{T 0/2}
1C_266/2013
Arrêt du 9 octobre 2013
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
A.________,
B.________ et C.________,
D.________,
E.________,
F.________ et G.________,
tous représentés par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat,
recourants,
contre
H.________, I.________ et J.________, représentés par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV SA,
intimés,
Municipalité de Founex, route de Châtaigneriaz 2, 1297 Founex, représentée par Me Luc Pittet, avocat,
Service du développement territorial du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond de Braun, avocat,
Objet
Autorisation de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 12 février 2013.
Les frères I.________ et J.________ sont exploitants agricoles spécialisés dans la vitiviniculture et l'arboriculture. Le centre de leur exploitation se trouve dans le village de Founex, mais se compose de nombreuses parcelles totalisant 40,56 hectares. En raison du développement rapide de cette activité au cours des dernières années, les locaux disponibles au centre du village sont apparus sous-dimensionnés.
Le 1er juin 2011, les frères I.________ et J.________ ont déposé une demande de permis de bâtir ayant pour objet la construction d'une cave viticole avec hangar et 4 places de parc sur la parcelle n° 277 de la commune de Founex. Cette parcelle, propriété de leur père, est colloquée en zone agricole; au sud-ouest, elle est séparée par le chemin des Neyruaz d'une zone villas regroupant une trentaine de maisons; au sud-est, elle est bordée par le chemin de l'Epinette au-delà duquel se trouve la déchetterie intercommunale.
Se fondant sur la synthèse des autorisations spéciales et des préavis recueillis par la Centrale des autorisations (CAMAC), la Municipalité de Founex a, par décision du 4 octobre 2011, levé l'opposition des voisins et délivré, le 17 octobre 2011, le permis de construire.
Les voisins de la parcelle n° 277 ont interjeté recours contre cette décision, contestant notamment la conformité de l'installation à la zone, l'adéquation du lieu d'implantation choisi ainsi que l'intégration de la construction projetée dans le paysage.
Comme mesure d'instruction, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a procédé à une inspection locale et sollicité du Service cantonal de l'agriculture, constructions hors zone (ci-après: le Sagr), des explications sur sa manière de calculer la surface nécessaire de l'exploitation en fonction des divers éléments à abriter. Nanti de ces éléments, le Tribunal cantonal a rejeté le recours par arrêt du 12 février 2013.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________ et C.________, D.________, E.________ ainsi que F.________ et G.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal précité en ce sens que la décision de la Municipalité de Founex du 4 octobre 2011 est annulée et le permis sollicité refusé. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi du dossier au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. La Municipalité de Founex, le Service du développement territorial et les frères I.________ et J.________ concluent au rejet du recours. Les recourants ont encore déposé des observations complémentaires.
Par ordonnance du 26 avril 2013, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif des recourants.
Le recours est dirigé contre une décision finale au sens de l'art. 90 LTF. Celle-ci a été prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF) : le recours est ainsi recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal (art. 89 al. 1 let. a LTF). Ils doivent en outre être particulièrement atteints par la décision (art. 89 al. 1 let. b LTF) et avoir un intérêt digne de protection à son annulation (art. 89 al. 1 let. c LTF). Tel est en particulier le cas de la recourante D.________, qui occupe une villa sise à une distance de 70 mètres du hangar projeté, sur lequel elle aurait une vue directe depuis l'étage (cf. arrêt 1C_338/2011 du 30 janvier 2012 consid. 3, publié in SJ 2012 I 422). Il en va de même du recourant A.________, propriétaire de parcelles voisines de celle des constructeurs (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Dans ces conditions, la qualité pour agir des autres recourants peut demeurer indécise, comme elle l'a été devant le Tribunal cantonal.
Dans un grief de nature formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus. Ils reprochent à la cour cantonale de ne pas avoir donné suite à leur requête de produire le "rapport de la Commission de construction de la Commune" ainsi que les "plaintes concernant les nuisances provoquées par l'exploitation des recourants".
2.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment pour le justiciable le droit d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277 et les références). Le juge peut cependant renoncer à l'administration de certaines preuves, notamment lorsque les faits dont les parties veulent rapporter l'authenticité ne sont pas importants pour la solution du litige. Ce refus d'instruire ne viole leur droit d'être entendues que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les références).
2.2. S'agissant du rapport de la Commission de construction de la Commune, les intimés ont expliqué - référence légale à l'appui - que cette instance ne se prononçait que pour les projets de constructions communales et que tel n'était pas le cas en l'espèce, ce qui expliquait l'absence du document dans le dossier communal. Les recourants ne contestent pas ce point de vue, ni n'exposent en quoi un tel rapport - s'agissant d'un projet soumis à des autorisations du canton - serait pertinent pour l'issue du litige. Quant aux éventuelles plaintes relatives à l'exploitation actuelle des intimés dans les locaux sous-dimensionnés au centre du village (cf. consid. 3.1.3 ci-après), elles ne sauraient exercer d'influence sur le sort de la procédure relative à une nouvelle construction située ailleurs. L'autorité n'avait ainsi pas l'obligation de discuter ces moyens de preuve, pouvant se limiter à ceux qui lui paraissaient pertinents (cf. ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
Le grief de violation du droit d'être entendu peut ainsi être rejeté.
Les recourants dénoncent dans l'arrêt attaqué une violation de l'art. 16a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ils soutiennent, d'une part, que l'installation prévue n'est pas conforme à la zone, dans la mesure où la nécessité de la construction en zone agricole n'est nullement démontrée. Ils estiment, d'autre part, que le bâtiment ne s'intègre pas dans le paysage car il ne se situe pas dans une zone déjà bâtie.
3.1. Il convient d'abord d'examiner la question de la conformité de l'installation à la zone.
3.1.1. A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, une autorisation de construire est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles des constructions et des installations peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. L'art. 34 OAT précise ces conditions, en disposant en particulier que l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation (art. 34 al. 4 let. a OAT), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à leur implantation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause, l'art. 34 al. 4 let. a OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) entend limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la zone agricole demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et des nécessités de l'exploitation (arrêt 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 3.2 et les références). En définitive, ces constructions doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 133 II 370 consid. 4.2 p. 374; 129 II 413 consid. 3.2 p. 415).
Lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181; 132 II consid. 4.3 p. 416 et les références).
3.1.2. Pour résoudre la question de la conformité de l'installation à la zone, la cour cantonale a vérifié que la nouvelle construction ne soit pas surdimensionnée par rapport à l'utilisation envisagée et les besoins de l'exploitation. Dans ce contexte, elle s'est fondée sur l'évaluation établie par le Sagr.
Dans un premier temps, ce service a évalué les besoins justifiés par la vinification, le rangement des machines et les locaux techniques de la pépinière à un total de 2'519 m2. Pour parvenir à ce résultat, ce service s'est fondé sur les calculs fournis par les exploitants mis en relation avec différentes normes techniques spécifiques au monde agricole et viticole. Il a ainsi retenu une surface de 343 m2 pour le rangement des machines et outils pour l'arboriculture (4,70 ha) et l'agriculture (4,89 ha), une surface de 550 m2 pour les machines nécessaires à l'exploitation viticole (23,70 ha), une surface de 1'231 m2 pour la vinification de la production propre des exploitants (encavage et toutes opérations de la réception du raisin à la vente de la bouteille), une surface de 380 m2 concernant les pépinières viticoles (7,27 ha) et une surface de 15 m2 pour remiser les engrais. Compte tenu des surfaces disponibles au centre du village et qui demeurent utiles à l'exploitation (838 m
2 ), la surface projetée (1'673 m2) reste en deça de la surface nécessaire telle qu'estimée par le service spécialisé en la matière, soit 1'681 m2 (2'519 m2 - 838 m2).
Dans un second temps, le Sagr a procédé à une nouvelle estimation, plus précise ensuite de la visite des lieux. Ce bilan adapté laisse désormais apparaître une surface totale nécessaire de 2'727 m2. La surface existante a également été précisée et portée à 947 m2. Dès lors, la surface nécessaire subsistante a été arrêtée à 1'780 m2 (2'727 m2 - 947 m2), soit une surface supérieure par rapport à celle de l'installation projetée.
Au vu de ces éléments, la cour cantonale a considéré que la cave projetée était nécessaire à l'exploitation des constructeurs et - pour ce motif - conforme à la zone agricole. Elle a ajouté que, dans la mesure où les produits élaborés dans la cave provenaient de l'exploitation des intimés, il n'était pas à craindre que l'installation revête un caractère industriel.
3.1.3. Les recourants affirment que les besoins objectifs de l'exploitation ne justifient pas la construction envisagée. A l'appui de leur point de vue, ils évoquent une contradiction entre la surface de 40,56 hectares retenue par le Sagr pour estimer les besoins justifiés de la vinification et la surface de 23,70 hectares, seulement, dévolue à la vigne. L'arrêt cantonal, reprenant les données du SAgr, a opéré la distinction entre les diverses activités de l'exploitation et les différents besoins en surface que ces activités impliquaient. S'agissant spécifiquement de l'activité de vinification, le Service cantonal spécialisé a appliqué des normes techniques de la branche considérée (Agridea). Les recourants n'expliquent pas en quoi ces normes, détaillées et spécialisées, seraient inadaptées. Ils ne démontrent pas non plus que le service cantonal spécialisé aurait fondé ses calculs sur d'autres surfaces de terre que celles liées à cette production. Quant à la comparaison entre la présente cause et une affaire jugée par le Tribunal fédéral dix ans auparavant (ATF 129 II 413), elle n'est d'aucune aide aux recourants: d'une part, elle reste cantonnée à une comparaison abstraite et superficielle de deux situations différentes; d'autre part, les dispositions légales applicables ne sont pas les mêmes, l'arrêt précité se fondant sur l'art. 24c LAT, alors que la présente cause est soumise à l'art. 16a LAT.
En affirmant que la progression "fulgurante" de l'exploitation des intimés aurait "pour seule cause la nécessité de démontrer un besoin objectif qui n'est nullement établi", les recourants procèdent par conjectures, s'écartant ainsi des faits établis souverainement par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). En tout état, celle-ci n'a pas violé le droit en fondant son appréciation sur la taille actuelle de l'exploitation agricole (cf. ATF 113 Ib 138 consid. 4c p. 141), laquelle - élément non contesté - est destinée à subsister à long terme (cf. art. 34 al. 4 let. c OAT).
Par conséquent, en se fondant sur les calculs et les appréciations du Service cantonal compétent, la cour cantonale n'a pas violé l'art. 16a LAT en retenant que la cave projetée était conforme à l'affectation de la zone agricole. Le recours doit donc être rejeté sur ce point.
3.2. Les recourants critiquent tant la localisation du hangar projeté que son intégration au site.
3.2.1. A l'intérieur de la zone agricole, il découle de l'art. 34 al. 4 let. b OAT que le requérant doit démontrer un intérêt digne de protection à implanter la construction ou l'installation à l'endroit prévu; l'autorisation de construire ne peut être délivrée que si les bâtiments litigieux se justifient à cet endroit et si aucune autre implantation n'est envisageable au terme d'une pesée des intérêts en présence. Le droit fédéral n'exige cependant pas l'étude de variantes en ce qui concerne l'emplacement d'une construction agricole (arrêt 1C_574/2011 du 20 septembre 2012 consid. 3.1 et les références).
L'intégration de la construction projetée au site relève en revanche du droit cantonal. Cette question est réglée dans le canton de Vaud à l'art. 83 du règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RS/VD 700.11.1; ci-après RLATC). A teneur de cette disposition, les constructions et installations agricoles doivent s'intégrer dans le paysage. Leur bonne intégration dépend notamment du choix de leur implantation, de leur volume, des matériaux et des teintes utilisées (al. 1). En outre, tout nouveau bâtiment lié à une exploitation agricole doit être regroupé avec les bâtiments déjà existants et former un ensemble architectural. Des dérogations peuvent être accordées par le département si le propriétaire apporte la preuve que les impératifs de l'exploitation agricole le justifient (al. 3).
3.2.2. S'agissant du premier point, la cour cantonale a retenu que l'emplacement choisi est stratégique, dans la mesure où il est situé à l'entrée du village, en face de la déchetterie et au carrefour des diverses parcelles viticoles exploitées par les intimés; il correspond en outre aux exigences d'une exploitation agricole raisonnable; le choix d'un autre emplacement, à quelques 900 mètres de distance, n'entrait donc pas en considération.
Par rapport à ces éléments de fait, les recourants reprochent à l'autorité précédente d'avoir considéré "artificiellement" que la localisation choisie était centrale. Le grief est peu compréhensible. En tout état, il ne répond pas aux exigences de motivation déduites de l'art. 42 al. 1 LTF puisqu'il ne contient pas de critique précise des différents éléments retenus par l'instance précédente. Les recourants, en particulier, n'expliquent pas en quoi l'appréciation de la cour, selon laquelle l'emplacement choisi est central, se trouverait en contradiction avec les éléments du dossier. Dans ces conditions, l'arrêt attaqué ne consacre pas de violation du droit fédéral.
3.2.3. En ce qui concerne l'intégration du bâtiment dans le site, les juges cantonaux - qui ont procédé à une inspection locale - ont retenu que le hangar est prévu dans un secteur relativement plat, devant la déchetterie existante, elle-même adossée à la forêt qui limite l'horizon à cet endroit; la construction est implantée le plus loin possible de la zone de villas des recourants et un verger sera maintenu côté sud de la parcelle n° 277, soit sur la partie la plus proche de ces villas; la hauteur au faîte a été réduite pour diminuer autant que possible l'impact sur le voisinage; enfin, des matériaux en bois ont été privilégiés pour les façades.
Là encore, les recourants ne cherchent pas à démontrer que les constatations de fait auxquelles a procédé la cour cantonale seraient manifestement inexactes. Ils critiquent en revanche l'appréciation des juges précédents quant à un "regroupement du bâti" et leur reprochent d'avoir considéré que l'installation serait comprise dans "une zone largement bâtie". Ils semblent de la sorte suggérer que l'arrêt attaqué contreviendrait à l'art. 83 al. 3 RLATC. Ce faisant, ils perdent de vue que le Tribunal fédéral, appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4 p. 560). Dans ce contexte, la cour cantonale a estimé que la localisation proche d'une zone déjà largement bâtie et de regroupement de bâtiments répondait, à tout le moins en partie, au but de l'art. 83 al. 3 RLATC. Une telle motivation ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause: il convient dès lors de confirmer cette approche, même si une autre solution - même préférable - serait envisageable (ATF précités, ibid.).
3.3. Au vu de ce qui précède, les griefs liés à la conformité de la construction avec la zone, à l'implantation et à l'intégration de l'installation doivent être rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.
Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Ceux-ci verseront en outre aux intimés, qui obtiennent gain de cause, des dépens pour les frais de leur mandataire autorisé à les représenter devant le Tribunal fédéral (art. 40 et 68 al. 1 et 2 LTF; Bernard Corboz, Commentaire de la LTF, n. 17 ad art. 68). Il n'y a pas lieu de prévoir de dépens au bénéfice de la Municipalité, celle-ci ayant agi dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son intérêt patrimonial soit en cause (art. 68 al. 3 LTF). Il en va de même des services cantonaux qui ont participé à la procédure.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Une indemnité de 3'000 fr. est allouée aux intimés à titre de dépens, à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, de la Municipalité de Founex et du Service du développement territorial du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 9 octobre 2013
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Fonjallaz
La Greffière: Mabillard