Building permit upheld despite access road objectionsGénéré par IA

1C_282/2024

Arrêt du 26 février 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant,
Müller et Merz.
Greffier : M. Hausammann.

Participants à la procédure
Copropriété A.________ et consorts,
représentés par Me Alexandre Zen-Ruffinen, avocat,
recourants,

contre

B.________,
représentée par Me Richard Calame,
intimée,

Conseil communal de la Ville de Neuchâtel, Faubourg de l'Hôpital 2, 2000 Neuchâtel,
Conseil d'État de la République et canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel.

Objet
Permis de construire, voie d'accès

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 25 mars 2024 (CDP.2023.101-AMTC/der).

Faits :

A.

B.________ est propriétaire de la parcelle n° 7877 de la commune de Neuchâtel qui se situe au bout de la rue de l'Observatoire. Le 6 décembre 2019, elle a déposé une demande de permis de construire pour la démolition des deux immeubles de 6 appartements au total érigés sur son bien-fonds, puis la construction de deux nouveaux immeubles d'habitation de 24 logements au total avec sous-sol et comprenant un garage collectif de 27 places de stationnement.
Le projet a suscité de nombreuses oppositions de copropriétés d'immeubles voisins (copropriétés A.________) pour des motifs liés à l'implantation des immeubles, à la hauteur des bâtiments, à leur accès et à l'absence d'étude de bruit. Par décisions des 15 septembre et 6 octobre 2021, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel a levé les oppositions et délivré le permis de construire demandé. Sur la base d'une étude d'impact sur la mobilité effectuée en septembre 2020 par C.________ SA pour le compte de la constructrice et d'un préavis favorable du 18 juin 2021 du Service communal de l'environnement, il a considéré que la voie d'accès était suffisante. Ce prononcé a été confirmé par une décision du Conseil d'État neuchâtelois du 20 février 2023 qui a notamment confirmé l'état de fait retenu par l'autorité communale, en écartant une expertise privée produite par les recourants et établie le 23 mars 2022 par le Dr D.________.
Le recours interjeté contre la décision du Conseil d'État a également été rejeté par arrêt du 25 mars 2024 de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel (ci-après: la cour cantonale).

B.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les copropriétés A.________ et consorts, demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 25 mars 2024 et de "renvoyer la cause pour nouvelle décision au sens des considérants". L'effet suspensif, limité à la construction des bâtiments, leur a été accordé par ordonnance présidentielle du 31 mai 2024.
Le Conseil d'État et la cour cantonale n'ont pas d'observation à formuler et se réfèrent à l'arrêt cantonal. La Ville de Neuchâtel et l'intimée se déterminent et proposent le rejet du recours. Les recourants répliquent et maintiennent leurs conclusions. Aucune autre observation n'a été déposée.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale (art. 90 TF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF). En leur qualité de propriétaires voisins du projet litigieux utilisant la même route d'accès, les recourants ont la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 let. a à c LTF). Dans la mesure où certains des voisins agissent à titre personnel, par l'intermédiaire du même mandataire, il n'est pas nécessaire d'examiner si l'autorisation préalable requise à l'art. 712t al. 2 CC a été valablement donnée à l'administrateur afin de déposer un recours au nom des communautés des copropriétaires par étages (cf. ATF 114 II 310 consid. 2a; arrêt 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 1.2). Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, sous réserve d'une motivation suffisante des griefs, il convient d'entrer en matière.

2.

Se plaignant d'une violation du droit d'être entendu, d'une constatation incomplète des faits et d'une violation des art. 19 et 22 LAT, les recourants font grief à l'autorité précédente d'avoir considéré que les voies d'accès à la parcelle étaient suffisantes. De leur point de vue, une telle conclusion n'aurait pas pu être prise, en l'absence de toute information quant à la largeur de la route, de ses variations et des possibilités de croisements. Les recourants considèrent qu'une étude de trafic et une vision locale auraient dû être ordonnées et qu'en l'état la sécurité des usagers et les possibilités de croisement ne seraient pas garanties.

2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire et de faire administrer les preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Un tel refus de mesure probatoire par appréciation anticipée ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 III 73 consid. 5.2.2; 144 II 427 consid. 3.1.3; 138 III 374 consid. 4.3.2).
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si ceux-ci ont été constatés de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Le recourant qui soutient que les faits ont été établis d'une manière arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. doit satisfaire au principe d'allégation (art. 106 al. 2 LTF), étant rappelé qu'en matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 148 I 127 consid. 4.3).

2.2. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. Tel est le cas selon l'art. 19 al. 1 LAT lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a). La loi n'impose ainsi pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêts 1C_368/2021 du 29 août 2022 consid. 3.1 et 1C_88/2019 du 23 septembre 2019 consid. 3.1). Par ailleurs, la sécurité des usagers doit être garantie sur toute sa longueur, la visibilité et les possibilités de croisement doivent être suffisantes et l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie doit être assuré (ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêts 1C_368/2021 du 29 août 2022 consid. 3.1 et 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 3.1). Il est à cet égard suffisant que, pour entrer en force, l'autorisation de construire soit assortie de la condition que l'accès routier est garanti (arrêts 1C_341/2020 du 18 février 2022 consid. 3.3.1 et 1C_589/2020 du 25 mars 2021 consid. 3.1).
Dans ce domaine, les autorités communales et cantonales disposent d'un important pouvoir d'appréciation que le Tribunal fédéral se doit de respecter (ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêts 1C_304/2022 du 10 août 2023 consid. 4.1 et 1C_209/2022 du 25 août 2022 consid. 6.1). Elles peuvent également se fonder sur les normes édictées en la matière par l'Union des professionnels suisses de la route, étant précisé que ces normes, non contraignantes, doivent être appliquées en fonction des circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, dont celui de la proportionnalité (cf. arrêts 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 3.1, 1C_225/2017 du 16 janvier 2018 consid. 4.1 et 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1).

2.3. La cour cantonale a considéré que les éléments du dossier permettaient de se prononcer sur la question du caractère suffisant de l'accès à la parcelle sans qu'il ne soit nécessaire d'administrer les moyens de preuve requis. Elle a relevé que la rue de l'Observatoire n'était pas destinée à accueillir un trafic intense en raison de son impasse du côté est, qu'elle se situait dans une zone de rencontre limitée à 20 km/h, que la largeur de la route variait entre 4.20 et 4.50 mètres avec un passage néanmoins plus étroit sur une courte distance, que les croisements restaient possibles sur une bonne partie du tronçon et étaient facilités par des zones d'évitement même si la visibilité était limitée à certains endroits, et que l'accès avait été jugé praticable pour des véhicules des services d'urgence. L'instance précédente a ensuite indiqué que l'étude réalisée par le bureau C.________ SA et deux préavis de service communaux avaient confirmé que l'accès était suffisant, tandis que l'avis du Dr D.________ s'appuyait sur des valeurs moyennes en Suisse sans référence à des chiffres concrets. Pour la cour cantonale, le projet litigieux n'aurait dès lors qu'un impact limité sur le fonctionnement du secteur habité par des usagers conscients de ses particularités.

3.

3.1. Dans un long exposé de leur mémoire, les recourants reprennent les arguments qu'ils avaient fait valoir devant les autorités précédentes, ainsi que les décisions rendues par celles-ci, afin de démontrer qu'elles se seraient basées sur un état de fait lacunaire pour apprécier le caractère suffisant de la voie d'accès. Cela étant, ils ne soutiennent pas que la cour cantonale aurait commis un déni de justice en ne traitant pas un grief lié à l'établissement des faits. À juste titre, puisque le grief relatif à la motivation de l'arrêt du Conseil d'État, en particulier ses constatations de faits, a été traité au considérant 3 de l'arrêt attaqué. Dans cette mesure, les critiques dirigées directement contre les décisions du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel et du Conseil d'État sont irrecevables.

3.2. Les recourants font grief à la cour cantonale d'avoir écarté l'avis du Dr D.________ au profit de celui du bureau de C.________ SA dont l'analyse ne serait selon eux pas conforme aux règles reconnues en la matière. Ils n'expliquent cependant pas de quelles règles il s'agirait ni pour quelle raison la cour cantonale n'aurait pas dû suivre l'appréciation du bureau C.________ SA du fait de sa nature prétendument erronée. Les recourants renvoient sur ce point à leur écriture précédente, rendant leur critique d'emblée inadmissible sous l'angle de leur motivation (cf. art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF; ATF 140 III 115 consid. 2). Par ailleurs, le bureau C.________ SA a procédé à des observations détaillées sur place en comptant notamment les mouvements des usagers du chemin aux heures de pointes durant deux jours ouvrables. Ce comptage a démontré que le trafic motorisé était très faible pour une rue communale (entre 20 et 30 voitures par heure de pointe) et que les croisements entre véhicules demeuraient rares. Au vu de la configuration des lieux, le bureau C.________ SA a qualifié le tronçon de route d'accès (selon la norme VSS SN 640 045) pouvant absorber jusqu'à 100 véhicules par heure, de sorte que la réserve de capacité s'élevait à 70 %. Or, le projet n'augmenterait que de 12 véhicules par heure de pointe et n'aurait donc qu'un impact très limité sur le fonctionnement du secteur. Malgré les critiques des recourants, la validité de ces constatations n'est remise en cause par aucun élément concret et pertinent, le Dr D.________ n'ayant pas lui-même procédé à ses propres observations pour démontrer le caractère erroné de l'étude menée en dépit du fait qu'il se soit rendu sur place. Il ne ressort d'ailleurs pas de son rapport que la circulation serait "très difficile" comme le prétendent les recourants. L'emplacement de la personne ayant effectué le comptage pour le bureau C.________ SA lui permettait du reste d'avoir une vision d'ensemble du tronçon en question et notamment des passages les plus étroits; il n'avait en revanche aucune raison de tenir compte du trafic allant et venant du site de l'Observatoire qui se situe essentiellement sur une desserte séparée. Compte tenu du rapport détaillé produit par le bureau C.________ SA, il n'était pas arbitraire pour la cour cantonale de renoncer, au terme d'une appréciation anticipée des preuves, à tenir une inspection locale.
S'agissant de la génération du trafic par le projet litigieux, le bureau C.________ SA a évalué l'augmentation du trafic à 75 mouvements de véhicules par jour, en se fondant sur deux méthodes de calcul, l'une basée sur des ratios liés aux surfaces de plancher (3 à 5 mouvements par jour et par 100 m2) et l'autre en fonction du nombre de déplacements par jour et par personne. Selon le Dr D.________, le volume de trafic aurait dû être déterminé en fonction du nombre de places de stationnement (27), donnant un trafic journalier moyen de 90 à 100 véhicules par jour. Ce dernier admet cependant que ce trafic journalier moyen supplémentaire demeurait faible, ce d'autant plus qu'il a également retenu que l'offre en stationnement privé du secteur était légèrement surestimée puisqu'elle prenait aussi en compte les deux-roues (une offre adaptée conduirait ainsi à un trafic journalier moyen inférieur selon sa méthode de calcul). De surcroît, l'étude du bureau C.________ SA est non seulement basée sur un nombre de logements supérieur au projet final, mais elle ne prend également pas en compte le trafic qui était engendré par les six logements situés dans les deux immeubles à détruire. Dans ces conditions, indépendamment des différences entre les deux rapports d'experts, il n'était pas arbitraire pour la cour cantonale de retenir que la faible augmentation du trafic générée par le projet pourra être absorbée par la voie d'accès et n'aura qu'un impact limité sur le fonctionnement du secteur.

3.3. Les recourants prétendent ensuite que la largeur de la route serait insuffisante pour assurer les croisements et les manoeuvres de rebroussement en toute sécurité, en particulier sur certains passages plus étroits.
La desserte est composée d'une première partie comprenant un virage à droite puis à gauche, ainsi que deux autres parties rectilignes très légèrement coudées. Le tronçon est utilisé quotidiennement par les habitants du quartier qui doivent ainsi déjà effectuer différentes manoeuvres de croisements tout en respectant la priorité des piétons. Dans la même mesure, l'existence d'une problématique de visibilité liée à un contour serré entre deux rochers sis sur la première partie du chemin est préexistante au projet litigieux et rien n'indique que ce passage aurait par le passé conduit à des accidents ni que la modeste augmentation du trafic due au projet accroîtrait ce risque et aboutirait à un danger excessif (cf. arrêt 1C_225/2017 du 16 janvier 2018 consid. 5.3.3).
Comme retenu par la cour cantonale, la majorité du tronçon présente une largeur variant entre 4.20 et 4.50 mètres, permettant ainsi à des véhicules de tourisme, dont la largeur moyenne est estimée à 1.80 mètres (cf. arrêt 1C_216/2021 du 21 avril 2022 consid. 4.2.2 citant la norme VSS 40 201), de croiser sans difficulté. Il n'en résultera également aucun conflit avec les piétons et les deux-roues qui occupent une largeur d'environ 0.60 cm (cf. ibidem), ce d'autant plus dans une zone de rencontre limitée à 20 km/h. Ces dimensions de la desserte sont confirmées par les données ressortant du géoportail du canton de Neuchâtel, selon lesquelles 75 % du tronçon présente une largeur supérieure à 4.4 mètres. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, ces données n'attestent pas de faits nouveaux qui ne ressortent pas déjà de l'arrêt attaqué, mais donnent une confirmation supplémentaire aux constatations de la cour cantonale (cf. arrêt 4A_50/2022 du 24 juin 2022 consid. 2.4 cité par les recourants sur la recevabilité de faits nouveaux). Par ailleurs, les informations ressortant du géoportail, librement accessibles et bénéficiant d'une empreinte officielle, sont considérées comme notoires (cf. arrêt 2C_201/2020 du 18 septembre 2020 consid. 4). Il n'y a ainsi pas lieu de s'écarter des faits établis par l'instance précédente quant à la largeur du tronçon. C'est également sans violer le droit fédéral qu'elle a retenu que le court passage plus étroit sur la dernière partie du tronçon ne permettait pas de conclure que la voie d'accès serait insuffisante. En effet, ce passage plus étroit (jusqu'à 3.20 mètres) ne devra être emprunté que par les résidents du projet litigieux et les visiteurs des copropriétés A.________, réduisant ainsi les risques de croisement. Cela étant, du fait de son caractère rectiligne offrant une bonne visibilité et de la présence d'une zone d'évitement immédiatement avant le passage étroit, les manoeuvres de croisement pourront être réalisées sans difficulté et en toute sécurité par des usagers respectant les règles de la circulation routière. Les possibilités de rebroussement ne seront du reste pas réduites par les nouvelles constructions, puisqu'elles ne sont, déjà à ce jour, pas effectuées à la hauteur des bâtiments litigieux (cf. observations du bureau C.________ SA, p. 7). En outre, la cour cantonale a relevé que l'accès avait été jugé praticable pour des véhicules des services d'urgence, ce que les recourants ne remettent pas en cause et qui est une contrainte essentielle de l'accès suffisant exigé par l'art. 19 LAT (cf. arrêt 1C_216/2021 précité consid. 4.2.2).
Dans ces conditions, il n'existe aucune raison de s'écarter de l'appréciation des autorités locales quant à la capacité de la voie d'accès existante d'absorber l'augmentation du trafic qui sera engendrée par les deux futurs immeubles.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourants, qui succombent (cf. art. 66 al. 1 LTF). Ces derniers verseront en outre, solidairement entre eux, une indemnité à l'intimée qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la commune ne pouvant en revanche pas y prétendre (cf. art. 68 al. 2 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr, sont mis à la charge des recourants.

3.

Les recourants verseront à l'intimée une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil communal de la Ville de Neuchâtel, au Conseil d'État ainsi qu'au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public.

Lausanne, le 26 février 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Kneubühler

Le Greffier : Hausammann