Art. 6 et 7 LPN; art. 25a LAT; task of weighing interests for an extension affecting an IFP object: when an activity of national importance is authorized near an inventoried landscape, the authority must seek the greatest possible preservation and integrate the CFNP opinion in full. If the commission identifies a compensatory restoration measure as the best way to mitigate landscape impact, the decision may not leave that measure merely optional or postpone its principle to a later procedure; the binding character of the measure must be ensured in the authorization, while the technical details may be reserved for later determination. A federal court will correct a cantonal decision that truncates the CFNP opinion and thereby distorts the balancing of interests (consid. 3.3).
1C_368/2020
Arrêt du 21 décembre 2022
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix, Jametti, Haag et Merz.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Helvetia Nostra,
Mühlenplatz 3, 3011 Berne,
Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature,
Dornacherstrasse 192, 4018 Bâle,
Pro Natura Vaud,
boulevard de Grancy 56, 1006 Lausanne,
A.A.________ et B.A.________,
C.________,
D.D.________ et E.D.________,
tous représentés par Me Pierre Chiffelle, avocat,
recourants,
contre
F.________ SA,
représentée par Me Jacques Haldy, avocat,
intimée,
Département de l'environnement et de la sécurité du canton de Vaud (DES),
place du Château 4, 1014 Lausanne Adm cant VD,
Direction générale de l'environnement, Division inspection cantonale des forêts
(DGE-FORET),
chemin de la Vuillette 4, 1014 Lausanne Adm cant VD,
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud,
avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne Adm cant VD,
tous les trois représentés par la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Support stratégique, avenue de Valmont 30b, 1014 Lausanne,
Commune de Bavois,
rue du Collège 14, 1372 Bavois,
Commune d'Eclépens,
rue du Village 24, case postale 12, 1312 Eclépens,
Commune de La Sarraz,
Grand-Rue 1, case postale 64, 1315 La Sarraz,
Commune d'Orny,
rue de la Cage 1, 1317 Orny.
Objet
Plan d'extraction et permis d'exploiter une carrière,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, du 26 mai 2020 (AC.2019.0047, AC.2019.0048).
A.a. La colline du Mormont, sise dans le canton de Vaud sur le territoire des communes de Bavois, d'Eclépens, de La Sarraz et d'Orny, représente un important promontoire rocheux calcaire qui s'élève entre les plaines alluviales des cours d'eau de la Venoge, au sud, et du Nozon, au nord. Elle figure à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP, n° 1023 "Le Mormont"), de même qu'à l'Inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (n° 95 "Collines du Mormont et de la Tilerie").
Une carrière de calcaire est exploitée à cet endroit depuis le début des années 1950 pour la fabrication de ciment. La société actuellement exploitante est F.________ SA, à Eclépens, où cette entreprise détient également une cimenterie. Ce site assure l'approvisionnement en calcaire et ciment de la région, en particulier des cantons romands. La carrière est recensée dans le Plan directeur cantonal des carrières (PDCar), dans ses versions du 18 septembre 1991, du 9 septembre 2003 et de 2014 (adopté par le Grand Conseil vaudois le 16 juin 2015), sous la référence n° 1222/104. Selon le PDCar 2014, il s'agit de la seule carrière pour la production de ciment du canton. Le volume estimé est de 20'000'000 m³. La carrière est incluse dans le Plan d'affectation cantonal PAC n° 308 "Du Mormont", en vigueur depuis le 16 juin 2000 et modifié le 31 août 2005, modification entrée en vigueur le 4 mai 2007. Ce plan inclut les aires nécessaires à l'exploitation de la carrière de calcaire, soit les secteurs A et B. Le secteur A est antérieur au PAC et défini par un permis d'exploiter de 1990 (cf. art. 10 du règlement du PAC n° 308 [RPAC]). Le secteur B, actuellement exploité, est prolongé de deux secteurs au nord (au lieu-dit "la Fontaine") et à l'ouest (au lieu-dit "la Birette"). Ces secteurs alternatifs d'extraction sont réservés à titre directeur, pour une éventuelle extension de l'extraction. Ils sont situés hors du périmètre de l'IFP n° 1023 qui entoure cependant la carrière. L'art. 11 RPAC prévoit que le choix d'un des secteurs éliminera l'autre, à l'exception de la surface qui leur est commune. Dans tous les cas, une nouvelle procédure d'affectation et d'autorisation soumise à l'enquête publique sera nécessaire.
A.b. Une extension autorisée en 2000 arrivant en fin d'exploitation, la poursuite de l'activité de la cimenterie de la société F.________ SA à Eclépens nécessite une nouvelle extension de la carrière. Celle-ci est prévue sur le plateau de "la Birette", sur une largeur de 200 m en moyenne et une profondeur allant jusqu'à 70 m. Le périmètre d'extension est prévu sur les parcelles nos 490, 499, 505, 506, 509 et 510 de la commune de La Sarraz se trouvant en milieux agricole et forestier. Il inclut également le DP 15. Le volume des matériaux exploitables sur cette extension est estimé à 2.8 millions de m³, correspondant à 7 ans de réserve, à un rythme d'extraction estimé de 400'000 m³ par an.
Le secteur se trouvant en zones forestière et agricole, le Service cantonal du développement territorial (SDT; depuis lors devenu la Direction générale du territoire et de logement [DGTL]) a requis une procédure de modification du PAC n° 308 en parallèle à la procédure de plan d'extraction, compte tenu de la modification de l'affectation envisagée. Le projet nécessitait également un défrichement. Ces procédures ont été coordonnées de manière à pouvoir être mises à l'enquête publique puis approuvées simultanément.
Le projet de modification du PAC n° 308, le plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter la carrière de la Birette ainsi que la demande de défrichement ont été mis à l'enquête publique aux greffes des communes de Bavois, Eclépens, La Sarraz et Orny, du 16 juin au 16 juillet 2015. Ce projet a suscité plusieurs oppositions, notamment de la part d'Helvetia Nostra, de Pro Natura Vaud et Suisse, de WWF Vaud et Suisse, ainsi que de personnes individuelles, dont C.________, A.A.________ et B.A.________, ainsi que D.D.________ et E.D.________, tous domiciliés à Eclépens.
Le projet prévoyant une partie des mesures de compensation et de reboisement à l'intérieur du périmètre IFP, la Direction générale de l'environnement (DGE) a sollicité le préavis de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP). Cette commission a rendu son préavis le 4 décembre 2015, à teneur duquel elle recommandait notamment la conservation d'un cordon paysager formant un pont partiellement boisé entre le secteur de la carrière actuellement exploité et l'extension prévue. Le 13 janvier 2016, la DGE a présenté un complément d'informations à la CFNP, en sollicitant une réévaluation des conclusions de son préavis du 4 décembre 2015. Elle expliquait en particulier qu'une exploitation sous forme de galerie souterraine avec le maintien d'un pont boisé, ou sous forme de tunnel n'était pas faisable pour des raisons techniques et économiques. La CFNP a rendu un préavis complémentaire le 15 mars 2016, dans lequel elle se rallie aux explications fournies par la DGE et se réfère à d'autres moyens de préserver l'intégrité de la silhouette du Mormont.
A la demande du Département cantonal du territoire et de l'environnement (DTE, depuis lors devenu le Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité [DJES]), le bureau d'ingénieurs CSD a rendu, le 26 mai 2016, un rapport d'expertise complémentaire relatif à l'effet des vibrations liées aux tirs de mines sur les instabilités naturelles du flanc sud de la colline du Mormont, recensées lors de la réalisation de la carte des dangers naturels du Canton de Vaud. Cette étude fait notamment suite à un éboulement survenu en 2015 à l'arrière de la parcelle n° 477 d'Eclepens, propriété de A.A.________ et B.A.________.
B.a. Le 26 mai 2016, la DGE a délivré une autorisation de défrichement d'une surface de 12'560 m². Le 6 juin 2016, le DTE a rendu la décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, adopté le plan d'extraction, octroyé le permis d'exploiter la carrière de la Birette, et approuvé la modification du PAC n° 308. Il a également confirmé l'autorisation de défrichement rendue le 26 mai 2016 par la DGE.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a été saisie de trois recours contre ces décisions, formés, d'une part, par C.________, A.A.________ et B.A.________ ainsi que d'autres voisins opposants, d'autre part, par Helvetia Nostra, Pro Natura, Sections vaudoise et suisse, WWF Vaud et WWF Suisse, et enfin par l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG). L'OFAG a retiré son recours après que le DTE a rendu une décision complémentaire en cours de procédure précisant les modalités de compensation des surfaces d'assolement. La cour cantonale a tenu une audience et procédé à une inspection locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. Par arrêt du 15 octobre 2018 (causes AC.2016.237 et AC.2016.238), la CDAP a admis les autres recours, annulé les décisions contestées, et renvoyé le dossier au DTE pour instruction complémentaire et nouvelles décisions, un préavis de la Commission cantonale pour la protection de la nature (CCNP) faisant défaut, et la motivation de la décision étant lacunaire en lien avec une question de protection des eaux.
B.b. La DGE a délivré une autorisation de défrichement le 29 novembre 2018. Le 7 janvier 2019, le DTE a rendu une nouvelle décision finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, adopté le plan d'extraction, octroyé un permis d'exploiter, et a adopté une modification du PAC n° 308 Le Mormont en relation avec la carrière de la Birette. Le dispositif de la décision finale prévoit ce qui suit:
"5. Décision
Par ces motifs, le Département du territoire et de l'environnement:
5.1 lève les oppositions;
5.2 prend acte de l'autorisation de défrichement annexée à la présente décision, de l'octroi des autorisations spéciales et de la cadastration du domaine public n° 15 prévoyant le transfert au chapitre privé de la Commune de La Sarraz;
5.3 adopte le plan d'extraction de la carrière de "La Birette";
5.4 adopte la modification liée du plan d'affectation cantonal n° 308 "Le Mormont" et de son règlement d'application;
5.5 compense les emprises du projet sur les SDA inventoriées dans les géodonnées cantonales par soustraction de la marge cantonale;
5.6 constate que toutes les conditions réglant l'extraction des étapes 1 et 2 ont été définies de manière précise et décide de l'octroi des permis d'exploiter correspondants, en précisant que:
Saisie de nouveaux recours premièrement d'Helvetia Nostra, Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la nature - section vaudoise, Pro Natura-Ligue suisse pour la protection de la nature, Sections vaudoise et suisse, WWF Vaud et WWF Suisse, puis de A.A.________ et B.A.________, D.D.________ et E.D.________ ainsi que C.________, la CDAP a confirmé ces décisions par arrêt du 26 mars 2020.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Helvetia Nostra, Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour la protection de la nature, Pro Natura Suisse - Ligue suisse pour la protection de la nature, A.A.________ et B.A.________, D.D.________ et E.D.________ ainsi que C.________ recourent contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral. Ils concluent à l'annulation de l'arrêt cantonal et des décisions que celui-ci confirme, subsidiairement au renvoi à l'instance cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer sur le recours et se réfère aux considérants de son arrêt. La DGE dépose des observations et conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Les communes concernées ne se sont pas prononcées sur le recours. F.________ SA se détermine et conclut au rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial renonce à se déterminer. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) dépose des observations à teneur desquelles il juge l'arrêt attaqué conforme à la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et à la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Les parties s'expriment encore plusieurs fois dans des échanges d'écritures complémentaires au terme desquels elles maintiennent leurs conclusions respectives.
Dirigé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale dans une cause relevant de l'aménagement du territoire, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT (RS 700), aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Helvetia Nostra et Pro Natura font partie des organisations habilitées à recourir en vertu des art. 55 LPE et 12 LPN, conformément au ch. 6 de l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076). A ce titre, elles ont en principe qualité pour agir par la voie du recours en matière de droit public (art. 89 al. 2 let. d LTF), dès lors que l'exploitation litigieuse est soumise à l'étude d'impact sur l'environnement et qu'elle porte atteinte à un site paysager d'importance nationale. Tel n'est en revanche pas le cas de Pro Natura Vaud, qui ne figure pas dans le ch. 6 de l'annexe à l'ODO.
La cour cantonale a reconnu aux recourants C.________ et A.________, domiciliés à Eclépens, la qualité pour recourir. Le site litigieux étant situé à proximité directe du village, il y a lieu, à l'instar de l'instance précédente, de considérer que ceux-ci sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification de cet acte (art. 89 al. 1 LTF). S'agissant des recourants D.________, la cour cantonale a laissé la question de leur qualité pour recourir indécise dès lors qu'ils se seraient contentés de faire valoir avoir formé opposition à la mise à l'enquête publique de juillet 2015. Il peut en être de même devant le Tribunal fédéral, dès lors qu'il y a quoi qu'il en soit lieu d'entrer en matière sur le recours d'autres recourants.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une violation du droit d'être entendus pour plusieurs motifs. Ils se plaignent du fait que la CFNP n'a pas été interpelée par la CDAP. Ils déplorent ensuite l'absence de réquisition de production des rapports concernant les essais de végétalisation des surfaces tests par l'intimée, et des documents permettant de démontrer l'existence et l'importance de la marge cantonale des surfaces d'assolement par l'autorité cantonale. Enfin, ils font grief à la cour cantonale de ne pas avoir ordonné d'une part la production des procès-verbaux de six séances de pilotage et d'autre part une expertise indépendante permettant d'évaluer la fiabilité des contrôles de vitesse de vibrations.
2.1. Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit de faire administrer les preuves, pour autant que celles-ci soient requises dans les formes prévues par le droit cantonal et qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 139 II 489 consid. 3.3; 129 II 497 consid. 2.2). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, l'autorité a la certitude que celles-ci ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références).
L'autorité ne doit pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 142 II 154 consid. 4.2; 137 II 266 consid. 3.2; 136 I 229 consid. 5.2). La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. arrêts 1C_167/2015 du 18 août 2015 consid. 3; 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1,
in RDAF 2009 II p. 434).
Les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (ATF 141 IV 369 consid. 6.3; 136 II 489 consid. 2.8).
2.2. S'agissant de l'interpellation de la CFNP et des mesures d'instruction requises en lien avec les vibrations des tirs de mines, comme on le verra lors de l'examen des griefs de fond y relatifs, ces mesures n'étaient pas nécessaires.
Les recourants ne motivent ensuite pas les raisons pour lesquelles ils souhaitent prendre connaissance des rapports concernant les essais de végétalisation de surfaces tests. Ils se contentent d'indiquer à cet égard que "cette question revêt une grande importance au vu de la très grande richesse et diversité de la flore et de la végétation soulignée dans la fiche IFP", sans mettre cet aspect en rapport avec un grief de fond. Leur grief de violation du droit d'être entendus est par conséquent insuffisamment motivé. Il en va de même de leur requête de production de documents relatifs aux surfaces d'assolement, les recourants ne faisant valoir aucun grief de fond en lien avec les surfaces d'assolement.
Les recourants critiquent la pesée des intérêts opérée par la cour cantonale, qu'ils jugent lacunaire et arbitraire. Ils font valoir à ce titre une violation de l'art. 6 al. 2 LPN en lien avec l'art. 7 al. 2 LPN. La cour cantonale aurait documenté de manière "extrêmement chiche et complaisante" l'intérêt équivalent ou supérieur, d'importance nationale, à la production de ciment qui justifierait l'atteinte sévère au site IFP. Il apparaissait évident qu'un comblement de la carrière après son exploitation représentait la meilleure solution pour ménager le site du Mormont, pour autant que l'on n'aboutisse pas finalement à la conclusion qu'il doit en réalité être conservé intact. Or, la cour cantonale s'était contentée à retenir que la CFNP proposait d'étudier l'option du comblement de la carrière.
3.1. Conformément à l'art. 5 al. 1 LPN qui donne mandat au Conseil fédéral en ce sens, l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP; RS 451.11) - qui a remplacé l'OIFP de 1977 - recense les sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP). Le Mormont y est référencé sous objet n° 1023. Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. A teneur de l'art. 6 al. 2 LPN, lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation. La pesée des intérêts doit ainsi être accomplie sous l'angle du plus grand ménagement possible de l'objet inventorié (cf. JUD BARBARA, Les inventaires fédéraux au sens de l'art. 5 LPN - Quelle portée pour la Confédération, les cantons et les communes?, Territoire & Environnement 2011, n° 1, p. 6. s et tableau p. 9); il s'agit dans ce cadre d'examiner les différentes variantes envisageables pour ne retenir que celle portant le moins atteinte à l'objet protégé (BOULAZ DAVID, La protection du paysage - Etude de droit fédéral et vaudois, 2017, p. 144; LEIMBACHER JÖRG, Commentaire LPN, 2e éd. 2019, nos 9-10
ad art. 6). Dans un tel cas, si l'objet risque d'être altéré sensiblement, la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) établit à l'intention de l'autorité de décision une expertise indiquant si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé (art. 7 al. 2 et 25 al. 1 LPN).
L'inventaire fédéral doit en outre être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier selon l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (ATF 135 II 209 consid. 2.1; arrêts 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 5.1; 1C_25/2019 du 5 mars 2020 consid. 7.1).
3.2. Le choix du Mormont est le résultat du plan directeur cantonal des carrières (PDCar) de 2014 (cf. ci-dessus let. A.a) que les recourants ne remettent pas en question, voire contre lequel ils n'ont soulevé aucun grief. Dans le cadre de ce PDCar, le canton a effectué une pesée globale de tous les intérêts à prendre en compte selon les législations fédérale et cantonale pour déterminer les sites des carrières sur son territoire. Lors de l'analyse multicritère, le canton a, à juste titre, considéré en particulier la qualité des gisements, la situation, l'accessibilité, l'aménagement du territoire, la protection des eaux, les valeurs écologiques et paysagères, le patrimoine (protection du paysage et patrimoine bâti, des monuments et archéologie) et les intérêts à la détente, aux loisirs et au tourisme. Il a conclu, de manière irréprochable, que le gisement du Mormont (pour le calcaire) et celui des Côtes de Vaux (pour la marne), tous deux situés à proximité de la cimenterie d'Eclépens, étaient les seuls sites du canton à retenir pour leur exploitation en l'état actuel. A l'origine de la production du ciment, se trouve un mélange composé d'environ 80 % de calcaire et 15 % de marne.
Dans la mesure où les recourants laissent entendre, sans autre explication, qu'il n'y aurait pas d'intérêt d'importance nationale à la production de ciment, il est constaté que la cour cantonale a renvoyé aux observations des autorités cantonales et qu'elle a en particulier relevé que la consommation annuelle de ciment en Suisse en 2017 était d'environ 4.3 millions de tonnes, soit près de 500 kg par habitant et par an; compte tenu de la croissance démographique, ce besoin pourrait augmenter; la cimenterie d'Eclépens couvrait près de 20 % du besoin national en ciment; sa situation au coeur de son bassin d'approvisionnement constituait un facteur positif de nature à assurer un transport à des nuisances faibles. Vu ces explications, il ne peut être question que la production de ciment n'aurait pas d'importance nationale. Actuellement, tant dans le génie civil que dans le domaine du bâtiment, la plupart des ouvrages solides et durables sont construits en utilisant du béton. Dans celui-ci, le ciment joue le rôle de principal liant du sable et du gravier; il en constitue donc un matériau fondamental. En raison de la forte consommation actuelle de matières premières et de matériaux de construction requis pour répondre aux besoins de la société, assurer l'approvisionnement du pays en ciment et en matières primaires qui lui sont associées relève de l'intérêt public. Selon les scénarios, les besoins en ciment varieront de 4.3 à 5.9 millions de tonnes de ciment par an jusqu'en 2030. Actuellement, il est à peine possible de substituer les matières premières primaires que sont le calcaire et la marne (cf. SWISSTOPO/OFEV, Rapport du Service géologique national : Matières premières nécessaires à la fabrication du ciment - Besoins et état de l'approvisionnement en Suisse, 2020; SWISSTOPO/OFEV/SECO/COMMISSION GÉOTECHNIQUE SUISSE, Rapport au sujet de l'approvisionnement de la Suisse en matière premières minérales non énergétiques, 2020).
3.3.
3.3.1. Dans un premier préavis du 4 décembre 2015, la CFNP avait jugé souhaitable la conservation d'un cordon paysager d'une largeur d'environ 100 m - incluant le cordon boisé existant entre la carrière du Mormont et l'extension de La Birette pour former ainsi un pont partiellement boisé entre les deux côtés nord et sud de la carrière. Le département cantonal s'était exprimé sur les difficultés de mise en oeuvre d'une telle mesure. Suite à cela, la CFNP, à nouveau consultée, a rendu un second préavis, à teneur duquel elle prenait acte de la réponse du département dont elle jugeait les arguments crédibles. Elle prenait acte également de ce que le département s'engageait "à exiger de la part du requérant:
3.3.2. Dans sa décision d'approbation du plan d'extraction, d'octroi de permis d'exploiter et d'adoption d'une modification du PAC n° 308 Le Mormont, le DTE a repris mot pour mot les exigences susmentionnées de garantir les études encore nécessaires à la recherche d'une solution de comblement la plus à même de compenser l'impact paysager du projet et de garantir, dans ce cadre, la restauration des valeurs paysagères et naturelles du site. Le DTE ajoute que "ces études présenteront les avantages et inconvénients du comblement, en particulier par rapport aux mesures de reconstitution prévues dans la présente décision, destinées à être réalisées dans le périmètre de la carrière après extraction".
En cela, la décision contient une contradiction entre l'exigence posée à la requérante F.________ SA de garantir la restauration des valeurs paysagères et naturelles du site et le supposé objectif de ces études de présenter "les avantages et inconvénients du comblement", ce qui laisse entendre que la question du caractère obligatoire du comblement est encore ouverte. A supposer que telle ait été le sens voulu par le département, on constate que l'autorité cantonale s'est écartée du préavis de la CFNP.
3.3.3. La cour cantonale n'a pas relevé cette contradiction. Elle a considéré que la CFNP s'était limitée à demander que la solution d'un comblement soit étudiée et à être tenue informée de l'évolution de l'étude. Précisant, dans le cadre de l'examen de la coordination, que la question d'un comblement du site de la Birette faisait l'objet de "réflexions qui se poursuivent", que le projet litigieux ne prévoyait aucun comblement et qu'il avait été conçu sans une telle mesure, la cour cantonale a ainsi considéré que "la question d'un éventuel comblement excède l'objet du présent litige et devra faire l'objet d'une procédure distincte à l'occasion de laquelle une nouvelle pesée des intérêts aura lieu, s'agissant d'autres modalités de remise en état du site". Les premiers juges ont en effet tenu pour seules mesures de remise en état faisant partie intégrante de la décision "celles figurant dans le dossier, en particulier dans le rapport 47 OAT et le RIE [rapport d'impact sur l'environnement]".
Alors que le Département, par la contradiction précitée, s'écartait déjà quelque peu de la teneur du préavis de la CFNP tout en reprenant mot pour mot, dans sa décision, les conditions posées par cette commission, la cour cantonale, alors même qu'elle confirme la décision attaquée dans son dispositif, en a partiellement changé le sens dans les considérants de son arrêt. En effet, comme on vient de le voir, il n'y a, à la lecture du considérant 4 de l'arrêt attaqué, plus d'obligation de garantir la restauration des valeurs paysagères et naturelles du site à la fin de l'exploitation. La seconde condition posée par la CFNP n'a pas été reprise par les premiers juges.
Il en résulte que les premiers juges n'ont pas véritablement pris en considération l'avis de la commission fédérale s'agissant de l'atteinte au paysage et de la protection de cet intérêt. Cette lecture partielle de la décision attaquée omettant purement et simplement une composante importante du préavis de la CFNP ne permettait en effet pas de garantir une pesée adéquate des intérêts en présence. A cela s'ajoute que l'arrêt attaqué, quand bien même il mentionne la situation de l'objet litigieux en bordure d'un périmètre IFP, ne fait pas état des dispositions de la LPN relatives à la protection des objets inscrits à un inventaire fédéral, de sorte qu'il est douteux que cet aspect ait été évalué à sa juste valeur. Il est pourtant manifeste que la décision litigieuse porte sur une tâche fédérale, à tout le moins du fait de l'autorisation de défrichement qu'elle comporte. En outre, il importe peu que le projet ne soit pas situé à l'intérieur du périmètre IFP; quoi qu'en dise l'OFEV, les dispositions de la LPN propres à la conservation de l'objet porté à l'inventaire fédéral restent applicables.
3.3.4. La pesée des intérêts en présence doit ainsi être revue en tenant compte de l'avis de la CFNP dans son intégralité, ce qui comprend la recommandation d'exiger de l'intimée la garantie de la restauration des valeurs paysagères et naturelles du site.
Comme l'ont rappelé les premiers juges, le projet litigieux consiste en l'extension d'une carrière déjà exploitée et recensée dans le plan directeur cantonal des carrières. L'arrêt attaqué relève l'importance de l'extraction litigieuse pour la production de ciment par l'intimée, qui couvre 20 % du besoin national. La situation de la cimenterie à proximité immédiate de son bassin d'approvisionnement permet en outre de minimiser l'impact du transport entre le site d'exploitation et le site de production. Tout ces éléments en font un site d'extraction idéal. Les recourants ne remettent pas véritablement en cause l'important intérêt à l'exploitation litigieuse. Par ailleurs, aucune alternative quant à l'approvisionnement en calcaire en de telles quantités n'est alléguée. En particulier, ni les recourants, ni la CFNP ne font valoir que le site de La Fontaine prévu dans le PAC n° 308 comme alternative d'extension constituerait un choix plus judicieux. Il y a ainsi lieu non seulement de reconnaître que l'exploitation litigieuse est d'intérêt national, mais également que cet intérêt national revêt une importance toute particulière en l'occurrence.
Face à cet intérêt, la cour cantonale a souligné qu'il était indéniable que le projet portera une atteinte considérable au paysage. Ainsi qu'on l'a relevé ci-dessus, parmi les objectifs de protection de l'objet IFP entourant le site d'exploitation figure celui de conserver la silhouette du paysage collinéen. Cet intérêt, d'importance nationale également, s'il doit céder le pas à celui de l'exploitation litigieuse pour les motifs précités, ne peut toutefois pas être purement et simplement ignoré.
En effet, conformément à l'art. 6 al. 1 LPN, l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être
ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. La CFNP, qui, en application de l'art. 7 al. 2
i.f. LPN, indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé, a traduit cela en l'occurrence par la préservation de l'intégrité de la silhouette du Mormont. Elle a ainsi précisé voir la meilleure solution pour répondre aux objectifs de protection en un comblement du périmètre de La Birette jusqu'au point le plus haut actuellement exploité, de manière à reconstituer une ligne de crête nord-sud (préavis de la CFNP du 15 mars 2016, p. 2).
En d'autres termes, si la pesée des intérêts en faveur de l'exploitation de la carrière doit être confirmée, il subsiste la nécessité d'imposer des mesures de protections adéquates qui, aux termes mêmes de la loi, permettent de ménager l'objet le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. Cette question fait partie intégrante de la pesée des intérêts et ne saurait être ajournée, la réalisation de telles mesures devant être garantie.
Dans l'arrêt et la décision litigieux, les instances précédentes ne font valoir aucun élément qui laisseraient penser qu'un comblement en fin d'exploitation ne serait pas réalisable, que ce soit pour des questions techniques ou de coûts. Autant la DGE avait expliqué de manière détaillée en quoi il n'était pas possible de suivre le premier préavis de la CFNP, autant elle n'a pas discuté le second - fondé sur sa propre proposition - qu'elle a purement et simplement intégré à sa décision. Le seul ajout de ce qu'il faudrait discuter les avantages et inconvénients du comblement ne saurait ainsi valoir justification à la renonciation au principe même du comblement. Aussi, en l'absence d'obstacle majeur au comblement, mesure clairement souhaitée par la commission fédérale, le principe de son exigence doit être reconnu comme posé dans la décision d'approbation du plan d'extraction et d'octroi du permis d'exploiter la carrière.
En revanche, conformément à l'exigence posée à l'intimée par la CFNP et reprise par le département de conduire les études "encore nécessaires à la recherche d'une solution de comblement la plus à même de compenser l'impact paysager du projet", les modalités du comblement seront définies lorsque les informations nécessaires seront disponibles.
Les considérants de l'arrêt attaqué doivent ainsi être précisés en ce sens que le principe du comblement en fin d'exploitation est acquis et constitue une condition faisant partie intégrante de la décision d'octroi du permis d'exploiter, d'adoption du plan d'extraction et de modification du PAC n° 308, seules les modalités de ce comblement devant encore être définies. Sur ce point, le présent recours au Tribunal fédéral s'avère donc bien fondé.
3.4. Compte tenu de ce qui précède, le grief de violation du principe de coordination au sens de l'art. 25a LAT allégué par les recourants tombe toutefois à faux. Ceux-ci ne remettent pas en cause le report de l'adoption des modalités du comblement mais se limitent en effet à contester l'absence de caractère contraignant d'un comblement à l'issue de l'exploitation.
3.5. Pour les mêmes motifs, le Tribunal fédéral ne retient aucune violation du droit d'être entendus des recourants en raison de l'absence d'interpellation de la CFNP par la cour cantonale. Le préavis de cette commission était clair et, dans la mesure où ce qui précède a été précisé et qu'il est garanti que le préavis fait intégralement partie de la décision, une nouvelle prise de position n'apporterait aucun élément décisif pour le sort de la présente cause. En outre, l'adoption de la Conception "Paysage suisse" 2020 (CPS 2020) le lendemain de la reddition de l'arrêt cantonal ne peut évidemment en aucun cas jouer un rôle dans l'évaluation de la décision de la cour cantonale de ne pas interpeller la CFNP.
Les recourants font ensuite valoir une violation de l'art. 15 LPE. Ils font valoir que la norme privée de l'Union des professionnels suisses de la route (VSS) à laquelle s'est référée la cour cantonale ne permet pas de garantir le respect de cette disposition. Ils reprochent ainsi à la cour cantonale de ne pas avoir ordonné d'expertise indépendante pour constater la réalité des nuisances et déterminer les mesures nécessaires pour garantir le respect de l'art. 15 LPE, ce en violation de leur droit d'être entendus.
4.1. A teneur de l'art. 11 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions) (al. 1); indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2); les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). L'art. 12 al. 1 LPE prévoit que les émissions sont limitées notamment par l'application des valeurs limites d'émissions (let. a). Les limitations figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur la LPE (art. 12 al. 2 LPE). Conformément à l'art. 15 LPE, les valeurs limites d'immissions s'appliquant au bruit et aux vibrations sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être.
Le Conseil fédéral n'a fixé ni de valeurs limites d'émissions ni de valeurs limites d'immissions pour les vibrations (cf. arrêts 1C_315/2017 du 4 septembre 2018 consid. 4.2; 1C_343/2011 du 15 mars 2012 consid. 6). La norme VSS 40 312 "Ebranlements (
Erschütterungen) - effets des ébranlements sur les constructions" de mars 2019 régit notamment les ébranlements provoqués par les coups de mines (ch. 1 VSS 40 312). A teneur de cette norme, le respect des valeurs indicatives permet généralement d'éviter des dégâts aux constructions soumises aux ébranlements (ch. 3 VSS 40 312). Cette norme n'est pas applicable à l'effet des vibrations sur l'être humain (ch. 1 VSS 40 312). Pour l'effet des vibrations sur l'être humain, l'OFEV préconise de s'inspirer de la norme allemande DIN 4150-2 "Erschütterungen im Bauwesen - Teil 2: Einwirkungen auf Menschen in Gebäuden" de juin 1999.
4.2. C'est ce qu'ont fait les instances précédentes, qui se sont référées aux deux normes précitées. Selon l'arrêt attaqué, alors que la norme VSS 40 312 (anciennement VSS SN 640 312a) préconise une valeur limite de 6 mm/s, l'autorité administrative a exigé que la limite de 3 mm/s soit respectée dans la mesure du possible. Elle a en outre constaté sur la base de différents documents au dossier que cette limite de 3mm/s n'avait que rarement et faiblement été dépassée dans l'exploitation de la carrière actuelle. La cour cantonale a ensuite relevé que les valeurs de la norme DIN 4150-2 seraient aussi respectées. Un suivi des vibrations sur les bâtiments est également prévu. L'OFEV souligne en outre que les valeurs indicatives des normes précitées sont notamment basées sur des valeurs empiriques définies en fonction d'expériences passées, de sorte que, conformément à l'art. 15 LPE, elles tiennent comptent non seulement de l'état de la science, mais également de l'expérience.
Au contraire de l'art. 14 let. c LPE relatif aux pollutions atmosphériques, l'art. 15 LPE ne tend pas à garantir l'intégrité des immeubles contre les vibrations. Le législateur n'ayant pas mis l'accent sur cette divergence (cf. Message du 31 octobre 1979 relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement, in: FF 1979 III 741 ch. 6 p. 786 s.), il n'apparaît pas a priori que la distinction ait été voulue, de sorte qu'il semblerait judicieux de conférer à l'art. 15 LPE une portée s'étendant à la protection des immeubles. Cette question n'a toutefois pas à être résolue en l'espèce, compte tenu de ce qui suit.
Les recourants se plaignent en substance uniquement des nuisances affectant les bâtiments. Ils évoquent à ce titre "les dégâts visibles constatés dans de nombreuses maisons d'Eclépens" et en déduisent que la norme VSS n'est pas adaptée pour juger de l'importance des vibrations induites par les tirs de mine. Cela étant, outre qu'ils ne donnent aucune précision sur les dégâts qu'ils dénoncent, les recourants n'exposent pas en quoi les éléments du dossier sur lesquels la cour cantonale s'est fondée pour considérer que les tirs de mine seront effectués de manière à assurer la sécurité des personnes et des biens seraient contestables. En particulier, ils n'expliquent pas ce qui devrait faire douter de l'intégrité du rapport d'expertise du 26 mai 2016 relatif à l'effet des vibrations liées aux tirs de mines sur les instabilités naturelles du flanc sud de la colline du Mormont. Cette expertise, effectuée suite à un éboulement survenu en 2015 à l'arrière de la parcelle n° 477 propriété de deux des recourants, concluait au fait que les facteurs liés à la végétation et les facteurs météorologiques étaient, dans le processus de déclenchement des éboulements, prépondérants par rapport aux effets des vibrations générées par les tirs de mines. Aussi, s'il est compréhensible que les recourants s'inquiètent des conséquences des tirs de mines sur la colline du Mormont, ils ne font valoir concrètement aucune faiblesse dans l'expertise qui justifierait de la remettre en cause. L'argumentation des recourants, limitée au fait que l'expertise a été mandatée par l'intimée elle-même, apparaît ainsi purement appellatoire. Au demeurant, le rapport d'expertise précité, certes établi aux frais de l'intimée, a en réalité été commandé par le DTE.
Pour ces mêmes motifs, on ne saurait reprocher à la cour cantonale de ne pas avoir donné suite à la demande d'expertise judiciaire des recourants. Ceux-ci font valoir en vrac que cette expertise devait permettre "d'évaluer la fiabilité des contrôles de vitesse des vibrations, notamment sous l'angle de la qualité des appareils utilisés et de leur calibrage" (recours p. 26), "de constater la réalité des nuisances et des dégâts et de déterminer les mesures nécessaires pour garantir le respect de l'art. 15 LPE", et d'"expliquer les raisons pour lesquelles des dégâts surviennent alors que les appareils de mesure des vibrations enregistrent des valeurs inférieures aux limites de la norme". Or, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, en l'absence d'ébauches de critiques de fond sur l'expertise au dossier expliquant par des causes tierces les dégâts matériels constatés, rien ne justifiait de poursuivre une instruction couteuse sur ce point.
Enfin, la production des "procès-verbaux de six séances de pilotage", par laquelle les recourants entendaient démontrer la récurrence des plaintes des habitants en lien avec les tirs de mines n'aurait pas été de nature à remettre en cause le respect des normes susmentionnées.
Il s'ensuit que les tirs de mines, en tant qu'ils seront réalisés selon les modalités prévues par les expertises et le rapport d'impact au dossier, respectent le droit fédéral, les valeurs limites des vibrations étant définies conformément à l'art. 15 LAT, tant selon l'état de la science que selon l'état de l'expérience.
Dans un dernier moyen, les recourants se plaignent d'arbitraire dans l'application du droit cantonal. Ils reprochent à la cour cantonale de ne pas avoir constaté que la récusation de plusieurs membres de la Commission cantonale pour la protection de la nature s'imposait.
5.1. A teneur de l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11), la Commission cantonale pour la protection de la nature donne son préavis, en matière de protection de la nature et des sites, notamment sur des projets de travaux affectant des objets protégés. Elle est composée de onze à treize membres, nommés par le Conseil d'État (art. 79 al. 1 LPNMS). Présidée par le chef du Département de la sécurité et de l'environnement, elle comprend notamment le chef du Service des forêts, de la faune et de la nature, le chef du Service de l'aménagement du territoire, le chef du Service des améliorations foncières, le chef du Service des eaux, sols et assainissement, ainsi que quatre membres au moins d'associations privées poursuivant les buts de la LPNMS (art. 79 al. 2 LPNMS).
L'art. 9 al. 1 let. b de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173,36) prévoit que toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin.
Le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal (art. 95 LTF). Il examine en revanche sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application des autres règles du droit cantonal ou communal (ATF 141 I 36 consid. 5.4; 138 V 67 consid. 2.2; 134 II 349 consid. 3). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 144 IV 136 consid. 5.8; 144 I 170 consid. 7.3). Dans ce contexte, le recours est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
5.2. Les recourants considèrent que la législation qui régit la composition de la commission n'est pas adaptée à la mission qui lui serait confiée dans les cas où le membres des autorités désignés comme membres de la commission par la loi sont quasiment tous concernés par la procédure en cours. Ils estiment qu'en pareil cas, les chefs du département ou de services concernés devraient être automatiquement récusés. Ils n'exposent toutefois aucun argument précis à l'appui d'une telle interprétation des dispositions cantonales. En particulier, ils ne discutent pas l'appréciation de la cour cantonale qui a jugé qu'à suivre le grief des recourants, la majorité des membres de la commission ne pourraient pas y siéger pour tout projet nécessitant une décision cantonale, soit une proportion importante de projets, ce qui n'aurait aucun sens. En effet, en l'occurrence, le législateur a choisi de désigner expressément comme membres de la commission des personnes occupant précisément certaines fonctions à la tête de certaines entités administratives. Il apparaît donc comme un choix délibéré du législateur que, dans de nombreux cas de figure, les dirigeants d'entités administratives appelées à préaviser, voire à statuer sur un projet soient impliqués dans la commission - ce au même titre que, dans de nombreux cas de figure, les associations de protection de la nature pouvant agir comme opposantes à un projet voient certains de leurs représentants siéger dans la commission. Les recourants ne démontrent pas que le système choisi dût être à géométrie variable et exclure ces membres lorsque les administrations qu'ils dirigent sont appelées à statuer ou à préaviser une cause.
Une telle lecture du droit cantonal est d'autant plus justifiée que, de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. La jurisprudence considère en effet que les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à une apparence de partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2; 137 II 431 consid. 5.2; arrêt 1C_657/2018 du 18 mars 2021 consid. 4.1, non publié
in 147 II 319, publié
in Pra 2022 n° 13 p. 120).
Le grief est ainsi mal fondé.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis (cf. consid. 3.3 pour le comblement) et rejeté pour le reste dans la mesure où il est recevable. Il est dès lors renoncé à prélever des frais judiciaires et des dépens réduits sont alloués aux recourants (art. 66 et 68 LTF).
Le recours est partiellement admis. L'arrêt attaqué est réformé au sens du considérant 3.3. Pour le surplus, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
Une indemnité de dépens de 1'000 fr. est accordée aux recourants pour la procédure devant le Tribunal fédéral, à la charge de F.________ SA.
La cause est renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Département de l'environnement et de la sécurité du canton de Vaud (DES), à la Direction générale de l'environnement, Division inspection cantonale des forêts (DGE-FORET), à la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, à la Commune de Bavois, à la Commune d'Eclépens, à la Commune de La Sarraz, à la Commune d'Orny, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 21 décembre 2022
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Sidi-Ali