{T 0/2}
1C_251/2015
Arrêt du 1er février 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Arn.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Maxime Rocafort, avocat,
recourant,
contre
Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, avenue du Grey 110, 1014 Lausanne.
Objet
Retrait de permis de conduire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 9 avril 2015.
A.________, né en 1955, est titulaire du permis de conduire suisse. Il ressort du registre des mesures administratives qu'entre 2004 et 2012 le prénommé a fait l'objet, en raison d'infractions en matière de circulation routière commises en Suisse, de quatre mesures de retrait du permis de conduire dont la durée oscillait entre un et six mois pour infraction de peu de gravité (inattention; mesure exécutée du 9 juillet au 8 août 2004), infractions moyennement graves (deux excès de vitesse; mesures exécutées respectivement du 11 juillet au 10 septembre 2006 et du 24 octobre au 23 novembre 2012 [infraction commise le 20 mai 2011]) et infraction grave (conduite en état d'ébriété, conduite malgré un retrait de permis et excès de vitesse; mesure exécutée du 25 juillet 2006 au 24 janvier 2007).
Le 11 août 2014, le Préfet du Puy-de-Dôme (France) a prononcé à l'encontre de A.________ une interdiction temporaire de conduire sur le territoire français pendant une durée de cinq mois, la restitution du permis de conduire pouvant intervenir à la suite d'une visite médicale favorable. L'intéressé avait en effet été contrôlé par la gendarmerie nationale française la veille à 23h45 aux Martres d'Artière (France), alors qu'il circulait en étant sous l'influence de l'alcool; les mesures effectuées les 10 août 2014 à 23h45 et 11 août 2014 à 00h15 au moyen d'un éthylomètre avaient révélé un taux d'alcool de 0,98 mg/l et de 0,88 mg/l d'air expiré. A cette occasion, A.________ a mentionné comme seule adresse un domicile en Suisse, à Champagne (Vaud) (cf. avis de rétention du permis de conduire du 10 août 2014 établi par la gendarmerie nationale française et signé par le recourant).
Le 14 août 2014, le Consulat général de Suisse à Lyon a transmis au Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud (SAN) le permis de conduire de l'intéressé, qui lui avait été remis par la Préfecture du Puy-de-Dôme.
Par décision du 6 novembre 2014, le SAN a qualifié de grave l'infraction commise le 10 août 2014 en France par A.________. Il a prononcé à l'encontre de celui-ci, en application des art. 16c al. 1 let. b et al. 2 let. d LCR et 16c
bis al. 1 LCR, une mesure de retrait du permis de conduire d'une durée indéterminée, mais d'au minimum 24 mois (délai d'attente) à compter du 10 août 2014, pour avoir conduit un véhicule automobile en état d'ébriété avec une alcoolémie qualifiée (taux minimum retenu: 1,76 o/oo, ce qui correspondait à 0,88 mg/l d'air expiré). Le SAN précisait que la mesure en cause pourrait être révoquée à la suite des conclusions favorables d'une expertise auprès de l'Unité de médecine et de psychologie du trafic (UMPT).
Le 2 décembre 2014, le SAN a rejeté la réclamation formée par A.________ contre cette décision et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. Devant le SAN, le conducteur n'a pas remis en cause la compétence des autorités suisses pour prononcer une mesure de retrait de permis, à raison de son domicile; Il n'a par ailleurs pas allégué avoir annoncé au SAN son départ à l'étranger.
Le 9 avril 2015, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a, sur recours de l'intéressé, confirmé la mesure de retrait du permis de conduire prononcée par le SAN en application des art. 16c al. 2 let. d LCR et 16cbis al. 1 LCR. Il a en particulier confirmé que l'infraction commise le 20 mai 2011, attestée par pièce dans le cadre de la présente procédure de recours, était intervenue moins de cinq ans après l'expiration du deuxième retrait de permis de conduire (mesure exécutée du 25 juillet 2006 au 24 janvier 2007); l'intéressé ne pouvait dès lors bénéficier de l'exception prévue à l'art. 16c al. 2 let. d 2ème phrase LCR. Enfin, dans le cadre de cette procédure de recours, le conducteur n'a pas non plus contesté la compétence du SAN pour prononcer la mesure litigieuse, ni prétendu avoir annoncé à ce dernier son départ définitif à l'étranger.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt entrepris, de prononcer une mesure de retrait de permis de conduire d'une durée de cinq mois (sous déduction du nombre de jours écoulés entre le 10 août 2014 et la date de restitution du permis) et d'ordonner la restitution immédiate de son permis, subsidiairement de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision.
Ni le Tribunal cantonal ni le SAN ne se sont prononcés sur le recours, tandis que l'Office fédéral des routes (OFROU) a déposé des observations. Le recourant s'est déterminé à ce sujet.
La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est en principe ouverte contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) au sujet d'une mesure administrative de retrait du permis de conduire (art. 82 let. a LTF), aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant est particulièrement atteint par la décision attaquée, qui confirme le retrait de son permis de conduire pour une durée indéterminée; il a un intérêt digne de protection à son annulation. Il a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours sont au surplus réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
Le recourant prétend, pour la première fois devant le Tribunal fédéral, que les autorités suisses sont incompétentes pour prononcer un retrait du permis de conduire suisse à l'encontre d'un conducteur domicilié à l'étranger. Il se prévaut des art. 16c LCR et 42 ch. 3 de la Convention internationale du 8 novembre 1968 sur la circulation routière (ci-après: Convention sur la circulation routière; RS 0.741.10), ainsi que du principe de territorialité.
L'OFROU soutient également que les autorités suisses n'étaient pas compétentes pour prononcer un retrait du permis de conduire suisse dans la mesure où le recourant était domicilié en France; selon lui, ces dernières auraient en revanche dû interdire, comme le prévoit l'art. 45 al. 1 OAC, l'usage du permis suisse en tant que celui-ci aurait dû être traité comme un permis de conduire étranger.
2.1. Selon l'art. 22 al. 1 LCR, les permis de conduire sont retirés par l'autorité administrative du canton du domicile du conducteur. L'alinéa 3 de cette disposition précise que si un conducteur n'est pas domicilié en Suisse, la compétence se détermine d'après le lieu où il se trouve le plus fréquemment; dans le doute, le canton compétent est celui qui s'est saisi le premier du cas. La notion de domicile au sens de la circulation routière n'est pas celle du code civil, mais elle se réfère à celles de résidence et de séjour (cf. CÉDRIC MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015 p. 677; BUSSY/RUSCONI/ JEANNERET/KUHN/MIZEL/MÜLLER, Code de la circulation routière commenté, 2015, n. 2.3 ad art. 22 LCR et n. 1.3 ad art. 5a OAC). La Convention sur la circulation routière évoque quant à elle le concept de résidence normale (cf. art. 41 ch. 2 let. b et ch. 6).
L'art. 26 al. 2 OAC prescrit que lors d'un changement de domicile, le titulaire du permis de conduire doit communiquer dans les quatorze jours sa nouvelle adresse à l'autorité compétente au nouveau lieu de domicile; si le nouveau domicile est à l'étranger, il doit annoncer son départ à l'autorité compétente jusque-là.
Enfin, l'art. 16cbis al. 1 LCR prévoit qu'après une infraction commise à l'étranger, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré aux conditions suivantes: une interdiction de conduire a été prononcée à l'étranger (let. a) et l'infraction commise est qualifiée de moyennement grave ou de grave (let. b).
2.2. En l'occurrence, le recourant invoque - pour la première fois devant le Tribunal fédéral - l'incompétence des autorités suisses pour prononcer, en application de l'art. 16c
bis LCR, un retrait de permis à son encontre dès lors qu'il n'aurait pas de domicile en Suisse. Selon lui, l'art. 16cbis LCR ne s'appliquerait qu'aux touristes, soit aux conducteurs non domiciliés dans l'Etat sur lequel l'infraction a été commise. Il se prévaut à cet égard du fait qu'il aurait annoncé au contrôle des habitants de la ville de Lausanne son départ de Suisse dès le 11 septembre 2007 et que sa résidence actuelle serait à Sore en France. De surcroît, il soutient qu'en vertu de la Convention sur la circulation routière (art. 42 ch. 3 a contrario), les autorités suisses ne seraient pas fondées à prononcer une mesure de retrait de permis de conduire d'une quotité supérieure à celle prononcée sur le territoire français où il aurait sa résidence habituelle.
Cette argumentation doit être écartée. Le recourant ne saurait en effet reprocher aux autorités suisses de ne pas avoir retenu l'existence en France d'un domicile au sens de la législation en matière de circulation routière. En effet, le recourant - titulaire d'un permis de conduire suisse - n'a pas annoncé au SAN son prétendu départ à l'étranger, comme l'exige pourtant l'art. 26 al. 2 OAC. Il ne soutient pas non plus avoir entrepris des démarches pour obtenir un permis de conduire français. Il sied en outre de relever que le permis de conduire saisi a été émis par les autorités suisses le 10 mars 2014, soit à peine cinq mois avant l'infraction commise en France. L'émission d'un nouveau permis de conduire de durée non limitée en 2014 impliquait l'existence en Suisse d'un domicile au sens de la législation en matière de circulation routière (cf. 24h al. 2 et 3 OAC a contrario). Par ailleurs, lors de son interpellation en août 2014, le recourant a déclaré aux gendarmes français être domicilié en Suisse (cf. avis de rétention du permis de conduire établi le 10 août 2014 par la gendarmerie nationale); le s autorités françaises ont d'ailleurs sur cette base prononcé une interdiction de faire usage en France du permis de conduire suisse. Le recourant est dès lors malvenu de prétendre ne plus résider en Suisse depuis 2007. Enfin, durant la procédure administrative devant le SAN, puis devant l'instance précédente, l'intéressé n'a jamais remis en cause la compétence des autorités suisses pour prononcer une mesure de retrait de permis au motif que sa résidence normale se trouverait en France.
Au vu de ces éléments, l'instance précédente pouvait donc, sans violer le droit fédéral, considérer que les autorités suisses étaient compétentes pour prononcer une mesure de retrait du permis de conduire à l'encontre de l'intéressé. Basées sur la prémisse erronée qu'il serait domicilié en France, les critiques du recourant soulevées en lien avec l'art. 16cbis LCR, la Convention sur la circulation routière et le principe de territorialité tombent dès lors à faux et doivent être rejetées. L'argumentation de l'OFROU doit pour cette même raison être écartée.
2.3. Pour le reste, il apparaît que le Tribunal cantonal a correctement appliqué le droit fédéral en retenant que les deux conditions cumulatives posées par l'art. 16c bis al. 1 let. a et b LCR pour prononcer un retrait du permis de conduire après une infraction commise à l'étranger étaient réunies (cf. supra consid. 2.1). Le recourant n'a par ailleurs pas contesté que l'infraction grave commise en France était intervenue, au sens de l'art. 16c al. 2 let. d 1 ère phrase LCR, après le prononcé de trois retraits de permis pour des infractions moyennement graves, voire graves. Le retrait de permis d'une durée indéterminée, mais d'au minimum deux ans, à partir du 10 août 2014 n'apparaît dès lors pas critiquable. S'agissant de l'ensemble de ces questions, il peut être renvoyé aux considérants pertinents de l'arrêt attaqué (cf. art. 109 al. 3 LTF).
Le recourant soutient ensuite qu'en application du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.), l'autorité aurait dû, compte tenu des circonstances du cas d'espèce, lui allouer des dépens et mettre les frais de procédure à la charge de l'Etat. Il invoque également sur ce point une application arbitraire du droit cantonal de procédure (art. 49 et 56 de la loi sur la procédure administrative [LPA; RSV 173.36]). Il reproche en substance à l'instance précédente d'avoir refusé de produire en première instance - malgré sa demande - la pièce prouvant l'infraction qu'il avait commise le 20 mai 2011; cette pièce confirmait qu'il ne pouvait bénéficier de l'exception prévue à l'art. 16c al. 2 let. d 2ème phrase LCR permettant de renoncer au prononcé d'un retrait de sécurité. Selon le recourant, en ne produisant qu'en instance de recours cette preuve essentielle, le SAN aurait prolongé et compliqué inutilement la procédure entraînant des frais de défense supplémentaires disproportionnés. La violation de son droit d'être entendu réparée en procédure de recours devant le Tribunal cantonal devait entraîner une dispense de frais judiciaires et l'allocation de dépens.
3.1.
3.1.1. Le droit à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.) peut être invoqué en présence d'un comportement de l'administration, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les réf. cit.). La précision que l'attente ou l'espérance doit être "légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en déduire les conséquences qu'il en a tirées (cf. arrêt 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1).
3.1.2. Selon l'art. 49 LPA, en procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en conséquence (al. 1). Des frais peuvent être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure (al. 2).
Par ailleurs, l'art. 55 al. 1 LPA, relatif aux dépens, précise qu'en procédure de recours, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts. Selon l'art. 56 LPA si la partie a inutilement prolongé ou compliqué la procédure, ses dépens peuvent être réduits ou supprimés (al. 1); lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (al. 2).
Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 III 378 consid. 6.1 p. 379).
Enfin, la recevabilité du grief d'arbitraire, à l'instar de ceux déduits du droit constitutionnel et conventionnel, suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).
3.2. Les motifs de l'arrêt attaqué concernant le grief du recourant tiré du comportement prétendument contradictoire et contraire à la bonne foi adopté par le SAN échappent à la critique. Il n'est certes pas contesté que la pièce litigieuse prouvant l'existence de l'infraction commise par le recourant le 20 mai 2011 n'a été produite par le SAN qu'en cours de procédure de recours et qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu de l'intéressé sur ce point a été réparée devant l'instance précédente qui disposait d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Toutefois, comme relevé par l'instance précédente, la pièce probatoire litigieuse ne fait que confirmer un fait que le SAN a toujours indiqué et qui a conduit au prononcé d'un retrait de permis de conduire pour une durée indéterminée, mais d'au minimum deux ans, en application de l'art. 16c al. 2 let. d LCR. On ne saurait soutenir que le SAN en s'abstenant de produire le document litigieux a adopté un comportement contradictoire ou suscité une espérance légitime chez le recourant. On ne peut par ailleurs ignorer qu'il s'agissait d'un fait que le recourant était censé connaître puisque cette infraction commise en mai 2011 avait conduit à un retrait de son permis de conduire pour une durée d'un mois. L'instance précédente a dès lors à juste titre considéré que le moyen tiré de la violation du principe de la bonne foi devait être rejeté.
Enfin, il est douteux que le grief d'application arbitraire du droit cantonal de procédure, tel qu'il est formulé, soit conforme aux exigences de motivation précitées. Le recourant affirme en effet que l'arrêt entrepris méconnaît les art. 49 al. 2 et 56 PA, mais il ne démontre pas de manière circonstanciée en quoi ces dispositions auraient été violées. Cela étant, quoi qu'en pense le recourant, l'instance précédente n'a pas procédé de manière arbitraire en considérant que le recourant avait succombé, de sorte qu'en application des art. 49 al. 1 et 55 al. 1 a contrario LPA, les frais de procédure pouvaient être mis à sa charge et qu'il n'avait pas droit à des dépens. Toutes les conclusions formées par le recourant ont en effet été rejetées par l'instance précédente. Par ailleurs, pour les motifs évoqués ci-dessus, il n'est pas insoutenable de considérer que l'intéressé n'avait pas droit à l'allocation d'une indemnité de dépens, nonobstant la production tardive par le SAN de la pièce probatoire litigieuse. Le grief tiré d'une application arbitraire du doit cantonal doit par conséquent être écarté.
Il s'ensuit que le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Le recourant qui succombe supporte les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Service des automobiles et de la navigation et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes, Division circulation routière.
Lausanne, le 1
er février 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Arn