Art. 12 LPN; Art. 66 LPrPNP; standing of environmental associations; arbitrary application of cantonal standing rules; an association invoking organizational standing must allege and substantiate, in its initial filing, all facts establishing its capacity to appeal. Where cantonal law requires that the relevant statutory purposes have existed for at least ten years, the burden lies on the appellant to produce the original or equivalent statutory basis; failure to do so justifies inadmissibility. A court may rely on the absence of inscription on the federal list of appealable organizations, unless the association demonstrates material compliance with Art. 12 LPN. No right to a panel-wide coordination exists absent a principle question or cross-section relevance (consid. 2-5).
1C_299/2024
Arrêt du 1er mai 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Müller.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
VOé éole SA,
représentée par Me Yves Nicole, avocat,
intimée,
Municipalité de Premier,
Municipalité de Vaulion,
représentées par Me Thibault Blanchard, avocat,
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, Service juridique,
avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud (DGE-DIRNA), Unité droit et études d'impact,
avenue de Valmont 30B, 1014 Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes du canton de Vaud, Section juridique,
place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
représentées par Me Yasmine Sözerman, avocate.
Objet
Parc éolien "Sur Grati"; autorisations de construire
six éoliennes; qualité pour agir,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 12 avril 2024 (AC.2024.0037, AC.2024.0038).
Le 21 avril 2015, les communes de Premier, Vallorbe et Vaulion ont adopté le plan partiel d'affectation intercommunal (PPA) "Sur Grati-Parc éolien", qui prévoit l'implantation de six éoliennes sur une crête en amont de Vaulion et de Vallorbe. Ce PPA a fait l'objet d'oppositions puis d'un recours, jusqu'au Tribunal fédéral, formé par l'association Paysage-Libre Vaud, l'association SOS Jura Vaud Sud, Helvetia Nostra ainsi qu'une vingtaine de particuliers. La question de la qualité pour agir des deux premières associations a été laissée indécise tant par le Tribunal cantonal que par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_628/2019 du 22 décembre 2021 consid 1.2).
Le 8 janvier 2024, les Municipalités de Premier et de Vaulion ont délivré, après enquête publique - et après réception des autorisations spéciales cantonales ainsi que des autorisations de défricher -, les permis de construire portant chacun sur trois éoliennes.
Par acte du 8 février 2024, la Fédération Paysage-Libre Vaud, la Fédération Paysage Libre Suisse ainsi que SOS Jura ont recouru contre ces décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP), laquelle a, par arrêt du 12 avril 2024, déclaré les recours irrecevables. La Fédération Paysage Libre Suisse n'était pas une association cantonale et ne figurait pas encore sur la liste annexée à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076). La Fédération Paysage-Libre Vaud, bien qu'interpellée dans ce sens, n'avait pas produit de dispositions statutaires démontrant qu'elle se vouait depuis dix ans à des buts de protection de la nature et du paysage. Quant à l'association SOS Jura, elle ne prétendait pas être active depuis dix ans au moins et ne démontrait pas que les conditions d'un recours "corporatiste égoïste" étaient réunies.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Fédération Paysage Libre Suisse, Fédération Paysage-Libre Vaud et SOS Jura demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que leurs recours sont déclarés recevables, leur instruction devant reprendre. Subsidiairement, les recourantes concluent au renvoi de la cause à la CDAP afin que celle-ci statue dans le sens des considérants. Elles demandent en outre l'effet suspensif dans le sens d'une interdiction d'entreprendre les travaux, ce qui a été accordé par ordonnance du 7 juin 2024.
La cour cantonale conclut au rejet du recours en se référant aux considérants de son arrêt. L'État de Vaud conclut au rejet du recours, tout comme les deux communes intimées et VOé éole SA. Les recourantes ont renoncé à des observations complémentaires. Le 2 décembre 2024, elles ont fait état d'un fait nouveau, soit que le Conseil fédéral a, le 27 octobre 2024, ajouté la Fédération Paysage Libre Suisse à la liste des organisations habilitées à recourir selon l'ODO.
Dirigé contre un arrêt d'irrecevabilité rendu en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF.
1.1. Les trois recourantes ont pris part à la procédure devant la cour cantonale et disposent d'un intérêt digne de protection à contester l'arrêt d'irrecevabilité rendu à leur encontre, de sorte que la qualité pour recourir doit leur être reconnue (art. 89 al. 1 LTF; ATF 129 II 297 consid. 2.3; 124 II 124 consid. 1b; arrêt 1C_58/2024 du 5 mars 2025 consid. 1).
1.2. À l'encontre d'un prononcé d'irrecevabilité, la partie recourante ne peut en principe conclure qu'à l'annulation de la décision d'irrecevabilité et au renvoi de la cause à l'autorité pour qu'elle entre en matière sur le recours cantonal et statue sur le fond (ATF 143 I 344 consid. 4; 138 III 46 consid. 2; arrêt 1C_25/2024 du 26 avril 2024 consid. 1). Les conclusions du recours peuvent en l'occurrence être comprises de cette manière.
Les autres conditions de recevabilité sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
1.3. Le 2 décembre 2024, les recourantes ont fait valoir que le Conseil fédéral avait adopté la modification de l'ODO, incluant la Fédération Paysage Libre Suisse dans la liste des organisations habilitées à recourir. Comme on le verra ci-dessous (consid. 3.2), cette modification législative, postérieure au prononcé de l'arrêt attaqué, est quoi qu'il en soit sans pertinence sur l'issue de la cause.
Se plaignant d'un déni de justice formel et d'une violation de leurs "droits procéduraux", les recourantes reprochent à la cour cantonale de ne pas avoir soumis la question de leur qualité pour recourir à l'ensemble des juges de la CDAP par le biais d'une procédure de coordination, alors que cette question n'avait jamais été tranchée par la jurisprudence.
2.1. L'art. 29 al. 1 Cst. garantit le droit de toute personne, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et dans un délai raisonnable. Les recourantes ne prétendent pas que cette disposition garantirait un droit à une procédure d'échange de vues ou de coordination entre différentes sections d'un tribunal. Le grief doit dès lors être traité selon le seul droit cantonal, dont l'application s'examine sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1). Le Tribunal fédéral ne s'écarte ainsi de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 150 I 50 consid. 3.2.7).
2.2. Selon l'art. 34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC, BLV 173.31.1), les questions juridiques de principe et les changements de jurisprudence sont discutés entre tous les juges de la section concernée, ou entre tous les juges de la Cour de droit administratif et public si l'objet concerne plus d'une section. Les recourantes soutiennent que l'ensemble des juges de la CDAP auraient dû se prononcer; elles n'indiquent toutefois pas que d'autres sections auraient été concernées par la question posée, qui relève exclusivement du droit de l'aménagement du territoire et des constructions, et qui ressortit ainsi exclusivement à la première section qui a statué en l'espèce. Quoi qu'il en soit, si la question de la qualité pour agir des trois recourantes n'a pas été tranchée par la CDAP - ni par le Tribunal fédéral - avant l'arrêt attaqué, elle ne constituait pas pour autant une question de principe. La CDAP a en effet statué en se fondant sur des critères clairs fixés à l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451), respectivement à l'art. 66 de la loi cantonale sur la protection du patrimoine naturel et du paysage (LPrPNP, BLV 450.11), sans se livrer à une quelconque interprétation de ces dispositions, ni modifier d'aucune manière la jurisprudence rendue jusqu'ici. La cour cantonale pouvait ainsi considérer, à tout le moins sans arbitraire, qu'une procédure de coordination ne s'imposait pas.
Les recourantes se plaignent d'un déni de justice formel et d'arbitraire en rapport avec la question de la qualité pour recourir de Paysage Libre Suisse. Elles reprochent à la CDAP d'avoir interpellé Paysage-Libre Vaud afin qu'elle démontre que les conditions de l'art. 66 LPrPNP étaient réunies, et de ne pas l'avoir fait pour les deux autres recourantes. Par ailleurs, l'absence de Paysage Libre Suisse de la liste de l'ODO ne l'empêchait pas de se fonder directement sur l'art. 12 LPN. Les instances fédérales considéreraient en effet que l'association devrait être intégrée dans la liste de l'ODO, les conditions de l'art. 12 LPN étant réunies. La cour cantonale n'aurait pas examiné cette question.
3.1. L'argumentation des recourantes mélange confusément les griefs d'ordre formel et matériel. Du point de vue formel, elles se plaignent de ne pas avoir toutes été interpellées sur le respect des conditions posées à l'art. 66 LPrPNP. Comme le rappelle l'arrêt attaqué, la partie recourante doit fournir d'emblée et spontanément, sous peine d'irrecevabilité, tous les éléments en fait et en droit susceptibles de fonder sa qualité pour recourir. Si la Juge déléguée a voulu donner à l'une des recourantes l'occasion de se déterminer sur un point particulier, elle n'était évidemment pas tenue de le faire pour les autres recourantes. Il est également reproché à la cour cantonale d'avoir omis d'examiner les statuts de Paysage Libre Suisse, mais l'arrêt attaqué explique clairement les raisons pour lesquelles cet élément n'était pas pertinent. Pour autant qu'il soit suffisamment motivé, le grief de déni de justice formel doit être écarté.
3.2. L'art. 12 al. 1 let. b LPN confère la qualité pour recourir contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales aux organisations actives au niveau national qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables. Ces organisations doivent également poursuivre un but non lucratif (art. 12 al. 1 let. b ch. 2 LPN); elles ne peuvent au surplus recourir que dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par leurs statuts (art. 12 al. 2 LPN). Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir (art. 12 al. 3 LPN). Paysage Libre Suisse ne figurait pas sur la liste annexée à l'ODO au moment où l'arrêt attaqué a été rendu. Cela ne l'empêchait certes pas de remettre en cause cette absence et de démontrer que, matériellement, elle satisfaisait aux conditions posées à l'art. 12 al. 1 et 2 LPN. Il apparaît toutefois que dans le recours cantonal, il était simplement indiqué qu'une procédure de consultation avait été ouverte afin d'ajouter Paysage Libre Suisse à la liste de l'ODO, sans autre indication quant au respect des conditions de l'art. 12 LPN (activité dans l'ensemble de la Suisse, buts statutaires depuis dix ans). Faute de toute démonstration, la cour cantonale pouvait se fonder sur la présomption résultant du défaut d'inscription à l'ODO au moment où elle a statué.
La question pourrait d'ailleurs demeurer indécise dès lors que les communes intimées et VOé Eole SA relèvent que Paysage Libre Suisse n'a pas formé opposition au projet - directement ou par l'entremise de Paysage-Libre Vaud - durant l'enquête ouverte en mars 2023, affirmation que les recourantes ne contestent pas. Il en résulte qu'elle ne pouvait de toute façon pas recourir en vertu de la règle claire consacrée par les art. 12c al. 2 LPN et 66 al. 4 LPrPNP.
Les recourantes contestent ensuite les considérants de l'arrêt attaqué s'agissant de la qualité pour agir de Paysage-Libre Vaud sous l'angle de l'art. 66 al. 3 LPrPNP. Elles relèvent que selon ses statuts, Paysage-Libre Vaud a pour but "de réunir, dans le canton de Vaud, les groupements et les personnes qui s'engagent pour la préservation des zones du pays menacées par les atteintes industrielles aux humains, à la nature, en particulier à la faune et à la flore, ainsi qu'au paysage, de coordonner leurs activités et de mener des actions au niveau cantonal" (art. 2 des statuts - version 2023). Ces buts seraient similaires à ceux de Helvetia Nostra ou de Pro Natura Vaud, dont la qualité pour agir a été reconnue dans un arrêt rendu par la CDAP le 22 septembre 2023.
La CDAP a constaté que la recourante avait produit une version 2023 de ses statuts. Interpellée par la Juge instructrice pour démontrer "en quoi l'association Fédération Paysage-Libre Vaud rempli[ssai]t les conditions de l'al. 3 de l'art. 66 LPrPNP", la recourante a - correctement - rappelé ces conditions, précisant qu'elle avait été constituée en 2013 et rappelant ses buts statutaires mentionnés ci-dessus. La CDAP a toutefois considéré que les statuts avaient été modifiés trois fois depuis leur adoption, en septembre 2015, novembre 2020 et mai 2023, de sorte que l'on ignorait les buts de l'association dans les dix années précédentes. La référence à un arrêt rendu le 31 octobre 2019 n'était pas décisive, dès lors que les statuts avaient déjà été modifiés à cette époque.
Consciente qu'il lui appartenait de démontrer que ses buts figuraient depuis dix ans au moins dans ses statuts, la recourante a omis de produire la version initiale de ceux-ci alors qu'il lui eût sans doute été facile de le faire. Elle ne saurait ainsi se plaindre d'une application arbitraire de l'art. 66 LPrPNP et le grief doit être écarté.
S'agissant de SOS Jura, la cour cantonale a retenu que ses buts ne se rapportaient pas à l'ensemble du territoire cantonal, mais se limitaient à la préservation d'un secteur des crêtes du Jura vaudois; elle ne prétendait pas non plus être active depuis dix ans au moins. Par ailleurs, aucune indication ne permettait d'admettre qu'elle agissait pour la défense de la majorité de ses membres (recours "corporatif égoïste"). La recourante se plaint de ne pas avoir été interpellée comme l'a été Paysage-Libre Vaud, ce qui lui aurait permis de démontrer que la majorité de ses membres était touchée par la décision attaquée. Compte tenu de l'obligation d'exposer dans le recours tous les éléments propres à admettre la qualité pour agir, la CDAP pouvait considérer à juste titre qu'il incombait à la recourante de produire d'emblée et spontanément une liste de ses membres directement touchés par la décision attaquée. À cet égard la simple affirmation selon laquelle la majorité ou un grand nombre de membre de SOS Jura seraient touchés est insuffisante. Elle ne saurait d'ailleurs être admise sans autre preuve dès lors que le domaine d'activité de l'association en question ne se limite pas au parc éolien "Sur Grati", mais couvre également trois autres parcs éoliens de la crête jurassienne. Sur ce point également, l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaire sont mis à la charge des recourantes qui succombent. Celles-ci verseront en outre à l'intimée VOé éole SA une indemnité à titre de dépens (art. 68 al. 2 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux communes intimées ou à l'État de Vaud (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr. sont mis à la charge des recourantes.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée à l'intimée VOé éole SA, à la charge solidaire des recourantes.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et des Municipalités de Premier et de Vaulion, à la Direction générale du territoire et du logement, à la Direction générale de l'environnement (DGE-DIRNA), à la Direction générale de la mobilité et des routes et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 1er mai 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz