1C_257/2018
Arrêt du 6 août 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Haag et Muschietti.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
contre
Municipalité d'Ormont-Dessus, représentée par Me Jacques Haldy, avocat.
Objet
permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 26 avril 2018 (AC.2017.0286).
La parcelle n° 2050 de la Commune d'Ormont-Dessus est promise-vendue à G.________ et son fils, F.________. Ce bien-fonds, d'une superficie de 1'998 m2, est colloqué en zone du village des Diablerets selon le Plan des zones d'Ormont-Dessus du 10 septembre 1982 et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 1er novembre 1995, modifié en 2001. Ormont-Dessus figure dans la liste des communes comptant plus de 20 % de résidences secondaires établie par l'Office fédéral du développement territorial.
G.________ et F.________ sont chacun propriétaire d'une parcelle de la commune supportant une maison d'habitation qu'ils habitent depuis plusieurs années. Ils exploitent ensemble la société H.________ Sàrl inscrite au registre du commerce depuis le 16 novembre 2016 ayant pour but l'exécution de toutes opérations immobilières. Ils sont en outre à la tête de plusieurs autres sociétés actives dans le domaine de la construction.
Le 2 février 2017, la venderesse ainsi que G.________ et F.________ ont déposé une demande de permis pour la construction de deux chalets composés de huit logements soit de trois appartements de 2,5 pièces, un de 3,5 pièces, trois de 4,5 pièces et un de 5,5 pièces, sur la parcelle n° 2050. Le projet comprend également la démolition de la grange existante et la construction de 16 places de parc non couvertes. Mis à l'enquête publique du 18 mars au 16 avril 2017, le projet a suscité 22 oppositions, dont celles d'Helvetia Nostra, de A.________ et B.________, de C.________, ainsi que de D.________ et Thomas Schaub. Ceux-ci sont propriétaires ou occupants - à l'exception d'Helvetia Nostra - de la propriété par étages sise sur la parcelle n° 2304 de la commune qui jouxte la parcelle n° 2050.
Le 12 juin 2017, la Municipalité d'Ormont-Dessus a requis l'inscription au registre foncier de la mention "résidence principale" pour les appartements à construire. La venderesse et les constructeurs se sont engagés par écrit à déposer leurs papiers dans la commune au plus tard 60 jours après la fin des travaux, mais dans tous les cas avant l'obtention du permis d'habiter, ainsi qu'à élire domicile et à séjourner durablement dans le logement construit -, respectivement à informer les futurs acquéreurs de ces conditions et s'assurer qu'elles soient respectées (art. 105 al. 2 LTF).
Le même jour, la Municipalité a octroyé le permis de construire requis.
Par décisions du 23 juin 2017, la Municipalité a levé les oppositions.
Statuant sur recours des opposants précités, la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal vaudois a confirmé ces décisions par arrêt du 26 avril 2018, considérant en substance que les habitations prévues répondent à un besoin avéré de logements abordables en résidence principale aux Diablerets.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________, C.________, ainsi que D.________ et Thomas Schaub demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que le permis de construire est annulé et la demande d'autorisation de construire rejetée. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale se détermine brièvement sur le grief de violation du droit d'être entendus des recourants et se réfère à son arrêt pour le surplus. La commune d'une part, ainsi que G.________ et F.________ d'autre part, se déterminent et concluent au rejet du recours.
Consulté, l'Office fédéral du développement territorial indique brièvement qu'il considère que l'existence d'un abus de droit manifeste a été écartée à raison par la cour cantonale, dès lors que celle-ci démontre de manière convaincante qu'il existe un marché pour des logements à prix abordables tels que ceux du projet litigieux.
Lors d'un nouvel échange d'écritures, les parties et la commune se déterminent et persistent dans leurs conclusions.
Le recours est formé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF. Les recourants, propriétaires ou occupants de la parcelle voisine du projet litigieux, sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme l'octroi de l'autorisation de construire; ils ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de l'arrêt cantonal.
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus, au motif que la cour cantonale se serait référée à une recherche menée à l'interne sur le site internet de petites annonces www.comparis.ch pour évaluer le prix des logements sur le marché, sans que les parties ne soient interpelées à ce sujet.
2.1. Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11 consid. 5.3 p. 17; 143 V 71 consid. 3.4.1 p. 72; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272).
2.2. La cour cantonale explique dans une brève détermination adressée au Tribunal fédéral qu'elle s'est référée à ce site internet uniquement parce que l'association Helvetia Nostra s'y référait dans le cadre de la contestation du même permis de construire, dans une cause qui a été jointe à celle des recourants. Ceux-ci recevaient copie au fur et à mesure des écritures d'Helvetia Nostra, si bien qu'ils avaient selon la cour cantonale la possibilité de se prononcer sur le caractère probant des données de ce site.
Les recourants ne reviennent pas sur cette question et ne contestent pas avoir reçu les écritures de la cause jointe au fur et à mesure de l'instruction. Dans ces circonstances, on ne saurait voir une violation de leur droit d'être entendus, vu que les éléments auquel il est fait référence dans l'arrêt attaqué pouvaient être discutés dans le cadre de l'instruction devant l'instance cantonale.
Les recourants affirment que la cour cantonale a mal établi puis apprécié les faits en ne retenant pas l'existence d'indices suffisants d'abus de droit quant à l'affectation des logements prévus en résidences principales.
3.1.
3.1.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte - en particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire - et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire (ATF 145 I 26 consid. 1.3 p. 30; 142 III 364 consid. 2.4 p. 368; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445).
3.1.2. L'art. 75b Cst., repris à l'art. 6 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune. Ces dispositions ne visent pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (ATF 142 II 201 consid. 2.1 p. 208 et les références citées). L'art. 7 al. 1 LRS prévoit ainsi que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2 al. 3 LRS (let. a) ou comme logement affecté à l'hébergement touristique (let. b).
Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (ATF 142 II 206 consid. 2.2 p. 209; arrêt 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 2.2).
En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 142 II 206 consid. 2.3 p. 209 s.). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (ATF 142 II 206 consid. 2.3 p. 210; 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arrêts cités). Pour être sanctionné, un abus de droit doit apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Cette appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; 142 II 206 consid. 2.5 p. 210 et la jurisprudence citée).
Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant systématiquement du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (ATF 142 II 206 consid. 4.3 p. 215; arrêts 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 2.2; 1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5). Il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable (ATF 142 II 206 consid. 2.4 p. 210; arrêt 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 2.2).
Dans ce cadre, l'autorité doit rechercher s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur géographique (ATF 145 II 99 consid. 3.1 p. 101; 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; 142 II 206 consid. 2.4 p. 210). L'introduction, depuis le 1er janvier 2016, de l'art. 14 LRS prévoyant la suspension de la restriction d'utilisation lorsque celle-ci ne peut temporairement pas être respectée en raison de circonstances particulières telles que décès, changement de domicile ou changement d'état civil, renforce le risque de détournement de l'objectif de la disposition constitutionnelle. Il y a lieu soit pour la commune d'instruire de manière complète la question de la demande pour des résidences principales, soit pour les constructeurs de faire état de promesses de vente. Dans les cas où la demande pour ce type d'habitation est manifestement insuffisante, le permis de construire doit être refusé (ATF 145 II 99 consid. 3.1 p. 101; 144 II 49 consid. 2.3 p. 53; arrêt 1C_592 du 15 juin 2018 consid. 5.5).
3.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que les logements projetés répondent à un besoin avéré de logements abordables, surtout s'ils sont proposés à la location. Elle se réfère à la constante augmentation de la population par décennie entre 1980 et 2010. Constatant que la population a peu augmenté depuis 2010, fléchissant même en 2012, la cour cantonale avance le manque de résidences principales comme possible explication à cela. Elle relève qu'on ne peut pas refuser à une commune la possibilité d'augmenter sa population et souligne qu'à teneur du récent plan directeur cantonal approuvé par la Confédération en 2018, les Diablerets fait partie des localités destinées à se développer.
En marge de ces constatations, l'arrêt attaqué indique que, selon les statistiques produites par la municipalité dans le cadre de cette affaire, douze nouveaux habitants se sont installés entre 2012 et 2016, alors que 24 permis de construire pour 42 logements affectés à de la résidence principale ont été délivrés (arrêt attaqué, consid. 4b p. 14). Ces chiffres ne sont toutefois pas intégrés à la réflexion relative au besoin en résidences principales dans la localité. Pourtant, au vu de ces statistiques, on comprend que plus de 30 logements (à supposer - cas extrême - que chaque nouvel habitant occupe à lui seul un logement entier) demeurent disponibles en résidence principale. On ignore ce que sont devenus ces nouveaux logements, en particulier s'ils sont réellement proposés à la location ou la vente. En tout état, force est de constater qu'il y a eu au cours de ces cinq années, une augmentation considérable du nombre de résidences principales sans que cela n'ait d'effet sur la population. Sans explication particulière apportée par la commune à cette situation, on ne peut valider le raisonnement de la cour cantonale à teneur duquel il y aurait manifestement une demande non satisfaite en résidences principales.
Il n'y a pas lieu de remettre en cause l'appréciation de la cour cantonale selon laquelle les logements litigieux se prêteraient à de la résidence principale. Les constatations des premiers juges s'agissant d'une part des proportions des logements, qu'ils qualifient d'ordinaires et, donc, se prêtant bien à de la résidence principale, et d'autre part du fait que les résidences secondaires disponibles dans la commune seraient à l'inverse des pièces de petite taille sont compatibles. Les recourants y voient une contradiction sans toutefois exposer en quoi tel serait le cas. En outre, la qualification du projet "d'ordinaire" repose sur des constatations précises et explicitement exposées dans l'arrêt attaqué puisque la cour cantonale relève expressément, sur ce point, les dimensions des pièces des logements.
Quant aux prix proposés, il n'apparaît pas arbitraire de constater que le marché de la résidence secondaire - objets dont on peut présumer leur rareté croissante à raison du droit en vigueur - connaîtrait des prix plus élevés que celui de la résidence principale. Aussi, peu importe que la cour cantonale ait également mentionné les prix qu'elle aurait constatés lors de la consultation du site www.comparis.ch. En revanche, avec les recourants, on peut relever que les prix de vente des logements litigieux ne résultent que de simples déclarations des constructeurs, sans aucune garantie qu'ils seront véritablement pratiqués ni même qu'ils sont praticables. Or les circonstances sont en ceci particulières que la possibilité de réaliser les résidences principales litigieuses repose en l'espèce sur l'unique motivation, non qu'il y aurait insuffisamment de logements disponibles dans la commune, mais qu'il y aurait insuffisamment de logements à prix raisonnable pour la population locale. Dans ce contexte précis, il appartient à l'autorité communale - cas échéant la cour cantonale - de s'assurer que la mise sur le marché des logements prévus peut effectivement se faire aux prix annoncés. En cela, de simples prix donnés par les constructeurs en procédure ne suffisent pas, ni leur mise en relation avec une simple annonce de coût global des travaux - hors prix du terrain notamment - dans la demande d'autorisation de construire. Il ne s'agit en l'occurrence pas d'un cas dans lequel la collectivité publique elle-même entendrait créer des logements abordables (subventionnés ou à tout le moins à prix "coûtants"), qui feraient en conséquence l'objet d'un contrôle minutieux des conditions de location et/ou mise en vente. Aussi, en l'absence d'informations en ce sens au dossier, l'instruction devra donc également être complétée sur ce point.
S'agissant de la critique des recourants concernant les incertitudes sur les personnes annoncées comme étant intéressées à acheter ou louer les logements, en particulier la soeur et fille des constructeurs, celle-ci est purement appellatoire et sans pertinence pour l'issue du litige. On peut certes entendre un tel argument, savoir que les intentions de futurs occupants annoncés sont en réalité peu claires, pour des biens qui ne seraient proposés qu'à la vente. Mais tel n'est pas le cas en l'espèce. Il serait ici vain d'exiger des constructeurs qu'ils produisent une liste de locataires intéressés à louer les logements concernés dès lors qu'on ne saurait concevoir que d'éventuels locataires s'engagent à prendre un bien à telle échéance (cf. arrêt 1C_127/2018 du 25 avril 2019 consid. 2.2).
En résumé, les intentions de la cour cantonale, voire de la commune, de favoriser une catégorie de logements abordables pour la population locale sont tout à fait louables. Cependant, vu la conjoncture du marché des résidences principales neuves de ces dernières années, il est manifeste - en l'état de l'instruction, soit sauf éléments explicatifs qui apparaîtraient au terme d'un examen plus approfondi - qu'il n'y a aucune demande qui ne puisse être satisfaite actuellement. Dans ces circonstances, les permis de construire ne peuvent être confirmés.
Le recours doit ainsi être admis et la cause retournée à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il lui appartiendra d'examiner si une plus ample instruction permet d'expliquer la faible augmentation de la population locale en dépit des nombreuses nouvelles résidences principales réalisées. Cas échéant, il y aura lieu de s'assurer que la mise sur le marché du projet à des conditions financières plus avantageuses que ce que propose le marché actuel des résidences secondaires est réaliste.
Les intimés, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 66 al. 1 LTF) et verseront des dépens aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé. La cause est renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des intimés G.________ et F.________, solidairement entre eux.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est accordée aux recourants, à la charge des intimés G.________ et F.________ solidaire ment entre eux, pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité d'Ormont-Dessus, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 6 août 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
La Greffière : Sidi-Ali