Late appeal against building permit upheldGénéré par IA

1C_264/2025

Arrêt du 23 octobre 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Müller.
Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

B.________ SA,
représentée par Me Cécile Genoud, avocate,
intimée,

Commune de Gletterens,
place du Tilleul 1, case postale 34, 1544 Gletterens,
Préfecture de la Broye,
chemin du Donjon 1, 1470 Estavayer-le-Lac.

Objet
Permis de construire; tardiveté du recours,

recours contre l'arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg du 28 mars 2025 (602 2024 125).

Faits :

A.

Par décisions du 16 octobre 2023, le Préfet de la Broye a accordé à la société B.________ SA le permis de démolir l'ancienne ferme édifiée sur la parcelle n° 48 de la commune de Gletterens et de construire trois maisons individuelles avec panneaux solaires photovoltaïques et a levé les oppositions.
A.________, qui faisait partie des opposants, a recouru le 20 novembre 2023 contre ces décisions devant la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal.
Le 28 novembre 2023, la Présidente suppléante de cette juridiction a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté.
Statuant le 31 juillet 2024 sur recours de A.________, le Tribunal fédéral a annulé cette décision et a renvoyé la cause à la II e Cour administrative pour qu'elle rende une nouvelle décision, le cas échéant après avoir complété l'instruction (arrêt 1C_693/2023).
Par arrêt du 28 mars 2025, la IIe Cour administrative a déclaré le recours irrecevable après avoir requis et obtenu de La Poste Suisse le suivi des envois recommandés adressés au recourant durant les années 2023 et 2024.

B.

Par acte du 17 mai 2025, A.________ recourt au Tribunal fédéral contre cet arrêt en concluant à son annulation et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour qu'il entre en matière et statue sur le fond de son recours, le cas échéant après complément d'instruction ou réexamen. Il demande en outre que les frais et dépens des deux instances soient mis à la charge de l'intimée ou laissés à la charge de l'État.
B.________ SA conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et à la confirmation de l'arrêt attaqué. Le Tribunal cantonal propose de rejeter le recours. La Commune de Gletterens se réfère au dossier de la cause sans autres observations. Le Préfet de la Broye ne s'est pas déterminé.
Le recourant a répliqué.
L'intimée a renoncé à déposer des observations complémentaires et a rejeté en bloc la détermination du recourant.

Considérant en droit :

1.

La voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte à l'encontre de l'arrêt d'irrecevabilité de la II e Cour administrative rendu dans une cause relevant sur le fond du droit public des constructions. Le recourant peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à faire constater que son recours contre les décisions du Préfet de la Broye octroyant le permis de démolir et de construire à l'intimée et levant son opposition aurait été déclaré à tort irrecevable pour cause de tardiveté, et à demander l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause à l'instance précédente pour que celle-ci entre en matière.

2.

Le recourant sollicite le versement à la procédure des procès-verbaux des séances de l'exécutif communal de Gletterens relatifs aux projets de construction de l'intimée et des courriels échangés avec l'avocate de B.________ SA les 22 et 23 janvier 2024. Ces documents devraient permettre d'établir que la Commune aurait indûment remis des éléments confidentiels et non librement accessibles à l'intimée. On ne voit toutefois pas en quoi leur apport à la procédure présente une quelconque pertinence pour trancher la contestation devant le Tribunal fédéral, portant sur la question de savoir si son recours auprès du Tribunal cantonal a été déclaré à tort irrecevable. Il ne sera pas donné suite à cette requête.

3.

Le recourant conteste l'irrecevabilité de son recours cantonal qu'il tient pour contraire aux garanties d'un procès équitable et aux principes de l'interdiction de l'arbitraire et de la proportionnalité.

3.1. Selon la jurisprudence, une décision est réputée notifiée et déploie ses effets (notamment le déclenchement du délai de recours) lorsqu'elle est remise à son destinataire (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3; 142 II 411 consid. 4.2 et 4.2.1). En principe, un envoi est considéré comme notifié à son destinataire non seulement au moment où celui-ci le reçoit effectivement, mais déjà lorsque cet envoi se trouve dans sa sphère d'influence et qu'il est à même d'en prendre connaissance (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 145 IV 252 consid. 1.3.2; 144 IV 57 consid. 2.3.2). Un envoi est également considéré comme notifié lorsqu'il est parvenu à une tierce personne habilitée à le recevoir (ATF 118 II 42 consid. 3; arrêt 9C_627/2022 du 1 er novembre 2023 consid. 4.3). Est un tiers autorisé au sens de la jurisprudence non seulement la personne qui détient une procuration expresse du destinataire, mais également celle qui agit de manière concluante en tant que tel (arrêt 2C_855/2018 du 24 octobre 2018 consid. 3.2 et les références citées).
En cas de notification erronée, le principe juridique général selon lequel elle ne doit pas entraîner de désavantages pour le destinataire s'applique (ATF 144 II 401 consid. 3.1; 144 IV 57 consid. 2.3.2). Elle ne déploie en principe aucun effet à leur égard. Demeure toutefois réservé le cas où le destinataire a effectivement pris connaissance du contenu de la communication officielle entachée d'irrégularités ou du moins de son existence (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4; 144 IV 57 consid. 2.3.2; 139 IV 228 consid. 1.3). Dans ce cas, il peut être contraire aux règles de la bonne foi d'invoquer le défaut de notification.

3.2. Dans son précédent arrêt du 31 juillet 2024, la Cour de céans a constaté que le pli recommandé contenant les décisions préfectorales avait été réceptionné le 17 octobre 2023 par la mère du recourant qui est domiciliée à la même adresse que celui-ci, que le recourant ne faisait pas ménage commun avec ses parents qui vivent dans la même ferme mais dans des logements séparés et qu'il n'était pas établi qu'ils seraient au bénéfice d'une procuration écrite de leur fils les autorisant à retirer valablement les envois recommandés qui lui sont destinés. Le fait que la mère du recourant ait réceptionné le pli recommandé contenant les décisions préfectorales et son père celui qui contenait la décision d'irrecevabilité de la Présidente de la II e Cour administrative ne révélait pas une pratique systématique ou régulière au sens de la jurisprudence et ne suffisait pas pour admettre l'existence de pouvoirs de représentation tacite. La Cour de céans a constaté que les conditions requises pour retenir que le pli recommandé contenant les décisions préfectorales destinées au recourant était valablement entré dans sa sphère d'influence dès sa réception par sa mère ou que le recourant aurait adopté un comportement contraire à la bonne foi n'étaient en l'état pas satisfaites. Elle a renvoyé la cause à la II e Cour administrative afin qu'elle examine si la notification à la mère du recourant du pli recommandé contenant la décision préfectorale levant son opposition était intervenue de manière régulière, que ce soit en vertu d'un pouvoir de représentation dûment établi sur la base d'une procuration ou d'actes concluants, et, dans la négative, si un comportement contraire à la bonne foi pouvait être reproché au recourant.

3.3. À la demande de la cour cantonale, La Poste Suisse a confirmé qu'aucune procuration n'avait été délivrée par A.________ à ses parents pour réceptionner les envois, notamment recommandés, qui lui sont adressés. Elle a fourni les suivis des recommandés adressés personnellement au recourant durant les années 2023 et 2024; ainsi, sur vingt envois recommandés, neuf lui ont été délivrés en personne, cinq à ses parents, dont deux le même jour, et six à sa compagne. Durant l'année 2023 en particulier, sur les neuf envois recommandés, trois ont été notifiés au recourant, cinq à ses parents et un à sa compagne. Tous les recommandés en 2024 avaient été retirés par le recourant. Les juges précédents ont déduit de ces éléments qu'à réception de la décision présidentielle du 28 novembre 2023 déclarant son recours irrecevable, le recourant avait pris ses dispositions en demandant à ses parents de refuser de réceptionner des envois recommandés pour lui et que la pratique systématique et régulière de réception des envois devait se focaliser sur l'année 2023; or, le suivi des envois pour cette année-là révélait sans conteste une pratique systématique et régulière de la part du recourant d'autoriser ses parents à réceptionner des courriers recommandés en son absence. De plus, La Poste Suisse avait indiqué qu'aucune réclamation n'avait été déposée avant le mois d'avril 2024. Aussi, la cour cantonale a retenu qu'en dépit de ses dénégations, le recourant avait toléré par actes concluants que ses parents puissent réceptionner pour lui des envois recommandés durant l'année 2023. Par ailleurs, dans son recours au Tribunal fédéral, A.________ avait été jusqu'à taire le fait que la voisine qui avait réceptionné le pli était en réalité sa mère. Cet élément permettait légitimement de douter de sa bonne foi dans le cadre de cette affaire; ayant pris connaissance le 19 octobre 2023 de l'envoi litigieux, il était non seulement largement dans le délai légal pour agir, mais il aurait pu et dû se renseigner sur la question de savoir quand précisément cet envoi avait été notifié à ses parents, ce dont il s'était toutefois soucié tardivement. Dans ces circonstances, le recours interjeté le 20 novembre 2023 contre les décisions du 16 octobre 2023, notifiées le lendemain 17 octobre 2023 à un tiers habilité à réceptionner de tels envois, était tardif.

3.4. Le recourant conteste les conclusions auxquelles est parvenue la cour cantonale sur la base des investigations entreprises quant à une pratique bien établie suivant laquelle il aurait toléré que ses parents puissent récupérer des envois recommandés à sa place. Il relève que les envois recommandés des 3 février 2023 et 12 avril 2023 ont été, sur son instruction, soumis à une distribution sans signature via l'espace client de La Poste Suisse. Or, en dépit de l'autorisation explicite donnée pour la remise de ces recommandés sans signature, sa mère avait néanmoins signé la réception de ces envois, alors même qu'elle ne disposait d'aucune procuration ni d'autorisation formelle de sa part. Cette signature constituait une irrégularité manifeste, reflétant une remise par La Poste Suisse non conforme aux instructions qu'il avait données. Elle n'était pas l'indice d'une représentation tacite, mais l'indice d'une remise irrégulière qui ne pouvait entrer en considération dans le décompte destiné à prouver des actes concluants au sens de la jurisprudence. Par conséquent, sa prise en compte comme preuve d'une pratique systématique de réception de son courrier par ses parents était infondée.
3.5 L'intimée conclut en vain à l'irrecevabilité de cette argumentation au motif qu'elle reposerait sur des faits avancés pour la première fois devant le Tribunal fédéral. Comme le relève le recourant, l'autorisation donnée à La Poste Suisse de procéder à la distribution sans signature des recommandés des 3 février et 12 avril 2023 résulte des pièces qui ont été versées au dossier de la procédure cantonale à la suite des investigations entreprises par la cour cantonale suite au renvoi de la cause par la Cour de céans. Il ne ressort pas du dossier cantonal que le recourant se soit plaint auprès de La Poste Suisse du fait que sa mère aurait retiré les deux recommandés qui lui étaient destinés pour lesquels il avait donné des instructions autorisant le facteur à les déposer dans sa boîte aux lettres en son absence. Le recourant ne le prétend pas. Cela étant, il n'était pas insoutenable d'en déduire qu'il avait donné son consentement tacite à la notification faite à sa mère de ces deux recommandés. Ajouté au fait que postérieurement à ces envois, sa mère a retiré un envoi recommandé qui lui était destiné et son père deux autres le même jour, on ne saurait reprocher à la cour cantonale d'avoir conclu à l'existence d'un pouvoir de représentation par actes concluants et d'avoir considéré la notification des décisions préfectorales litigieuses à la mère du recourant intervenue le 17 octobre 2023 comme régulière. Dans son arrêt de renvoi, la Cour de céans n'a aucunement exclu de prendre en compte ces retraits dans une éventuelle pratique, mais elle a uniquement considéré qu'ils ne suffisaient pas à l'établir. Quant à l'allégation du recourant suivant laquelle il se serait plaint au guichet de la poste de Saint-Aubin du fait que les envois recommandés retirés par son père l'ont été sans autorisation, elle n'est pas documentée. L'arrêt cantonal, qui tient la notification des décisions préfectorales à la mère du recourant pour régulière et considère le recours comme tardif, n'aboutit ainsi pas à une solution choquante qui nécessiterait l'intervention du Tribunal fédéral sous l'angle de l'art. 9 Cst. Il n'est pas nécessaire d'examiner la motivation retenue par la cour cantonale en lien avec la mauvaise foi du recourant.
Il est au demeurant douteux que le recours satisfasse les exigences de motivation requises sur ce point. La cour cantonale a relevé que le recourant, ayant pris connaissance le 19 octobre 2023 de l'envoi litigieux, était non seulement largement dans le délai légal pour agir, mais qu'il aurait aussi pu et dû se renseigner sur la question de savoir quand précisément cet envoi avait été notifié à ses parents, ce dont il s'était soucié tardivement. Le recourant ne s'en prend pas à cette argumentation qui permettait également de considérer le recours comme tardif. Il ne conteste pas avoir pris connaissance du pli recommandé renfermant les décisions préfectorales le 19 octobre 2023. Il ne prétend pas que la cour cantonale aurait faire preuve d'arbitraire ou d'un formalisme excessif ou violé d'une autre manière le droit en lui reprochant de ne pas avoir déposé son recours dans le délai de 30 jours suivant la notification de ce pli à sa mère deux jours auparavant. Il fait essentiellement valoir que la capture d'écran WhatsApp de son téléphone portable effectuée le 22 novembre 2023, produite comme preuve, démontrerait clairement qu'il s'est activement renseigné sur la remise du pli recommandé, ce qui atteste de sa diligence et de sa bonne foi tout au long de la procédure. Or, cette pièce, produite deux jours après avoir recouru et faisant suite à un courrier de la Préfecture de la Broye du 20 novembre 2023 indiquant que ses décisions avaient été notifiées le 17 octobre 2023, ne permet pas de contredire l'affirmation de la cour cantonale selon laquelle il se serait tardivement enquis de la date de notification du pli recommandé à sa mère.

4.

Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable. Le recourant qui succombe prendra en charge les frais judiciaires (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il versera en outre une indemnité de dépens à l'intimée qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le recourant versera une indemnité de 2'000 fr. à l'intimée à titre de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Gletterens, à la Préfecture de la Broye et à la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg.

Lausanne, le 23 octobre 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Parmelin