Construction permit refused; nullity and good faith rejectedGénéré par IA

1C_258/2024, 1C_621/2024

Arrêt du 23 mai 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Müller et Merz.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure

1. A.________,
   
2. B.________,
   tous les deux représentés par
   Me Rachel Cavargna-Debluë, avocate,
   recourants,

contre

Municipalité de Bassins,
place de la Couronne 4, 1269 Bassins,
représentée par Me Alain Sauteur, avocat,

Objet
1C_258/2024
Permis de construire,

1C_621/2024
Permis de construire; demande de révision,

recours contre les arrêts de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud des 15 mars 2024 et 25 septembre 2024
(AC.2023.0133 - AC.2024.0184).

Faits :

A.

B.________ et A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 140 de la commune de Bassins. D'une surface de 887 m2, cette parcelle, située à l'angle reliant la place de la Tillette et la rue du Pelaz, abrite notamment le bâtiment ECA n° xxx (d'une surface de 185 m2), qui se trouve dans le prolongement d'autres bâtiments contigus, construits à l'ouest. La parcelle n° 140 est colloquée en zone de village au sens du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire ratifié par le Conseil d'État en 1995 (RCAT). La révision de planification communale est en cours. Le plan d'affectation communal (PACom) et son règlement (RPACom) ont été adoptés par le Conseil communal, le 28 octobre 2020; la procédure d'approbation est en cours auprès du département cantonal compétent.

B.

Les propriétaires de la parcelle n° 140 ont déposé en automne 2020 une demande de permis de construire portant sur une démolition partielle et reconstruction énergétique du bâtiment ECA n° xxx et la création de 5 appartements, avec 12 places de parc. Un premier permis de construire avait été annulé par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) par arrêt du 8 janvier 2020. Mis à l'enquête publique du 19 mars au 19 avril 2021, ce nouveau projet a suscité plusieurs oppositions. La Centrale des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse le 22 avril 2021.
Par actes datés du 30 juin 2021, adressés individuellement à chaque opposant et aux propriétaires de la parcelle n° 140, la Municipalité de Bassins (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et indiqué qu'elle délivrerait le permis de construire, en précisant que cette décision avait été prise lors de sa séance du 21 juin 2021. Les actes du 30 juin 2021 sont signés par le syndic et la secrétaire municipale alors en fonction, étant précisé que le 30 juin 2021 était le dernier jour de la législature et le dernier jour des fonctions du syndic.
Par acte commun du 30 juillet 2021, les opposants ont recouru devant la CDAP contre les décisions de levée des oppositions précitées en concluant à leur annulation (cause AC.2021.0245).

C.

Par acte du 24 août 2021, la municipalité, dans sa nouvelle composition dès le 1er juillet 2021, a informé les propriétaires de la parcelle n° 140 qu'elle avait décidé, dans sa séance du 17 août 2021, de refuser de délivrer le permis de construire, au motif notamment que les ouvertures en toiture prévues n'étaient pas réglementaires.
Par lettre du 2 septembre 2021, adressée à la juge instructrice dans la cause AC.2021.0245, la municipalité a confirmé avoir annulé les décisions de levée des oppositions du 30 juin 2021. Par décision du 8 septembre 2021, la juge instructrice, constatant que le recours des opposants contre les décisions précitées du 30 juin 2021 était devenu sans objet, a rayé du rôle la cause AC.2021.0245.
Le 21 septembre 2021, B.________ et A.________ ont recouru contre la décision municipale du 24 août 2021 précitée en faisant notamment valoir un grief de récusation contre l'une des membres de l'actuelle municipalité (cause AC.2021.0309). La CDAP a, par arrêt du 15 décembre 2022, admis le recours et renvoyé la cause à la municipalité pour qu'elle statue sur le permis de construire litigieux dans une composition régulière.

D.

Faisant suite à l'arrêt de la CDAP, la municipalité a, par décision notifiée le 23 mars 2023 à B.________ et A.________, refusé de délivrer le permis de construire requis au motif que le projet de construction sur la parcelle n° 140 contrevenait tant au RCAT qu'au projet de RPACom; la municipalité a pris cette décision lors de sa séance du 21 février 2023, en l'absence de la municipale récusée.
Par arrêt du 15 mars 2024, la CDAP a rejeté le recours formé par B.________ et A.________ et a confirmé la décision municipale du 23 mars 2023 refusant de leur octroyer le permis de construire.

E.

Par arrêt du 25 septembre 2024, la CDAP a rejeté la demande de révision de l'arrêt précité du 15 mars 2024 formée par B.________ et A.________, au motif notamment que ces derniers n'avaient invoqué aucun fait nouveau important au sens de l'art. 100 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS/VD 173.36).

F.

Le 2 mai 2024, B.________ et A.________ forment un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral par lequel ils demandent la réforme de l'arrêt du 15 mars 2024 en ce sens que la décision municipale du 23 mars 2023 refusant le permis de construire est annulée et la décision municipale du 30 juin 2021 octroyant le permis de construire est confirmée. À titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision (cause 1C_258/2024).
Par ordonnance présidentielle du 12 juin 2024, la procédure fédérale a été suspendue jusqu'à droit jugé par la CDAP sur la demande de révision de l'arrêt du 15 mars 2024.

G.

Le 28 octobre 2024, B.________ et A.________ forment un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt du 25 septembre 2024 rejetant la demande de révision de l'arrêt précité du 15 mars 2024 (1C_621/2024). Les recourants demandent la jonction des causes 1C_258/2024 et 1C_621/2024.

H.

La CDAP renonce à se déterminer dans les deux causes et se réfère aux considérants des arrêts attaqués. La municipalité se détermine et conclut au rejet des deux recours. Les recourants répliquent. La municipalité transmet de nouvelles observations dans la cause 1C_258/2024 et les recourants déposent d'ultimes observations.

Considérant en droit :

1.

Les deux recours visent respectivement l'arrêt de la CDAP du 15 mars 2024 et celui du 25 septembre 2024 rejetant la demande de révision de l'arrêt précité du 15 mars 2024. Les deux causes concernent les mêmes parties, le même projet de construction et les griefs formulés par les recourants se recoupent en large partie dans les deux causes. Il se justifie dès lors, pour des motifs d'économie de procédure, d'ordonner la jonction des causes 1C_258/2024 et 1C_621/2024 et de statuer sur les mérites des recours dans un unique arrêt (cf. art. 24 PCF applicable par analogie en vertu du renvoi de l'art. 71 LTF).

2.

Les arrêts attaqués des 15 mars et 25 septembre 2024 portent sur le refus du 23 mars 2023 de la municipalité de Bassins d'accorder l'autorisation de construire sollicitée par les recourants. Il s'agit par conséquent de causes de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Les arrêts entrepris sont des décisions finales (art. 90 LTF) rendues en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Les recourants ont participé aux procédures devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Ils sont particulièrement touchés par ces arrêts et ont un intérêt digne de protection à leur annulation ou leur modification (art. 89 al. 1 let. b LTF). Les recourants ont donc la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les deux recours en matière de droit public sont donc en principe recevables.

3.

L'arrêt attaqué du 25 septembre 2024 rejette la demande de révision formée par les recourants à l'encontre de l'arrêt du 15 mars 2024, en raison de l'absence de faits nouveaux importants de nature à conduire à un jugement différent, en application de l'art. 100 al. 1 let. b LPA-VD (cf. arrêt attaqué du 25 septembre 2024 consid. 1c). Or, à l'appui de leur recours du 28 octobre 2024, les recourants ne se plaignent à aucun moment d'une application arbitraire des dispositions de droit cantonal en matière de révision. Ils n'invoquent pas non plus l'art. 29 al. 1 Cst., duquel la jurisprudence a déduit le droit d'exiger à certaines conditions la révision d'une décision (cf. ATF 138 I 61 consid. 4.3 et les réf. cit.). Il est dès lors douteux que leur recours soit recevable au regard des exigences de motivation découlant des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF (cf. ci-dessous consid. 5.1 in fine). Cela étant, la question de la recevabilité de ce recours peut rester indécise. En effet, les griefs que les recourants soulèvent dans cette écriture se recoupent avec ceux invoqués dans leur recours du 2 mai 2024 formé contre l'arrêt du 15 mars 2024 et doivent être rejetés pour les motifs exposés ci-dessous.

4.

Les recourants reprochent à la CDAP d'avoir retenu que les décisions du 30 jui n 2021 étaient nulles. Ils se prévalent dans ce contexte du courrier du 3 avril 2024 et ses annexes cosigné par les cinq anciens membres de la municipalité attestant avoir statué sur le permis litigieux en juin 2021. Les recourants se plaignent également d'une appréciation arbitraire des preuves en tant que la CDAP aurait refusé de procéder à l'audition de l'ancien syndic. Les recourants soutiennent en substance que les décisions du 30 juin 2021 de levée d'opposition continueraient d'exister.

4.1.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3). La partie recourante ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 II 355 consid. 6). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 141 IV 369 consid. 6.3).
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).

4.1.2. La nullité absolue d'une décision peut être invoquée en tout temps devant toute autorité et doit être constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 139 II 243 consid. 11.2; 138 II 501 consid. 3.1 et les réf.).

4.2. Les recourants ne contestent pas que, selon le droit cantonal, la compétence pour octroyer ou refuser un permis de construire appartient à la municipalité (art. 114 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC; RS/VD 700.11]), laquelle ne peut délibérer que si le nombre des membres présents forme la majorité absolue du nombre total de ses membres (art. 65 al. 1 et 2 de la loi cantonale sur sur les communes du 28 février 1956 [LC; RS/VD 175.11]). Le secrétaire municipal tient le procès-verbal des séances de la municipalité (cf. art. 52a et 64 al. 2 LC). Or, la CDAP a constaté que les procès-verbaux des séances de la municipalité de Bassins du mois de juin 2021, et notamment le procès-verbal du 21 juin 2021, ne faisaient aucune mention du projet de construction des recourants. Ce fait n'est pas contesté par les recourants. Dans ces conditions, le Tribunal cantonal pouvait de manière soutenable considérer que la municipalité n'avait pas statué en séance au mois de juin 2021 sur la levée des oppositions et l'octroi du permis de construire litigieux conformément aux art. 114 LATC et 65 LC. Pour autant qu'il soit recevable devant le Tribunal fédéral
(cf. art. 99 al. 1 LTF), le courrier du 3 avril 2024, signé conjointement près de trois ans après ladite séance du 21 juin 2021 par les cinq anciens membres de la municipalité (dans sa composition pour la période du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021), ne permet pas de remettre en cause la valeur probante du procès-verbal de la séance du 21 juin 2021 et de palier l'absence de toute mention dans ce document. Il en va de même pour les annexes à ce courrier, à savoir des notes manuscrites peu compréhensibles produites également pour la première fois devant le Tribunal fédéral. Au vu de ce qui précède c'est sans arbitraire que la cour cantonale a refusé de procéder à l'audition de l'ex-syndic. Les recourants ne contestent pas que, selon le droit cantonal, les compétences du syndic, définies aux art. 72 ss LC, ne comprennent pas celle de statuer sur les demandes de permis de construire (cf. art. 114 LATC). Par conséquent, la cour cantonale pouvait sans verser dans l'arbitraire considérer que les décisions rendues le 30 juin 2021 par le syndic étaient nulles.

5.

Les recourants se plaignent également d'une violation du principe de l'interdiction des comportements contradictoires et celui de la protection de la bonne foi. Ils reprochent à la municipalité d'avoir adopté un comportement contradictoire en levant les oppositions et en indiquant vouloir octroyer le permis de construire (décisions du 30 juin 2021), avant de refuser de l'octroyer, suite au renouvellement de la municipalité (décisions des 24 août 2021 et 23 mars 2023). Le Service technique intercommunal (STI) aurait également confirmé aux recourants par courriel du 12 juillet 2021 avoir reçu les nouveaux plans répondant aux oppositions formulées. Selon les recourants, leur bonne foi devrait être protégée et, par conséquent, la décision du 23 mars 2023 devrait être annulée et celle du 30 juin 2021 "délivrant le permis de construire" devrait être confirmée.

5.1. Le principe de la bonne foi est explicitement prévu à l'art. 5 al. 3 Cst. et implique notamment que les organes de l'État s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 et les arrêts cités).
Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 341 consid. 5.2.1; 141 I 161 consid. 3.1).
La recevabilité d'un grief d'ordre constitutionnel suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3; 143 IV 500 consid. 1.1; 142 III 364 consid. 2.4).

5.2. Comme exposé ci-dessus (cf. consid. 4), l'ancienne municipalité n'a pas statué en juin 2021 sur le permis de construire litigieux. Aucun permis de construire ne leur a été formellement délivré, de sorte que la nouvelle municipalité pouvait si elle estimait le projet litigieux non conforme au règlement communal revenir sur la position exprimée par l'ancien syndic dans son courrier du 30 juin 2021 adressé aux recourants et aux opposants. Il sied sur ce point de relever que, dans leur mémoire de recours devant le Tribunal fédéral, les recourants ne remettent pas en cause l'arrêt entrepris du 15 mars 2024 en tant qu'il retient que le projet litigieux est contraire au droit communal et cantonal (cf. arrêt attaqué consid. 5 et 6).
Les recourants se prévalent d'ailleurs en vain de ce courrier du 30 juin 2021 cosigné, au nom de la municipalité, par l'ancien syndic et la secrétaire municipale selon lequel le permis de construire sera délivré. La question de savoir si l'annonce contenue dans ce courrier peut être comprise comme une assurance à laquelle les recourants pouvaient se fier peut rester indécise. En effet, quoi qu'il en soit, les conditions cumulatives d'application du droit à la protection de la bonne foi n'apparaissent pas réalisées en l'espèce, notamment celle liée à des dispositions irréversibles prises par les recourants. Ces derniers n'ont pas établi avoir pris, sur la base de cette prétendue assurance donnée le 30 juin 2021, des dispositions concrètes auxquelles ils ne sauraient renoncer sans subir de préjudices. Il est à cet égard clairement insuffisant, au regard des exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, de prétendre, sans autre forme de précision, avoir "entrepris des actes de dispositions afin d'assurer la réalisation du projet, paiement des assurances, établissement des plans, etc.". Il sied en particulier de relever que les recourants ne sauraient invoquer les frais liés à l'établissement des plans, ceux-ci étant inhérents à toute procédure relative à l'octroi d'un permis de construire. Pour le surplus, les recourants ne peuvent pas non plus se fonder sur le courriel daté du 12 juillet 2021 du service technique intercommunal, lequel ne bénéficie à l'évidence pas d'un pouvoir décisionnel en matière d'autorisation de construire.
Par ailleurs, les opposants avaient recouru devant la CDAP par acte du 30 juillet 2021 contre les décisions de levée de leurs oppositions au projet de construction. En vertu de l'art. 83 al. 1 LPA-VD, la municipalité pouvait rendre une nouvelle décision en faveur des opposants qui avaient recouru. C'est ce qu'avait fait la nouvelle municipalité par acte du 24 août 2021, dont elle avait informé la CDAP le 2 septembre 2021 suivant.
Les griefs de violation du droit à la protection de la bonne foi et de l'interdiction du comportement contradictoire sont donc mal fondés.

6.

Sur le vu de ce qui précède, les recours doivent être rejetés, dans la mesure de leur recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Les causes 1C_258/2024 et 1C_621/2024 sont jointes.

2.

Les recours sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 5'000 fr., sont mis à la charge des recourants.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Municipalité de Bassins et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

Lausanne, le 23 mai 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Arn