Art. 19 and 22 LAT; sufficiency of access for building permits: a construction permit may be granted only if the land is equipped by access suitable for the intended use. The access need not be ideal; it must be practically usable, technically and legally capable of accommodating the traffic generated by the project, and not expose users or the public road network to excessive danger. Cantonal authorities retain considerable discretion in assessing local access conditions and may rely on VSS norms as guidance, but those norms are not binding and must be applied according to the concrete circumstances and proportionality. For existing accesses, the decisive question is whether the additional traffic from the project still remains tolerable overall (consid. 3).
1C_322/2021
Arrêt du 24 août 2022
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Merz et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 26 avril 2021 (AC.2020.0082, AC.2021.0028).
H.________, I.________ et J.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 65 de la commune de Mont-sur-Rolle. D'une surface de 3'427 m², ce bien-fonds, colloqué en "zone de faible densité II" selon le règlement communal sur le plan des zones et la police des constructions, est entièrement en nature de vigne. Il se trouve à l'extrémité nord-est du chemin des Vignettes, voie sans issue qui le borde au sud.
Le 14 août 2019, les propriétaires ont déposé auprès de la Municipalité de Mont-sur-Rolle une demande de permis de construire deux bâtiments avec six logements en tout, un parking souterrain de dix places, ainsi que deux places de parc à l'extérieur.
Mis à l'enquête publique du 27 septembre au 28 octobre 2019, le projet a suscité le 24 octobre 2019 l'opposition commune de plusieurs propriétaires voisins, dont A.________ (parcelle n° 954), B.________ (parcelle n° 66), C.________ (parcelle n° 960), D.________ (parcelle n° 37), E.________ (parcelle n° 430) ainsi que F.________ et G.________ (parcelle n° 33). Toutes ces parcelles bénéficient d'un accès au chemin des Vignettes.
La Centrale cantonale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a rendu le 1er novembre 2019 sa synthèse dont il ressort que les autorités cantonales ont délivré les autorisations spéciales ainsi que les préavis favorables requis. Afin de respecter la limite des constructions, les constructeurs ont déposé un nouveau plan de situation du 22 janvier 2020 modifiant l'implantation des deux places de parc à l'air libre. Ce nouveau plan a été approuvé par la municipalité.
B.a. Par décision du 18 février 2020, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire.
Les opposants précités ont formé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP; cause AC.2020.0082).
B.b. Le 15 décembre 2020, la municipalité a délivré un permis de construire complémentaire (n° 30135C); il résulte des nouveaux plans du 28 septembre 2020 que le projet comporte désormais deux logements par bâtiment, soit quatre logements pour l'ensemble du projet de deux bâtiments; ces modifications ont été dispensées d'enquête publique complémentaire. Les places de stationnement ont été réduites de deux unités et s'élèvent ainsi à huit dans le parking souterrain, les deux places extérieures pour les visiteurs étant maintenues.
Par acte du 21 janvier 2021, les recourants ont également formé un recours contre ce permis de construire complémentaire (cause AC.2021.0028).
B.c. Après avoir tenu une audience avec inspection locale, la CDAP a confirmé les décisions par arrêt du 26 avril 2021.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ ainsi que F.________ et G.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que le permis de construire est refusé. Ils concluent subsidiairement à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale renonce à se déterminer sur le recours et se réfère aux considérants de son arrêt. La commune et les constructeurs déposent des observations et concluent au rejet du recours. Les parties se déterminent encore dans un second échange d'écritures, au terme desquelles elles confirment leurs conclusions respectives.
Formé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) en matière de droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants, propriétaires de parcelles voisines ou sises à proximité directe du projet litigieux et desservies par le chemin dont ils contestent qu'il soit un accès suffisant, sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à en obtenir l'annulation. Ils disposent dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
A titre de mesure d'instruction, les recourants demandent l'organisation par le Tribunal fédéral d'une inspection locale, afin que celui-ci "puisse se rendre compte sur place, et non pas seulement de manière théorique et sur plans, du caractère insuffisant de l'accès que constitue le chemin des Vignettes". Ils n'exposent toutefois pas quels éléments en particulier nécessiteraient une visite des lieux. Les recourants - qui reprochent laconiquement à la cour cantonale d'avoir procédé à une appréciation arbitraire des éléments factuels -, n'expliquent pas clairement de quels faits il s'agirait. Leur contestation étant insuffisamment motivée au sens de l'art. 106 al. 2 LTF, il n'est pas possible de comprendre non plus quels éléments qui ne ressortiraient pas déjà de l'arrêt attaqué ils entendraient faire établir à l'occasion d'une visite des lieux.
Il n'y a par conséquent pas lieu de donner suite à leur requête, qui doit être rejetée.
Les recourants font valoir que l'équipement, en particulier la voie d'accès, est insuffisant au sens des art. 19 al. 1 et 22 LAT.
3.1. A teneur de l'art. 22 al. 2 let. b LAT, une autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est équipé. Tel est le cas, selon l'art. 19 al. 1 LAT, lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a). Cela suppose simplement que de telles installations existent sous une forme ou une autre (OFAT/DFJP, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, n° 10
ad art. 19 LAT). La loi n'impose ainsi pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêts 1C_88/2019 du 23 septembre 2019 consid. 3.1; 1P.319/2002 du 25 novembre 2002 consid. 3 publié in RDAT 2003 I n° 59 p. 211). La pratique a précisé qu'il faut que la sécurité des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêts 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 3.1; 1P.115/1992 du 6 mai 1993 consid. 4 in ZBl 95/1994 p. 89).
Cette prescription vise un but de police (santé, transport, feu) (OFAT/DFJP, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, n° 12
ad art. 19 LAT). C'est pourquoi ni l'autorisation ordinaire ni l'autorisation exceptionnelle ne peuvent dispenser de l'obligation d'équiper. Les installations d'équipement doivent en outre être dans chaque cas dimensionnées en fonction de l'usage auquel le bien-fonds est destiné (ALEXANDER RUCH, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n° 92
ad art. 21 LAT). Très exceptionnellement, le respect du principe de proportionnalité peut exiger d'autoriser une construction dont l'équipement ne répond pas complètement aux exigences habituelles de l'art. 19 al. 1 LAT. Il s'agit en fait de déterminer si l'intérêt public à l'inexistence ou à l'impossibilité d'assurer un équipement "normal" justifie véritablement d'empêcher la construction d'une parcelle, ce qui peut constituer une atteinte significative à la garantie de la propriété (ELOI JEANNERAT, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n° 6
ad art. 19 LAT).
Les autorités communales et cantonales disposent en ce domaine d'un important pouvoir d'appréciation, que le Tribunal fédéral doit respecter (ATF 121 I 65 consid. 3a in fine; 96 I 369 consid. 4; arrêt 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 3.1). Elles peuvent également se fonder sur les normes édictées en la matière par l'Union des professionnels suisses de la route (normes VSS), étant précisé que ces normes, non contraignantes, doivent être appliquées en fonction des circonstances concrètes et en accord avec les principes généraux du droit, dont celui de la proportionnalité (cf. arrêts 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 3.1; 1C_225/2017 du 16 janvier 2018 consid. 4.1; 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1).
3.2.
3.2.1. Dans un premier temps, les recourants font valoir que la cour cantonale, qui n'a pas explicitement qualifié le chemin d'accès litigieux au sens des catégories prévues par la norme VSS 40 045 relative aux routes de desserte qui en distingue trois types, a raisonné comme s'il s'agissait d'un "chemin" d'accès alors qu'il s'agirait selon l'expertise qu'ils ont produite d'une "route" d'accès. Pour appuyer leurs dires, ils se fondent essentiellement sur la longueur du chemin litigieux, de 320 m, alors que la norme précitée prescrit que "la longueur des chemins de desserte devrait être limitée entre 40 et 80 m environ". Il s'agit toutefois d'une caractéristique recommandée de ce type de route et non du critère de qualification. En effet, le critère permettant de définir le type de route est le nombre maximal d'unités de logement desservies. La norme VSS 40 045 prévoit que "le type
route de desserte de quartier sera appliqué pour desservir des zones habitées jusqu'à 300 unités de logement ou si le volume de circulation d'origine est équivalent"; "le type
route d'accès sera appliqué pour desservir des zones habitées jusqu'à 150 unités de logement ou si le volume de circulation d'origine est équivalent" et "le type
chemin d'accès sera appliqué pour desservir de petites zones habitées jusqu'à 30 unités de logement". En l'occurrence, les recourants exposent eux-mêmes que le nombre de logements, après réalisation du projet, sera inférieur à 30 unités. Ainsi qu'on vient de le voir, que le chemin litigieux fasse 320 mètres de long n'est pas décisif du point de vue de la qualification de la desserte. Pour qualifier le chemin litigieux de "route d'accès", les recourants se réfèrent à l'expertise effectuée par le bureau d'ingénieurs-conseils K.________ qu'ils ont produite en instance cantonale, sans toutefois expliquer les motifs qui ont guidé l'expert pour retenir cette qualification, ni même exposer la teneur substantielle de l'expertise sur ce point. Vu le caractère clair de la norme VSS en l'espèce, il n'y a pas lieu de s'écarter de l'appréciation de la cour cantonale, quand bien même celle-ci n'a pas explicitement exposé quelle qualification de desserte elle retenait. Il n'est ainsi pas critiquable que la situation ait été appréciée sous l'angle d'un chemin d'accès au sens de la norme VSS.
Les critiques soulevées à raison du non-respect des conditions de croisement prévues par la norme VSS 40 045 pour les routes d'accès sont ainsi sans pertinence.
3.2.2. Les recourants critiquent ensuite l'appréciation de la cour cantonale quant au fait que la parcelle n° 65 disposerait d'un accès suffisant au sens du droit fédéral. Ils font valoir que le chemin est déjà saturé dans la situation qui prévaut actuellement et qu'il ne peut plus accueillir de trafic supplémentaire sans que des mesures ne soit mises en oeuvre par la commune. Ils insistent sur le peu de possibilités de croisement et les longues manoeuvres en marche arrière que cela implique.
Selon l'arrêt attaqué, le chemin litigieux, carrossable sur toute sa largeur, soit 3 m en moyenne, est constitué d'une bande roulante en béton d'environ 2,20 m de large et d'une contre-pente franchissable du côté amont. La cour cantonale a constaté que le premier tronçon du chemin litigieux au départ de la parcelle 65 était rectiligne sur environ 100 m. Sur ce tronçon, après environ 60 m, au droit de la parcelle n° 954, le domaine public présente un élargissement d'environ 4,40 m où se trouve une grille de collecte des eaux claires. Il a été constaté que cette zone était suffisante pour servir d'espace d'évitement et permettre à deux véhicules de se croiser, à vitesse très réduite. Un peu plus loin, à environ 100 m de là au droit de la parcelle n° 430, le chemin passe sur une sorte de dôme qui offre une assez bonne visibilité sur le tracé dans les deux directions. Il y aurait là également une possibilité de croisement sur des dalles posées au bord du chemin sur une vingtaine de mètres par les propriétaires de la parcelle n° 430.
La cour cantonale s'est au demeurant référée au rapport K.________ qui relève que la situation est aujourd'hui acceptable pour les riverains du chemin. Elle a constaté que le projet, avec la construction de quatre nouveaux logements, portera à dix le nombre d'unités de logements desservis par le chemin litigieux. Elle infère de tout ceci que, si le chemin, relativement long et étroit, n'est certes pas un accès idéal, vu son profil et son gabarit (tracé relativement rectiligne, bonne visibilité et faible pente), il permettra tout de même à tout conducteur attentif et respectueux des règles usuelles de circulation de constater la présence d'un autre véhicule suffisamment tôt pour s'arrêter, éventuellement reculer, et le laisser passer.
Les recourants contestent que l'élargissement au droit de la parcelle n° 954 soit suffisant pour croiser sauf à empiéter sur les parcelles attenantes situées en aval (donc de l'autre côté du chemin). Tout croisement serait même complétement impossible pour des véhicules plus grands que de simples voitures de tourisme. Pour étayer leur propre appréciation en contradiction avec celle de la cour cantonale, les recourants renvoient aux observations consignées dans le rapport K.________. Or ce rapport ne fait qu'indiquer de façon générale que la largeur réduite du chemin ne permet pas à deux voitures de tourisme de croiser sans déborder sur les parcelles attenantes. Le rapport ne décrit pas la situation au droit de la parcelle n° 954 ni ne mentionne l'élargissement portant la route à 4,40 m. Une telle largeur étant manifestement de nature à permettre à deux véhicules légers de se croiser, il n'y a pas de raison de s'écarter des observations de la cour cantonale. Avec cette possibilité de croisement et celle, susmentionnée, au droit de la parcelle n° 430, les éventuelles marches arrière nécessaires ne dépassent jamais la soixantaine de mètres, ce sur des tronçons rectilignes (cf. rapport K.________ p. 7). Dans de telles circonstances, bien que malaisé, l'accès est praticable et, comme l'a relevé la cour cantonale, les riverains s'en accommodent actuellement. Or, à l'instar de l'appréciation des premiers juges, l'augmentation de trafic générée par la création de quatre nouveaux logements - ou même six - n'est pas de nature à remettre en cause le caractère praticable de cet accès. A cet égard, le rapport K.________, auquel se réfèrent en vain les recourants, non seulement présente de façon erronée une situation de sous-capacité puisqu'il considère à tort que la desserte litigieuse est une route d'accès alors qu'il s'agit en réalité d'un chemin d'accès, mais surtout, le rapport dépeint par des chiffres impressionnants une situation qui ne va en réalité guère évoluer avec le projet litigieux. En effet, les +86 à 600 % d'augmentation de trafic concernent en réalité une augmentation en valeur absolue d'un très faible nombre de véhicules (dix nouvelles places de parc, dont deux visiteurs), ce que le chemin, même en la situation précaire actuelle telle qu'elle est décrite par les parties, devrait pouvoir absorber. Le rapport indique en outre que la longueur du trajet à effectuer est d'une trentaine de secondes à une vitesse d'environ 20 km/h, de sorte que les risques d'avoir à croiser demeurent faibles.
Aucun des arguments donnés en vrac par les recourants ne justifient une autre appréciation. En effet, le projet étant situé à une altitude de moins de 600 m, d'éventuelles complications les jours d'enneigement ne sauraient être décisives. Ni, vu le faible accroissement de trafic prévu, la modification du règlement communal annoncée par les recourants qui permettrait de réaliser trois logements par bâtiment et non plus deux comme précédemment. Quant au fait que le chemin est une voie sans issue, ce qui empêche d'en faire une voie à sens unique avec une entrée à une extrémité et une sortie à une autre et ainsi une absence de nécessité de croiser, il n'est pas décisif dans le sens où l'entendent les recourants. En effet, au contraire de ce qu'ils affirment appellatoirement, les recourants ne démontrent pas qu'une telle configuration à sens unique serait préconisée par les normes VSS ou constituerait une pratique courante sur une telle distance. L'appréciation de la cour cantonale selon laquelle la voie sans issue constitue ici un avantage, évitant le trafic de transit, plus qu'un inconvénient, doit par conséquent être confirmée. Enfin, l'accès pour les véhicules d'urgence est, comme l'a retenu la cour cantonale, garanti dès lors que l'espace carrossable est de 3 m de large. Il est vrai que les directives de la Coordination suisse des sapeurs-pompiers (CSSP) prévoient une largeur de 3 m au niveau des bandes de roulement (CSSP, Directive concernant les accès, surfaces de manoeuvre et d'appui pour les moyens d'intervention sapeurs-pompiers, 2015, ch. 5.3) et que les dérogations à cette règle devraient en principe figurer dans les documents de demande d'autorisation de construire (
Idem, ch. 3). Cela étant, il n'est pas question ici de la création d'un nouvel accès, qui devrait ainsi remplir les exigences techniques en matière d'accès édictées avant sa réalisation. Il s'agit ici de déterminer si un accès existant, qui dessert déjà des habitations est suffisant pour absorber le trafic généré par les nouvelles constructions projetées. Aussi, tant qu'il n'est pas démontré ni même rendu vraisemblable qu'un véhicule de lutte contre les incendies ne pourrait pas circuler sur le chemin en cause, il n'y a pas lieu de tenir l'accès pour insuffisant au motif qu'il ne répondrait pas aux exigences techniques entrées en vigueur bien après sa création.
En définitive, au contraire de ce qu'affirment les recourants, l'accroissement prévisible du trafic en raison du nouveau projet n'est pas de nature à modifier la catégorie de l'accès ni les règles applicables. Aussi, si le Tribunal fédéral reconnaît que les croisements sont probablement malcommodes et pourront parfois impliquer de relativement longues manoeuvres en marche arrière, l'accès est conforme aux exigences minimales du droit fédéral et l'augmentation de trafic que vont générer les nouvelles constructions reste tolérable dans cette configuration.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais de ses auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Les intimés, qui ont agi par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF). Tel n'est en revanche pas le cas de la commune qui, bien que représentée par un mandataire, a agi dans l'exercice de ses attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Une indemnité de dépens de 4'000 fr. est accordée aux intimés, à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et de la Municipalité de Mont-sur-Rolle et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 24 août 2022
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Sidi-Ali