie pas un tiers adopté le 22 octobre 2019 par la Conférence suisse des offices de liaison de la LAVI [CSOL-LAVI], p. 9-10).
La recourante avance également en vain que, dans son courrier du 24 février 2022 le DECS lui aurait indiqué à tort que l'indemnisation des dommages-intérêts qu'elle faisait valoir (1'065.50 fr.) devait être adressé au SAVI. Elle y voit la preuve de la nécessité d'être assistée d'un mandataire professionnel. Comme constaté par l'instance précédente, en s'adressant au SAVI elle aurait pu être correctement informée sur ce point. De plus, le simple fait qu'une autorité administrative puisse se tromper quant à la suite à donner à une demande formée devant elle, ne justifie en soi pas la nomination d'un défenseur gratuit. S'il est indéniable que la présence d'un avocat permet dans certains cas d'éviter que les autorités administratives ne commettent des erreurs, l'assistance judiciaire n'a pas pour fonction première de pallier ce risque, lequel est inhérent à toute procédure administrative (cf. arrêt 2C_239/2024 du 26 juillet 2024 consid. 5.5).
3.4. C'est dès lors à juste titre que l'instance précédente a considéré que l'assistance gratuite d'un avocat ne se justifiait pas au sens de l'art. 29 al. 3 Cst. pour la procédure d'indemnisation LAVI. Son grief doit être rejeté.
4.
Dans un dernier moyen, la recourante reproche à la cour cantonale d'avoir refusé l'assistance judiciaire pour la procédure cantonale de recours. Elle n'invoque cependant aucune disposition de droit cantonal, fédéral ou constitutionnel à l'appui de son grief. Elle se limite à affirmer que le Tribunal cantonal ne pouvait retenir que les chances de succès du recours cantonal étaient très réduites, dès lors que l'arrêt cantonal comportait plus de huit pages. Force est de constater qu'une telle motivation ne remplit manifestement pas les exigences de motivation découlant de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF. Ce grief est dès lors irrecevable. Au demeurant, à supposer recevable, il aurait dû être rejeté, au vu des motifs exposés ci-dessus (cf. consid. 3).
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La recourante a demandé à être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire. La cause paraissant d'emblée dépourvue de chances de succès, cette requête doit être rejetée (art. 64 al. 1 LTF). A titre exceptionnel, il est renoncé à percevoir des frais judiciaires (art. 66 al. 1, 2ème phrase, LTF). Il n'est pas alloué de dépens.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire de la recourante, au Département de l'emploi et de la cohésion sociale de la République et canton de Neuchâtel, à la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice.
Lausanne, le 24 avril 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
La Greffière : Arn