Refusal to rezone parcel upheld under planning lawGénéré par IA

1C_314/2021

Arrêt du 18 mars 2022

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux
Kneubühler, Président, Haag et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg,
rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg,
Commune de Bas-Intyamon,
route de l'Intyamon 36, 1667 Enney.

Objet
révision d'un plan d'aménagement local; refus de classer en zone à bâtir,

recours contre l'arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg du 26 avril 2021 (602 2020 99).

Faits :

A.

Le 24 janvier 1992, A.________ a acquis la propriété de la parcelle no 794 du Registre foncier de l'ancienne Commune d'Estavannens. D'une superficie de 528 m², cette parcelle était classée en zone à bâtir selon le plan d'aménagement local (ci-après: PAL) en vigueur à cette date. Un chalet de vacances y était - et y est encore - implanté.
Le 12 septembre 1997, A.________ a acheté à l'ancienne Commune d'Estavannens, les parcelles voisines nos 1 et 2, d'une superficie totale de 597 m², colloquées en zone à bâtir; elles ont été rattachées au bien-fonds no 794.
Le 2 mars 2001, la révision du PAL de la Commune d'Estavannens a été mise à l'enquête publique. A cette occasion, la partie est du fonds no 794 (correspondant aux parcelles rattachées en 1997) a été déclassée. A.________ n'a pas formé opposition et le dossier a été approuvé le 12 mars 2003.

B.

En 2013, A.________ a requis de la nouvelle Commune de Bas-Intyamon, issue de la fusion des anciennes communes d'Enney, Estavannens et Villars-sous-Mont, la réintégration de l'entier de son bien-fonds en zone constructible. Il avait été surpris d'apprendre, lors d'une récente visite de chantier, qu'une partie de sa parcelle avait été déclassée.
Les 12 et 17 septembre 2013, la commune l'a informé qu'elle ne pouvait réserver une suite favorable à sa demande. Le 18 octobre 2013, la commune s'est toutefois ravisée et a annoncé à A.________ entreprendre, dans le cadre de la révision en cours de son PAL, les démarches nécessaires à la réintégration de la partie est de sa parcelle.

C.

Par publications officielles des 31 mars et 29 septembre 2017, la commune a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL. Le projet de plan prévoyait notamment l'affectation de la partie est de la parcelle no 794 - nouvellement désignée par le no 3325 - en zone résidentielle de faible densité 1 (modification no 55). La commune a reconnu avoir vendu la parcelle entière au prix du terrain constructible et avoir, quasiment en parallèle, déclassé "par erreur" le jardin en question dans le cadre de la révision générale du PAL, approuvée en 2003. Le 17 avril 2018, le conseil communal a adopté l'ensemble du dossier de révision générale de son PAL.
Par décision du 22 juillet 2020, la Direction cantonale de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: DAEC) a approuvé partiellement la révision générale du PAL. Elle n'a cependant pas donné son aval à la modification no 55.
Le 18 août 2020, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la II e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg. La cour cantonale a rejeté le recours par arrêt du 26 avril 2021. Elle a en substance considéré que la parcelle no 3325 n'était pas comprise dans un secteur d'extension du territoire d'urbanisation défini par le plan directeur cantonal (ci-après: PDCant). En raison d'importantes réserves, la commune ne pouvait envisager de nouvelles mises en zone. La desserte en transports publics était insuffisante. La situation géographique de la parcelle, à l'écart des pôles construits, à l'extrémité sud-est de la zone résidentielle de faible densité et entourée de terrains agricoles, justifiait également le maintien de la partie est du fonds hors de la zone à bâtir.

D.

Par mémoire du 25 mai 2021, intitulé "Recours de droit public", A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal du 26 avril 2021 et de proposer au Tribunal cantonal de réviser son jugement et d'accepter la modification no 55 du PAL.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. La DAEC demande également le rejet du recours et renonce à se déterminer, les arguments du recourant étant sensiblement identiques à ceux soulevés à l'échelon cantonal. Sans prendre de conclusion formelle, la commune affirme que l'horaire des transports publics aurait été amélioré et que la mise en zone de la parcelle litigieuse ne conduirait pas à un dépassement de la limite du secteur construit. Egalement invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial (ARE), renonce à se déterminer, l'arrêt attaqué ne prêtant selon lui pas le flanc à la critique.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable - indépendamment de son intitulé erroné (cf. ATF 134 III 379 consid. 1.2) - comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité précédente. En tant que propriétaire de la parcelle concernée par la modification no 55 refusée en dernière instance cantonale, il bénéficie d'un intérêt digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Sa qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF est acquise. Le recours a au surplus été déposé en temps utile.

2.

En vertu de l'art. 42 al. 1 LTF, les mémoires de recours doivent être motivés. Selon l'art. 42 al. 2 LTF, les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Pour satisfaire à cette exigence, il appartient au recourant de discuter au moins brièvement les considérants de la décision litigieuse et d'expliquer en quoi ceux-ci seraient contraires au droit (ATF 142 I 99 consid. 1.7.1). Les griefs de violation des droits fondamentaux sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). Le recourant doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (ATF 146 I 62 consid. 3).
Par ailleurs, le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'instance précédente (105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause. Dans ce contexte également, s'appliquent les exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF: il appartient à la partie recourante d'expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées; le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 141 IV 369 consid. 6.3 p. 375; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).

3.

Le mémoire de recours se compose de trois sections intitulées "Bref exposé des faits", pour la première, "constatation des faits manifestement inexactes[sic]", pour la seconde, et "Faits établis contraire[sic] au droit", pour la dernière. A l'appui de ces griefs, le recourant ne développe cependant pas d'argumentation conforme aux exigences de motivation du recours fédéral démontrant que les constatations de la cour cantonale seraient arbitraires (au sujet de l'arbitraire dans la constatation des faits, cf. notamment ATF 143 IV 500 consid. 1.1) : il se contente de dépeindre sa propre version des faits. Le Tribunal fédéral se fondera par conséquent sur les faits souverainement établis par l'instance précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recours ne présentant au surplus aucun grief matériel, on peut douter de sa recevabilité. Cette question peut cependant demeurer indécise, car même à supposer qu'elles relèveraient du fond, les critiques du recourant s'avéreraient mal fondées pour les motifs qui suivent.

3.1. Se fondant sur le PDCant, et prenant en compte les importantes réserves en zone à bâtir, une desserte insuffisante en transports publics ainsi que le caractère excentré de la parcelle du recourant, la cour cantonale a considéré que l'extension de la zone à bâtir à cet endroit ne se justifiait pas et a confirmé le maintien de la partie est de ce bien-fonds hors de la zone à bâtir.

3.1.1. Selon le recourant, la réintégration de la partie est de sa parcelle relèverait de la nécessaire correction d'une erreur.
Si la commune a affirmé que le déclassement en 2003 de la parcelle du recourant était certes une "erreur", il n'en demeure pas moins, ce qui n'est pas contesté, que le PAL de 2003 a été adopté à l'issue d'une procédure conforme à la LAT, préservant notamment le droit d'être entendu du recourant (cf. art. 33 LAT; AEMISEGGER/HAAG, in Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n. 30 ad art. 33 LAT). Il eût ainsi appartenu au recourant, dans ce cadre, en sa qualité de propriétaire, de se tenir alors informé et de faire, le cas échéant, valoir ses droits. Le recourant ne prétend d'ailleurs pas qu'il aurait été empêché de procéder ainsi: émettre le reproche de n'avoir alors pas été informé personnellement est à cet égard insuffisant, d'autant que le recourant ne prétend pas qu'une telle obligation serait prévue par le droit cantonal (cf. art. 106 al. 2 LTF). Il n'est pas non plus douteux que le PAL de 2003, singulièrement l'affectation à la zone agricole de la partie est de la parcelle, a été valablement approuvé par l'autorité cantonale compétente (art. 26 LAT). Dans ces conditions, il n'est plus question de corriger une erreur, mais de déterminer si le maintien de la partie est de la parcelle en zone agricole répond aux critères de la législation sur l'aménagement du territoire, ce qu'il convient d'examiner maintenant.

3.1.2. A cet égard, on ne saurait suivre le recourant lorsqu'il reproche à la DAEC et à la cour cantonale, d'avoir fondé leur appréciation sur le nouveau PDCant, entré en vigueur en octobre 2018, de même que sur la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), dans sa version entrée en vigueur le 1er mai 2014, au motif que ses démarches visant à la réintégration de sa parcelle en zone à bâtir seraient antérieures - initiées en 2013 déjà. Il perd en effet de vue que la cause ne porte pas à proprement parler sur la réintégration d'une partie de son bien-fonds en zone à bâtir - si bien que la date de ses premières démarches est sans pertinence -, mais sur l'approbation de la dernière révision du PAL de la commune de Bas-Intyamon. Or, la DAEC ayant approuvé le PAL (cf. art. 26 LAT) le 20 juillet 2020, il n'est pas discutable - faute au demeurant de critique à ce sujet - d'avoir procédé à son examen à la lumière du nouveau PDCant adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018 (cf. art 18 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008 [LATeC; RS/FR 710.1]; arrêt 1C_536/2019 du 16 septembre 2020 consid. 5.4.1) et approuvé par le Conseil fédéral les 1er mai 2019 (volet urbanisation; FF 2019 p. 3290) et 19 août 2020 (seconde partie; FF 2020 p. 6661). Il n'est d'ailleurs pas non plus critiquable d'avoir examiné la cause, singulièrement l'opposition du recourant, à la lumière de la LAT, dans sa version entrée en vigueur le 1er mai 2014, l'instance de recours appliquant, selon la jurisprudence constante, le droit en vigueur au jour où la juridiction de première instance a statué (cf. ATF 141 II 393 consid. 2.4).

3.1.3. Le recourant affirme ensuite que le Tribunal cantonal aurait à tort considéré que "la gare d'Enney [serait] le «centre» de la vie de la commune de Bas-Intyamon". Même si Enney est le siège de l'administration de la nouvelle commune fusionnée, chaque village se développerait de manière indépendante sur le plan de l'habitat. Il serait ainsi erroné d'avoir retenu que sa parcelle se situait à l'écart du centre principal de la commune. Son chalet se situerait dans un quartier de résidences secondaires occupant une surface d'environ 300 m sur 400 m. Il ne conteste pas que sa parcelle est entourée de terrains affectés à la zone agricole, mais soutient qu'il ne s'agirait pas d'une spécificité propre à son fonds.
Par cette argumentation, le recourant se contente toutefois d'opposer sa propre appréciation à celle de l'instance précédente, dont rien ne commande partant de s'écarter. Selon le PDCant, le bien-fonds litigieux se situe dans un espace périurbain et préalpin (cf. PDCant, Section B - Volet stratégique, Carte de la typologie d'urbanisation, p. 13); il n'est pas compris dans un secteur d'extension du territoire d'urbanisation/secteur stratégique (cf. PDCant, Carte de synthèse). Le village d'Estavannens se trouve en outre "en priorité 4 - croissance modérée" (cf. PDCant, Section B - Volet stratégique, Schéma stratégique, p. 28). Par ailleurs, la cour cantonale a considéré que, selon les critères du PDCant, la commune ne dispose plus de potentiel de mise en zone destinée à l'habitat (cf. PDCant, CH1 Territoire d'urbanisation, T102 Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, ch. 2, p. 2), ce que le recourant ne discute pas sérieusement; les dénégations de la commune, non documentées, n'y changent rien. Le secteur d'Estavannens est en outre insuffisamment desservi par les transports publics (cf. art. 3 al. 3 let. a LAT; niveau de desserte E, selon le PDCant; cf. préavis du Service cantonal de la mobilité [SMo] du 15 mai 2018 défavorable à la modification no 55; PDCant, CH2 Mobilité, T201 Transports publics, p. 9), niveau de desserte d'ailleurs également considéré comme insuffisant par l'ARE dans son rapport d'examen du 9 avril 2019 relatif à l'approbation du PDCant (p. 13 s.). Dans ces conditions, on ne voit pas en quoi il serait critiquable d'avoir maintenu la partie est de la parcelle litigieuse hors de la zone à bâtir. A cela s'ajoute que ce bien-fonds est situé à l'extrémité sud-est de la zone résidentielle à faible densité 1 d'Estavannens; il est en partie entourés de terrains affectés à l'agriculture, ce qui plaide également en faveur du maintien de sa partie est en zone agricole: on ne comprend du reste pas en quoi le fait que le solde de la parcelle, qui supporte le chalet, se trouve en zone à bâtir - ce que la cour cantonale n'a pas ignoré - commanderait, malgré les éléments ci-dessus, un classement de la portion est du terrain. Les conditions d'un classement au sens de l'art. 15 al. 4 LAT n'apparaissent pas réalisées (cf. AEMISEGGER/KISSLING, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 44 ss).

3.1.4. Le recourant s'étonne enfin qu'après l'achat d'un terrain constructible, celui-ci puisse "du jour au lendemain" être déclassé; il ne pouvait imaginer après avoir acquis la parcelle auprès de la commune, que quatre ans plus tard, celle-ci serait déclassée en zone agricole. Une telle manière de procéder ne serait pas conforme au "bon usage". Il ne se prévaut cependant plus d'une violation du principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), grief constitutionnel qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner d'office (art. 106 al. 2 LTF). Cette critique est irrecevable.

3.2. Sur le vu de ce qui précède, les griefs doivent être rejetés dans la mesure de leur recevabilité.

4.

Cela conduit au rejet du recours dans la mesure où il est recevable, aux frais du recourant, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, à la Commune de Bas-Intyamon, au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 18 mars 2022

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Alvarez