Partial de-zoning of parcel upheld in Gilly land-use revisionGénéré par IA

1C_333/2024

Arrêt du 11 mars 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Merz.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Yves Nicole, avocat,
recourant,

contre

Conseil communal de Gilly,
La Place 1, 1182 Gilly,
représenté par Me Alain Sauteur, avocat,
Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud,
place du Château 1, 1014 Lausanne,
représenté par la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, Service juridique, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne.

Objet
Aménagement du territoire; révision du plan d'affectation communal,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 1er mai 2024 (AC.2023.0288).

Faits :

A.

Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (plan général d'affectation [PGA]) adopté par le conseil communal le 6 décembre 1984 et approuvé par le Conseil d'État du canton de Vaud le 14 août 1985 et son règlement (RPGA), adopté le 5 novembre 1992 et approuvé le 18 décembre 1992.
La zone à bâtir d'habitation et mixte délimitée par ce plan est surdimensionnée et doit en conséquence être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). À l'occasion d'une séance publique du 26 juillet 2016 et par avis publié le 2 septembre 2016 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO), la commune de Gilly a informé la population, respectivement les propriétaires, de son intention de réviser sa planification générale d'affectation.

B.

A.________ est propriétaire notamment de la parcelle n o 470 de la commune de Gilly. Elle se situe à l'extrémité nord-ouest du village, en bordure du noyau compact. D'une surface de 3'349 m 2, elle est délimitée au nord par le chemin U.________ et au sud par le chemin V.________. Dans sa partie inférieure (angle sud-est), elle supporte deux constructions; la partie supérieure et ouest, déclive, est pour sa part plantée de vigne. Cette parcelle appartient au large coteau viticole qui domine le paysage de la Côte; elle est d'ailleurs comprise dans l'objet n o 1201 "La Côte" de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (ci-après: objet IFP n o 1201). Ce bien-fonds est colloqué en zone de villas.
Par arrêt du 19 février 2019, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le refus de la Municipalité de Gilly de délivrer au prénommé une autorisation pour la construction, sur cette parcelle, après démolition des bâtiments existants, de deux villas contiguës totalisant sept logements.

C.

Dans son rapport d'examen préalable relatif au dossier de révision du plan d'affectation communal (ci-après: PACom), adressé par la commune le 4 septembre 2020, la Direction cantonale générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) a notamment considéré que la parcelle n o 470, située en frange du tissu bâti existant, devait être exclue du territoire urbanisé.
Le projet a été modifié pour tenir compte des remarques émises par les services cantonaux; en ce qui concerne en particulier la parcelle n o 470, il prévoit un passage de la zone à bâtir (zone de villas) à la "zone viticole protégée 16 LAT", excepté en ce qui concerne sa partie bâtie attribuée à la "zone de très faible densité 15 LAT". Le nouveau PACom a été approuvé par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3 novembre au 2 décembre 2021.
Le projet a suscité plusieurs oppositions dont celle de A.________. Dans sa séance du 28 juin 2022, le Conseil communal de Gilly a levé les oppositions et adopté le PACom. Par décision du 12 juillet 2023, le Département cantonal des institutions, du territoire et du sport (ci-après: DITS) a approuvé cette planification, sous réserve des droits des tiers. Par arrêt du 1 er mai 2024, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours de A.________ et confirmé les décisions du conseil communal et du département.

D.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer cet arrêt cantonal en ce sens que la parcelle n o 470 du registre foncier de Gilly est entièrement maintenue en zone à bâtir, en l'occurrence en zone de très faible densité 15 LAT. Subsidiairement, il en requiert la réforme en ce sens que la moitié sud de la parcelle n o 470 est maintenue en zone à bâtir. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. Le DITS, par l'intermédiaire de la DGTL, demande le rejet du recours. Le Conseil communal de Gilly conclut également au rejet. Invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial estime que le classement d'une partie de la parcelle n o 470 en zone viticole protégée ne prête pas le flanc à la critique à la lumière du droit fédéral. Le recourant réplique et persiste dans ses conclusions.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant est notamment propriétaire de la parcelle n o 470 de la commune de Gilly dont le PACom prévoit, pour sa partie non bâtie plantée de vigne, le passage de la zone à bâtir à la zone viticole protégée art. 16 LAT, inconstructible (cf. art. 19.1 du projet de règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions [ci-après: RATC]). À ce titre, il peut se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué qui confirme cette planification. Il a par ailleurs participé à l'instance précédente, de sorte que la qualité pour recourir doit lui être reconnue. Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière.

2.

Dans un premier moyen de nature formelle, le recourant critique l'instance précédente pour n'avoir, selon lui, que "trop sommairement" décrit la situation et les caractéristiques de sa parcelle; il demande en conséquence le complètement de l'état de fait en application de l'art. 105 al. 2 LTF.

2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. La partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 II 355 consid. 6). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 145 V 188 consid. 2).

2.2. Le recourant reproche en particulier à l'arrêt cantonal de ne pas mentionner, d'une part, que la partie inférieure de son bien-fond, au sud, se trouve entourée de constructions et, d'autre part, que le permis de construire refusé le 8 février 2018 l'a été en application de l'effet anticipé des plans (cf. art. 79 de l'ancienne loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [aLATC; RS/VD 700.11]). Ce faisant, au mépris des exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant ne démontre toutefois pas en quoi l'état de fait cantonal serait manifestement inexact, respectivement arbitraire, se limitant à une description appellatoire; le grief doit partant être déclaré irrecevable. À l'examen, il apparaît quoi qu'il en soit que l'instance précédente, qui s'est de surcroît rendue sur place, a décrit de manière détaillée la situation et la configuration de la parcelle litigieuse dans son arrêt, caractéristiques ressortant au demeurant du dossier, en particulier des plans et rapports versés en cause (cf. en particulier carte délimitant le territoire urbanisé reproduite dans le rapport 47 OAT [RS 700.1], version du 23 mars 2022 [ci-après: rapport 47 OAT], p. 12).
Le grief est écarté.

3.

Le recourant ne discute pas le surdimensionnement de la zone à bâtir communale et reconnaît que le passage de sa parcelle en zone viticole protégée repose sur une base légale suffisante (cf. en particulier art. 1, 3, 15 al. 2, 16a et 17 LAT). Il conteste en revanche l'intérêt public et le caractère proportionné de cette mesure, invoquant à cet égard une atteinte grave à la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.). Il estime également que l'instance précédente se serait bornée à reprendre les critères de la fiche d'application publiée par la DGTL "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" (version juin 2021; ci-après: fiche DGTL), sans toutefois les discuter ni tenir compte de la situation particulière de sa parcelle, restreignant ainsi indûment son pouvoir d'examen en violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT.

3.1. La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Ce dernier principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit - (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1).
Les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis à des exigences de motivation accrues (cf. art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ceux-ci auraient été violés (ATF 141 IV 369 consid. 6.3; 136 II 489 consid. 2.8; arrêt 1C_503/2019 du 7 avril 2021 consid. 5.1; 1C_104/2019 du 21 avril 2020 consid. 3.1.1). Sous cette réserve, le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, ou de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 176 consid. 6.1; 132 II 408 consid. 4.3); tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba; arrêt 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 2.3). Le Tribunal fédéral n'est en effet pas l'autorité supérieure de planification et il n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités cantonales. Il doit néanmoins examiner, dans le cadre des griefs soulevés (art. 106 al. 2 LTF), si la décision attaquée se prononce de façon complète sur les motifs d'intérêt public invoqués pour justifier l'atteinte au droit de propriété et si, dans la pesée des intérêts, les intérêts privés ont été pris en considération de manière adéquate (cf. ATF 118 Ia 394 consid. 2b; arrêts 1C_447/2009 du 11 mars 2010 consid. 4.1; 1A.265/2006 du 14 juin 2007 consid. 4.4.5).

3.2.

3.2.1. En l'espèce, il n'est pas contesté que la zone à bâtir communale est surdimensionnée et qu'elle doit, à ce titre, être réduite (cf. art. 15 al. 2 LAT). À cette fin, le planificateur communal a procédé à la révision de son PGA (PACom). Dans ce cadre, il a en particulier exclu certaines portions périphériques de son territoire de la zone à bâtir (cf. rapport 47 OAT, p. 13), dont notamment la partie non construite de la parcelle n o 470. La cour cantonale a en particulier pu se rendre compte de la situation excentrée de la parcelle en question, à la limite de la zone inconstructible, lors de l'inspection locale; cet emplacement périphérique est au demeurant confirmé par les plans versés au dossier et par le rapport 47 OAT. La parcelle n o 470 est en outre, et pour l'essentiel, en nature de vigne, hormis pour son angle sud-est, où sont érigées deux constructions. Compte tenu de ces caractéristiques, la cour cantonale a estimé qu'il s'agissait d'une frange de la zone à bâtir au sens de la fiche DGTL, qui en préconise le dézonage (cf. fiche DGTL, ch. 2). Le recourant le conteste; il ne fournit cependant aucune explication; il ne critique en particulier pas la délimitation du territoire urbanisé opérée par le planificateur communal, dont dépend la notion de frange de la zone bâtir ( ibid.). Or, à la lumière du dossier d'enquête, en particulier du plan du périmètre du territoire urbanisé reproduit dans le rapport 47 OAT (p. 12), la parcelle litigieuse se trouve effectivement en limite de ce territoire urbanisé, à la frontière avec le territoire inconstructible; on ne décèle dès lors pas en quoi il serait erroné d'avoir considéré que ce bien-fonds constituait une frange à dézoner au sens de la fiche DGTL. Cette manière d'appréhender la question apparaît au demeurant en accord avec les objectifs de droit fédéral visant notamment à favoriser une urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (cf. art. 1 al. 2 let. a bis LAT; ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2 et les références) ou encore à éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 119 Ia 411 consid. 2b; arrêt 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2).

3.2.2. La parcelle no 470 est d'ailleurs intégrée au large coteau viticole dominant le paysage de La Côte, comme l'a constaté la cour cantonale lors de son transport sur place. Elle est comprise dans l'objet IFP no 1201 "La Côte", qui tend notamment à protéger et conserver les différentes strates qui composent et caractérisent le paysage (cf. fiche IFP no 1201, ch. 3-3.10). Or, comme l'a jugé l'instance précédente, la mesure litigieuse participe à la protection de ce paysage (cf. art. 19.1 al. 1 RATC), plus spécifiquement au maintien d'une séparation nette, constituée par la zone viticole, entre les surfaces bâties et les forêts se trouvant au nord, en direction du Jura, en adéquation non seulement avec les objectifs de l'IFP, mais plus largement avec le principe de préservation du paysage, par la réserve en faveur de l'agriculture de suffisamment de bonnes terres cultivables (cf. art. 3 al. 2 LAT). Les affirmations appellatoires du recourant, selon lesquelles la mise en valeur de la partie sud de la parcelle no 470 ne porterait aucune atteinte à ce paysage protégé ne commandent au demeurant pas de revenir sur cette appréciation (cf. art. 106 al. 2 LTF) : rien ne permet de conclure, contrairement à ce que souhaiterait le recourant, que de nouvelles constructions sur cette portion du territoire seraient compatibles avec les objectifs de protection de l'objet IFP no 1201. On relèvera encore qu'il n'y a rien de surprenant, dans un contexte de village et paysage viticoles protégés, que des vignes pénètrent et soient maintenues entre les habitations, comme dans le cas particulier de Gilly (cf. rapport 47 OAT, carte du territoire urbanisé, p. 12; voir également PDCn p. 174, ch. 4). Enfin, le maintien en zone à bâtir de la partie sud de la parcelle n'irait pas dans le sens d'une réduction de la zone à bâtir de la commune qui, malgré la nouvelle planification, demeurera surdimensionnée (surdimensionnement incompressible de 170 habitants; cf. rapport 47 OAT, p. 14). Rien ne permet ainsi de douter que la mesure litigieuse réponde non seulement à la nécessité de réduire la zone à bâtir, mais également de protéger le coteau viticole, comme l'a du reste exprimé la commune pour justifier sa planification.

3.2.3. À ces objectifs qui relèvent d'intérêts publics importants (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 s'agissant du surdimensionnement; pour la préservation des sites, voir notamment JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n. 4 ad art. 17 LAT), le recourant oppose son intérêt privé au maintien de l'intégralité de sa parcelle en zone à bâtir et les "autres intérêts - publics - invoqués". Il n'explique cependant pas à quels autres intérêts publics plaidant en faveur d'un maintien en zone il fait référence. Quant à son intérêt privé à la valorisation de sa parcelle par la réalisation future de constructions sur sa partie sud, celui-ci relève uniquement de considérations financières qui, de jurisprudence constante, n'apparaissent pas prépondérantes face aux intérêts publics liés à un dimensionnement conforme de la zone à bâtir et de la préservation de valeurs naturelles et paysagères (cf. arrêts 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3; 1C_230/2020 du 11 novembre 2020 consid. 5.4 et la référence à JEANNERAT /MOOR, op. cit., n. 43 ad art. 14 LAT). D'ailleurs que sa parcelle soit équipée - ce qui ressort de l'arrêt attaqué -, partiellement construite et située à 200 m du centre du village n'y change rien. En effet, comme l'a jugé la cour cantonale, la mesure litigieuse, permet non seulement - on l'a dit - de répondre à l'objectif de réduction de la zone à bâtir, mais également de garantir la préservation d'un paysage de valeur. En outre, en maintenant la partie construite de la parcelle du recourant en zone de villas, la planification litigieuse ménage également l'intérêt privé de celui-ci à la conservation des possibilités actuelles de construction et transformations, étant rappelé que la présence de bâtiments n'exclut en soi - et sur le principe - pas une affectation hors zone à bâtir (cf. arrêt 1C_400/2018 du 29 juillet 2019 consid. 2.2.1 in fine). Enfin, la distance entre la parcelle et le centre du village n'enlève rien à son caractère périphérique, en frange de la zone à bâtir, respectivement du territoire urbanisé.

3.3. C'est en définitive, après s'être rendue sur place, au terme d'une pesée des intérêts complète, circonstanciée et conforme au droit fédéral, que l'instance précédente a jugé la planification litigieuse adéquate. En tant qu'elle permet de répondre aux objectifs supérieurs du droit fédéral, tout en ménageant au propriétaire des droits à bâtir résiduels pour la partie construite de sa parcelle n° 470, celle-ci apparaît en outre proportionnée. Le grief de violation de la garantie de la propriété doit par conséquent être rejeté. Il s'ensuit par ailleurs que les critiques du recourant quant au caractère incomplet de la pondération opérée par l'instance précédente, qui aurait selon lui indûment restreint son pouvoir d'appréciation en violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, tombent à faux (cf. arrêt 1C_69/2023 du 26 avril 2024 consid. 2-2.3) et doivent être écartées.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, aux frais du recourant, qui succombe (art. 66 al.1 LTF). La commune, qui agit dans le cadre de ses attributions officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et du Conseil communal de Gilly, au Département des institutions, du territoire et du sport du canton de Vaud, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 11 mars 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Alvarez