1C_317/2017
Arrêt du 31 octobre 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________,
recourant,
contre
Commune municipale de Crans-Montana, Administration communale, avenue de la Gare 20, 3963 Crans-Montana, représentée par
Me Marc-André Grand, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
plan routier,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 28 avril 2017 (A1 16 256).
Par avis publié le 26 décembre 2014 dans le Bulletin officiel (BO) du canton du Valais, l'administration de la Commune de Randogne, désormais englobée, après fusion, dans la Commune municipale de Crans-Montana, a mis à l'enquête un projet d'aménagement de l'avenue de la Gare. Celui-ci porte, pour l'essentiel, sur le réaménagement de l'ensemble de l'espace routier de cette avenue, sur l'installation d'aménagements urbains décoratifs ainsi que sur la mise en place d'un espace de rencontre.
Ce projet a notamment suscité l'opposition de A.________, propriétaire d'un immeuble sis à l'avenue de la Gare 18. Dans le cadre de l'instruction, les différents services de l'Etat concernés - à savoir le Service du développement territorial (SDT), celui des bâtiments, monuments et archéologie (SBMA), les services des routes (SRTE) et de l'environnement - ont, dans leur ensemble, émis des préavis favorables. En dépit de la renonciation aux toilettes publiques et à la buvette projetés concédée par la commune à la suite de l'opposition, l'intéressé a maintenu sa contestation. Le Conseil d'Etat du canton du Valais l'a cependant écartée, par décision du 24 février 2016. A cette occasion, l'exécutif cantonal a également approuvé les plans et documents techniques relatifs au projet litigieux. A.________ a en vain recouru contre cette décision à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais. Par arrêt du 17 juin 2016, la cour cantonale a déclaré le recours de l'intéressé irrecevable. Elle a d'une part considéré que le grief portant sur les nuisances sonores prétendument générées par le projet ne répondait pas aux exigences de motivation définies par le droit cantonal; elle a, d'autre part, estimé que le recourant ne pouvait se prévaloir d'un intérêt le légitimant à se plaindre d'une violation de la clause d'esthétique ou encore de la suppression de places de stationnement de l'avenue de la Gare.
Sur recours de A.________, le Tribunal fédéral a, par arrêt du 18 octobre 2016 (1C_334/2016), confirmé l'arrêt cantonal en ce qui concerne le grief lié aux nuisances sonores. La Cour de céans l'a en revanche annulé dans la mesure où celui-ci portait sur la question de la suppression des places de stationnement et l'intégration du projet dans le paysage; dès lors que l'intéressé pouvait se prévaloir d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, celui-ci était légitimé à s'en plaindre, ces éléments étant susceptibles de conduire à l'annulation du projet. La cause a en conséquence été renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il procède à l'examen, sur le fond, de ces derniers aspects du projet.
Après avoir repris son instruction et invité les parties à faire valoir d'éventuelles remarques complémentaires, le Tribunal cantonal a, par arrêt du 28 avril 2017, rejeté le recours s'agissant des points encore litigieux. Il a en substance considéré que le projet s'intégrait dans le milieu environnant et que l'intérêt général à la création d'un espace public accessible à chacun et dynamisant le centre de la station l'emportait sur le maintien des places de stationnement de l'avenue de la Gare.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler le projet de réaménagement de l'avenue de la Gare à Randogne; subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recourant sollicite enfin l'octroi de l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat se réfère aux considérants de l'arrêt attaqué et conclut au rejet du recours. La Commune municipale de Crans-Montana en propose également le rejet. Aux termes de brèves et ultimes remarques, le recourant persiste dans ses conclusions.
Par ordonnance du 5 juillet 2017, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 IV 187 consid. 1 p. 188).
Le recourant conclut principalement à l'annulation du projet litigieux. Pareille conclusion est irrecevable en raison de l'effet dévolutif du recours auprès du Tribunal cantonal (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543; arrêt 2C_634/2014 du 24 avril 2015 consid. 5). L'interdiction du formalisme excessif commande néanmoins de ne pas se montrer trop strict dès lors que l'on comprend des motifs développés dans son mémoire que le recourant s'en prend essentiellement à l'arrêt de la cour cantonale du 28 avril 2017 (cf. arrêts 4A_375/2012 du 20 novembre 2012 consid. 1.2 non publié in ATF 139 III 24 et 4A_688/2011 consid. 2 non publié in ATF 138 III 425). Dans cette mesure, le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions et de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), et apparaît recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure cantonale. Riverain de l'avenue de la Gare à Randogne, il est particulièrement touché par la décision attaquée qui valide le projet de réaménagement de cette artère qu'il tient notamment pour contraire à la clause d'esthétique; il bénéficie ainsi de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
A titre de moyens de preuve, le recourant requiert l'édition des dossiers cantonaux constitués successivement dans la présente cause par le Tribunal cantonal. Cette requête est satisfaite, lesdits dossiers ayant été déposés dans le délai imparti à cette fin (art. 102 al. 2 LTF). Il en va de même de la demande de production du dossier 1C_334/2016, d'emblée en mains du Tribunal fédéral. Les réserves formulées s'agissant d'expertises ou de tout autre moyen de preuve, de nature indéterminée, n'ont, en revanche et pour leur part, aucune portée.
Sur le fond et sous couvert d'un déni de justice, le recourant se prévaut d'une mauvaise application de l'art. 57 de l'ordonnance cantonale sur les constructions du 2 octobre 1996 (OC; RS/VS 705.100); selon lui, l'abandon des toilettes et de la buvette, après le dépôt de son opposition, eût exigé une nouvelle mise à l'enquête du projet (consid. 4 ci-après). Le recourant soutient également que la suppression des places de stationnement de l'avenue de la Gare relèverait de l'arbitraire, ne reposerait sur aucun intérêt public et serait contraire au principe de la proportionnalité (consid. 5 ci-après). Il se plaint enfin d'une violation de la clause d'esthétique (consid. 6 ci-après).
Au vu des griefs soulevés, il convient de rappeler que le Tribunal fédéral ne vérifie pas d'office le respect des droits constitutionnels et du droit cantonal (art. 106 al. 2 LTF) - étant rappelé que ce dernier n'est en principe examiné que sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire (cf. ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177). Il appartient au recourant de soulever le grief de leur violation et de motiver celui-ci d'une manière suffisante (cf. ATF 140 II 141 consid. 1.1 p. 145). Le recourant doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, doit-il citer les dispositions du droit cantonal dont il se prévaut et démontrer en quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287). Dans ce contexte, la partie recourante ne peut, à peine d'irrecevabilité, se contenter de critiques appellatoires (cf. ATF 136 I 49 consid. 1.4.1 et 1.4.2 p. 53) ou de taxer la décision d'arbitraire (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 352; BERNARD CORBOZ, Commentaire de la LTF, 2
ème éd., 2014, n. 36 ad art. 106 LTF).
Le recourant se plaint de déni de justice. A le comprendre, en renonçant, dans un deuxième temps, à savoir après le dépôt de l'opposition, à la création de la buvette et des WC publics initialement prévus, la municipalité aurait modifié les éléments essentiels du projet au point d'exiger une nouvelle enquête, ce que le Tribunal cantonal aurait omis de sanctionner. Le recourant invoque à cet égard l'art. 57 OC; cette disposition autorise en substance d'apporter à un projet certaines transformations, sans nouvelle mise à l'enquête, pour autant que ces modifications n'altèrent pas ses caractéristiques principales (cf. art. 57 al. 1 à 3 OC).
4.1. Une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 p. 568; 133 III 235 consid. 5.2 p. 248; 126 I 97 consid. 2b p. 102).
4.2. A l'examen du recours cantonal du 1
er avril 2016, il n'apparaît pas que le moyen tiré de la nécessité de mettre en oeuvre une nouvelle enquête ni
a fortiori le grief de violation de l'art. 57 OC aient alors été invoqués par le recourant, ce dernier s'étant contenté d'affirmer, sans autre forme d'explication, que le réaménagement de l'avenue de la Gare perdait toute raison d'être du fait de la suppression de la buvette et des toilettes publiques. Dans ces circonstances, on ne saurait reprocher à l'instance précédente de n'avoir pas formellement examiné la question de l'application de l'art. 57 OC.
Cela étant et bien que le recourant se prévale d'un déni de justice, son grief ne peut en réalité être compris que comme portant sur une violation de l'art. 57 OC. S'agissant toutefois d'un grief de droit cantonal nouveau, celui-ci est irrecevable: le recourant perd en effet de vue que l'arrêt de renvoi 1C_334/2016 circonscrit le litige aux questions de l'intégration esthétique du projet et de la suppression des places de stationnement, seuls points encore litigieux; ce précédent liant les parties, de même que le Tribunal fédéral (cf. ATF 125 III 421 consid. 2a p. 423; arrêts 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 2.1; 2C_1156/2012 du 19 juillet 2013 consid. 3), le recourant ne saurait profiter de la présente procédure de recours pour invoquer, à ce stade, un moyen de droit nouveau qu'il lui était loisible d'avancer antérieurement (cf. ATF 135 III 334 consid. 2 p. 335; 133 III 201 consid. 4.2 p. 208).
4.3. Quoi qu'il en soit, il n'apparaît pas, à la lumière des explications du recourant, limitées au caractère prétendument essentiel des toilettes et de la buvette - importance niée tant par le Tribunal cantonal que par la commune - qu'il s'imposait de mettre à l'enquête le projet ainsi modifié; le recourant n'invoque dans ce cadre d'ailleurs pas l'arbitraire (art. 106 al. 2 LTF), ignorant que l'application du droit cantonal ne peut, pour elle-même, être contestée devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 137 V 143 consid. 1.2 p. 145). On ne saurait pas non plus le suivre lorsqu'il soutient que le projet souffrirait d'un "déficit démocratique" au motif que seuls les habitants de l'ancienne commune de Randogne auraient été en mesure de se prononcer, la fusion avec Crans-Montana étant intervenue après l'enquête. Le recourant ni ne prétend ni a fortiori ne démontre (art. 106 al. 2 LTF) que le droit cantonal définirait plus largement la légitimité pour former opposition que ne le fait le droit fédéral en matière de qualité pour recourir (cf. art. 33 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700] et art. 89 al. 1 LTF), cette qualité n'étant reconnue qu'en présence d'un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504); on ne saurait dès lors admettre l'action populaire à l'existence de laquelle conclut implicitement le recourant; il ne lui appartient quoi qu'il en soit pas de se plaindre de cette prétendue carence au nom des autres citoyens de la commune.
4.4. Irrecevable pour l'essentiel et mal fondé pour le surplus, le grief doit être écarté.
Dans un grief intitulé "des places de parc", le recourant soutient que le réaménagement de l'avenue de la Gare serait contraire au principe de la proportionnalité; il affirme en particulier qu'il serait arbitraire d'avoir reconnu au projet un intérêt public.
5.1. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95 al. 1 let. a LTF; ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 s.; ATF 134 I 153 consid. 4.1 p. 156 et les références citées) commande que la mesure étatique soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 s.; 140 II 194 consid. 5.8.2 p. 199; 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités). Cela étant, lorsque le Tribunal fédéral est appelé à examiner le droit cantonal indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental - comme dans le cas d'espèce, le recourant n'arguant pas d'une atteinte à son droit de propriété (cf. art. 26 Cst. et 106 al. 2 LTF) - il ne revoit pas le respect du principe de la proportionnalité librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire (cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7 s.; ATF 134 I 153 précité consid. 4.3 p. 158; sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 140 III 16 consid. 2.1 p. 19).
5.2. L'arrêt cantonal rappelle que le projet litigieux - dont il n'est pas contesté qu'il relève de la compétence communale (cf. art. 39 al. 1 let. b de la loi sur les routes du 3 septembre 1965 [LR; RS/VS 725.1]) - prévoit la modification de l'utilisation routière de l'avenue de la Gare avec, en particulier, la disparition de plusieurs aires de stationnement public jouxtant directement la parcelle du recourant. Le conseil communal envisage de leur substituer un espace public de rencontre composé notamment de gradins et orné de statues de bouquetins. La cour cantonale a estimé que la restructuration de cet espace urbain tient compte du réaménagement du centre de la station ainsi que de la présence à proximité du parking existant de Clovelli. La cour cantonale a considéré que les aménagements et le mobilier urbains prévus étaient adaptés à l'altitude ainsi qu'aux contraintes du lieu et offraient, en instaurant une zone de rencontre, un cadre de vie plus agréable à la population. L'instance précédente a de même retenu que le projet, de par la création de gradins offrant une vue panoramique sur les alpes ainsi que le rattachement de l'avenue de la Gare au départ du funiculaire, permettront d'augmenter l'attrait touristique et commercial du centre de la station. Se référant notamment au préavis positif émis le 16 mars 2015 par le SRTE, la cour cantonale a estimé que ces différents aspects devaient l'emporter sur le maintien des places de stationnement; elle a de même jugé que leur suppression était nécessaire et adéquate, sous peine, dans le cas contraire, de compromettre les objectifs de réalisation d'un espace convivial susceptible notamment d'accueillir des manifestations poursuivis par les autorités cantonales.
5.3. Le recours ne renferme aucun élément commandant de s'écarter de la pesée des intérêts opérée par l'instance précédente. On ne discerne en particulier pas en quoi l'existence d'un espace de rencontre dans le quartier proche d'Y'Coor - au demeurant non établie (cf. art. 105 al. 1 LTF) -, qui remplirait déjà, aux dires du recourant, les objectifs de redynamisation du centre de la station, exclurait la réalisation de tout espace de rencontre supplémentaire et enlèverait au projet litigieux son caractère d'intérêt public. Le recourant ne fournit d'ailleurs aucune explication à cet égard et ne discute aucunement les aspects liés au développement économique et touristique identifiés par le Tribunal cantonal. La critique niant au parking de Clovelli le caractère d'"alternative de parking crédible" à la suppression des emplacements actuels est par ailleurs tout aussi inconsistante: le recourant n'avance aucun élément laissant supposer que ce parking, situé à moins de 200 m de l'avenue de la Gare, d'une capacité de 200 places, ne seraient pas à même de répondre aux besoins engendrés par le projet ni en quoi l'utilisation de cette infrastructure constituerait un "grand sacrifice" pour les usagers, comme il l'allègue péremptoirement. Sur le vu de ce qui précède, l'appréciation des juges cantonaux ne saurait être qualifiée d'insoutenable et doit être confirmée.
5.4. De nature essentiellement appellatoire, le grief, à la limite de la recevabilité, doit être écarté.
Le recourant se prévaut encore d'une violation de la clause d'esthétique.
6.1. L'arrêt cantonal rappelle, sans que cela ne soit contesté, que, lors de la construction de voies publiques, il appartient à la commune, qui bénéficie dans ce cadre d'un large pouvoir d'appréciation selon le droit cantonal, de veiller à la protection du paysage et des sites (cf. art. 26 let. f LR, art. 3 al. 1 et 13 al. 2 let. f de la loi d'application du 23 janvier 1987 de la LAT [LcAT; RS/VS 701.1]; arrêt 1C_483/2011 du 8 février 2012 consid. 4.5.2). En l'occurrence, le Tribunal cantonal a considéré que la commune n'avait pas outrepassé cette marge d'appréciation en adoptant le projet litigieux. Se référant au préavis positif du Service des bâtiments, monuments et archéologie (SBMA), le Tribunal cantonal a retenu que le projet s'intégrait dans un quartier ne bénéficiant d'aucune protection particulière. L'instance précédente a estimé, que la réalisation d'un espace de rencontre avec des gradins orientés sur le panorama alpin, la présence de statues de bouquetins, l'éclairage, le mobilier urbain et l'arborisation projetés étaient adaptés aux contraintes et à l'altitude des lieux, ce dont elle s'est convaincue à la lumière des plans et photographies versés au dossier d'enquête.
6.2. Le recourant affirme quant à lui que le projet serait contraire à la conservation "d'un ensemble architectural cohérent et harmonieux avec [la] région", au motif, notamment, que la création d'une colline, "qui plus est surmontée d'un bouquetin (animal non indigène) ", ne saurait être considérée comme une construction s'intégrant au cadre de la place de la Poste, ni esthétiquement ni culturellement. Selon lui, la cour cantonale aurait de même nié à tort le caractère digne d'intérêt du site, lequel supporterait - ce qui n'est au demeurant pas établi (cf. art. 105 al. 1 LTF) - un mur construit en 1987 par l'architecte Ellenberger, ouvrage faisant partie, à en croire le recourant, du patrimoine culturel de la commune et constituant un rappel architectural des nombreux murs se trouvant à proximité, spécialement dans les jardins de la clinique bernoise.
De nature purement appellatoire, cette critique ne répond aucunement aux exigences de motivation accrue de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant se borne à livrer sa propre appréciation de la situation, dont l'exposé est de surcroît jalonné d'éléments factuels étrangers aux constatations cantonales, auxquelles est lié le Tribunal fédéral (art. 105 al. 1 LTF). Il ne prend en particulier pas la peine de discuter les différents critères d'intégration retenus par l'instance précédente ni n'indique les dispositions cantonales auxquelles le projet serait susceptible de contrevenir. Ce grief doit partant être déclaré irrecevable.
Les considérants qui précédent conduisent au rejet du recours dans la faible mesure de sa recevabilité aux frais du recourant, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). La commune n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au mandataire de la Commune municipale de Crans-Montana, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 31 octobre 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez