Art. 44 and 46 al. 1 let. b LIPAD; access to personal data may be refused where disclosure would necessarily reveal sensitive third-party data, especially in child-protection files. Where the requested information is materially inseparable from protected data concerning a child, partial access by redaction is unavailable if it would not effectively safeguard the third party’s privacy. In such a context, the preponderant private and public interest in protecting sensitive data justifies denial of access, and the cantonal court does not act arbitrarily by confirming the refusal (consid. 3.4-3.6).
1C_376/2022
Arrêt du 10 mai 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux
Kneubühler, Président, Chaix et Müller.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
contre
Service de protection des mineurs du canton de Genève,
boulevard de Saint-Georges 16-18, 1205 Genève,
Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence du canton de Genève, boulevard Helvétique 27, 1207 Genève.
Objet
Procédure administrative; accès aux données personnelles,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative, du 10 mai 2022 (ATA/488/2022 - A/4333/2021-LIPAD).
C.________ est née en 2016 d'une mère mineure. Dès le mois de mars 2018, B.________ et A.________ ont été les parents d'accueil de cette enfant.
La mère de C.________ est détentrice de l'autorité parentale et exerce un droit de visite. Le père - qui a reconnu l'enfant le 29 janvier 2019 - dispose depuis lors de l'autorité parentale conjointe et exerce aussi un droit de visite.
Après que le Tribunal de protection de l'adulte et de l'enfant du canton de Genève (ci-après: TPAE) a ordonné l'élargissement du droit de visite de la mère le 7 octobre 2020, B.________ a demandé de pouvoir accéder au dossier de l'enfant. Cela lui a été refusé. La Chambre de surveillance de la Cour de justice du canton de Genève a rejeté le recours déposé par B.________ contre cette décision. Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté par B.________ contre cette décision (arrêt 5A_360/2021 du 27 mai 2021).
Par ordonnance de mesures provisionnelles du 10 août 2021, le TPAE a ordonné la réintégration immédiate de l'enfant auprès de sa mère et a accordé au père un droit de visite d'une demi-journée pendant trois mois puis d'une journée pendant les trois mois suivants. B.________ et A.________ ont déposé un recours contre cette ordonnance auprès de la Chambre de surveillance de la Cour de justice du canton de Genève, qui a déclaré leur recours irrecevable. Le recours formé contre cette décision a été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral du 1er février 2022 (cause 5A_834/2021).
Lorsque la mesure de réintégration auprès de la mère a été confirmée sur le fond le 2 novembre 2021, B.________ et A.________ ont déposé un recours auprès de la Cour de justice: celle-ci a déclaré le recours irrecevable, faute pour les recourants d'avoir la qualité de partie. B.________ et A.________ ont alors déposé un recours au Tribunal fédéral contre cette décision (arrêt 5A_365/2022 du 3 mai 2023). Ils ont aussi formé une demande de récusation de la juge présidente du TPAE (arrêt 5A_364/2022 du 3 mai 2023).
Par courrier reçu le 20 juillet 2021, B.________ et A.________ ont demandé au Service de protection des mineurs du canton de Genève (ci-après: le SPMi) de leur communiquer immédiatement copie de toutes les données les concernant qui étaient contenues dans tout fichier, document, courriel, note les mentionnant directement ou faisant référence à eux, y compris les informations disponibles sur l'origine de ces données. La demande était fondée sur l'art. 8 de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (LPD; RS 235.1) (recte: sur l'art. 44 de la loi genevoise sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 [LIPAD; RSG A 2 08]).
Le 5 août 2021, le Service de protection des mineurs a refusé de donner suite à cette demande. Sur requête de B.________ et A.________, le SPMi a confirmé qu'il était impossible de répondre favorablement à la requête et leur a demandé de s'adresser au Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après: le Préposé) ou au bureau de médiation administrative.
Le 18 août 2021, B.________ et A.________ ont sollicité le préavis et l'intervention du Préposé.
Le 6 octobre 2021, le SPMi a requis du TPAE qu'il se détermine sur la levée du secret de "protection" des mandataires du SPMi. Par décision du 27 octobre 2021, le TPAE a refusé de relever les mandataires du SPMi de leur secret de "protection" en application des art. 413 al. 2 CC et 58 de la loi genevoise sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ; RSG E 2 05).
Le 15 novembre 2021, le Préposé et son adjointe ont recommandé que le SPMi se conforme à la pesée des intérêts opérée par le TPAE.
Par décision du 19 novembre 2021, le SPMi a maintenu son refus d'accès aux documents, se référant au préavis du Préposé.
Par arrêt du 10 mai 2022, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a rejeté le recours déposé par B.________ et A.________ contre la décision du 19 novembre 2021. Elle a considéré en substance que le refus du TPAE de lever les tutrices de leur secret de protection empêchait de donner accès aux intéressés aux données les concernant. Elle a estimé que les recourants ne faisaient pas valoir d'intérêt supérieur à celui de l'enfant et du SPMi.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, B.________ et A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 10 mai 2022 ainsi que la décision du 19 novembre 2021 et d'ordonner au SPMi de leur donner plein accès à leurs données personnelles.
La Cour de justice persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence conclut implicitement au rejet du recours. Le SPMi fait de même. Les recourants ont répliqué.
L'arrêt attaqué, relatif à une procédure d'accès à un document au sens de la LIPAD, constitue une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF).
Les recourants, qui ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF), sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme le refus de leur demande d'accès à des documents les mentionnant ou les concernant dans un dossier du SPMi relatif au placement d'une enfant dont ils ont été les parents d'accueil. Ils disposent ainsi d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). Les autres conditions formelles de recevabilité énoncées aux art. 82 ss LTF sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'un établissement inexact des faits.
2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3). La partie recourante ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 145 V 188 consid. 2).
2.2. En l'occurrence, les recourants reprochent à la Cour de justice d'avoir considéré que les informations et les données les concernant ne pouvaient pas être séparées de celles relatives à l'enfant et, partant, être divulguées sans livrer des informations sur l'enfant et son placement. Ils soutiennent que les données personnelles les concernant peuvent être isolées des données de tiers au moyen des habituels procédés de caviardage.
En réalité, les recourants ne contestent pas l'établissement d'un fait en tant que tel mais plutôt son appréciation juridique. Il s'agit ainsi d'une question de droit qui sera examinée avec le fond (consid. 3).
Le grief de constatation manifestement inexacte des faits doit donc être rejeté, dans la faible mesure de sa recevabilité.
Sur le fond, les recourants font valoir une violation du droit à la protection de la sphère privée et contre le traitement abusif des données (art. 13 Cst. et 21 Cst./GE). Ils se plaignent aussi d'une application arbitraire de l'art. 44 LIPAD.
3.1. A teneur de l'art. 13 al. 2 Cst. et de l'art. 21 al. 2 Cst./GE, toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent.
Selon l'art. 44 LIPAD, toute personne peut demander par écrit si des données la concernant sont traitées (al. 1). Le responsable doit lui communiquer notamment toutes les données la concernant contenues dans un fichier, y compris les informations disponibles sur l'origine des données (al. 2 let. a), moyennant un émolument préalable si cela nécessite un travail disproportionné (al. 3).
Toutefois, l'accès aux données personnelles peut être refusé selon l'art. 46 al. 1 LIPAD si un intérêt public ou privé prépondérant le justifie, en particulier lorsqu'il rendrait inopérantes les restrictions au droit d'accès à des dossiers qu'apportent les lois régissant les procédures judiciaires et administratives (let. a), lorsque la protection de données personnelles sensibles de tiers l'exige impérativement (let. b) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale le prévoit expressément (let. c). Un accès partiel ou différé doit être préféré à un refus d'accès dans la mesure où l'intérêt public ou privé opposé reste sauvegardé (art. 46 al. 2 LIPAD).
3.2. Les mesures de protection de l'enfant sont régies par le droit fédéral aux art. 307 ss CC. Selon l'art. 306 al. 2 CC, si les père et mère sont empêchés d'agir ou si, dans une affaire, leurs intérêts entrent en conflit avec ceux de l'enfant, l'autorité de protection de l'enfant nomme un curateur ou prend elle-même les mesures nécessaires. L'art. 413 al. 2 CC dispose que le curateur est tenu au secret, à moins que des intérêts prépondérants ne s'y opposent. L'art. 451 al. 1 CC dispose que l'autorité de protection de l'adulte est tenue au secret, à moins que des intérêts prépondérants ne s'y opposent.
Dans le canton de Genève, la loi sur l'enfance et la jeunesse du 1er mars 2018 (LEJ; RSG J 6 01) a entre autres buts de protéger les enfants menacés dans leur intégrité physique et psychique (art. 1 let. d LEJ). Par protection, on entend l'ensemble des mesures socio-éducatives visant à prévenir, limiter ou faire disparaître un danger qui menacerait un enfant en raison des difficultés rencontrées par les parents dans l'exercice de leurs responsabilités, à assister les familles, à rétablir les conditions favorables au développement de l'enfant et, si nécessaire, à l'éloigner (art. 22 LEJ).
Lorsque le développement physique, psychique, affectif ou social d'un enfant est menacé et que les parents ne peuvent y remédier seuls, le Département genevois de l'instruction publique, de la jeunesse et des sports, pour lui le SPMi, prend, dans la mesure du possible en collaboration avec les parents, les dispositions de protection nécessaires. Il signale la situation au TPAE si la mesure envisagée l'impose (art. 23 al. 3 LEJ). Il exécute des mandats de curatelle, de tutelle et pénaux ordonnés par les tribunaux (art. 23 al. 4 LEJ). A la demande entre autres du TPAE, il procède à l'audition de l'enfant et établit un rapport d'évaluation qui comprend notamment les solutions proposées par les parents au sujet de l'enfant, de même que l'opinion de ce dernier à leur sujet (art. 24 LEJ).
Le Département recueille les données personnelles nécessaires à l'accomplissement de ses tâches légales, notamment les données relatives à la santé des enfants et des jeunes, ainsi que celles relatives aux poursuites, aux sanctions pénales ou administratives, et aux prestations sociales (art. 39 LEJ). A l'intérieur du Département, les personnes chargées d'une même situation échangent toute information utile et nécessaire à la prise en charge d'un enfant ou d'un jeune, dans le respect du cadre légal (art. 40 LEJ). La communication, dans l'intérêt de l'enfant ou du jeune, de données personnelles, y compris sensibles, entre institutions publiques au sens de la LIPAD est permise aux conditions de l'art. 39 al. 1 de cette loi (art. 41 LEJ). L'intérêt à la protection d'un enfant ou d'un jeune constitue un intérêt pouvant justifier la communication de données personnelles à des personnes de droit privé au sens de l'art. 39 al. 9 let. b LIPAD (art. 44 LEJ).
3.3. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 170 consid. 7.3).
3.4. En l'espèce, il convient de préciser que les données auxquelles les recourants demandent l'accès sont uniquement celles qui les concernent personnellement.
L'accès aux données personnelles n'est pas inconditionnel et peut être refusé si un intérêt public ou privé prépondérant le justifie, en particulier lorsque la protection de données personnelles sensibles de tiers l'exige impérativement (art. 46 al. 1 let. b LIPAD).
Les données auxquelles les recourants souhaitent avoir accès se trouvent dans le dossier du Service de protection des mineurs relatif à l'enfant C.________, qui a été constitué dans le but de mesures de protection de cette enfant. Ce dossier - que le Tribunal de céans a consulté - est consacré à la prise en charge de l'enfant et est notamment composé du journal de l'enfant depuis sa naissance. Il comprend aussi les demandes d'intervention (action sociale, fiches des points de situation), les différentes correspondances relatives à la santé et à la scolarité de l'enfant ainsi que les décisions des tribunaux civils.
Ces données doivent être qualifiées de données personnelles sensibles au sens de l'art. 4 let. b ch. 2 et 3 LIPAD en tant qu'elles portent sur la santé, la sphère intime et les mesures d'aide sociale de l'enfant. L'enfant qui bénéficie de mesures de protection prévues aux art. 307 ss CC possède un intérêt personnel, fondé sur la protection de sa personnalité, à ce que les données le concernant et figurant dans les dossiers du TPAE et du SPMi ne soient pas divulguées. Le TPAE et le SPMi possèdent eux aussi un tel intérêt. Ces autorités doivent en effet pouvoir instruire et recueillir auprès d'un large éventail d'intervenants et de familiers toutes les informations nécessaires pour entreprendre une procédure, établir correctement les faits - soit la situation de l'enfant - et prononcer les mesures nécessaires (art. 39 et 40 LEJ).
Il existe ainsi un intérêt public et privé prépondérant à protéger les données personnelles sensibles de l'enfant au sens de l'art. 46 al. 1 let. b LIPAD. Reste à déterminer si l'accès aux données concernant les recourants peut être accordé moyennant le caviardage des données sensibles relatives à l'enfant.
3.5. La cour cantonale a considéré à cet égard que les informations relatives aux recourants ne pouvaient pas être distinguées de celles concernant l'enfant: s'agissant d'un dossier consacré entièrement à la prise en charge de l'enfant, on ne voyait pas quel type d'information pourrait concerner exclusivement les recourants sans rapport avec celui-ci; le SPMi apparaissait ainsi fondé à conclure que les informations et les données étaient indivisibles et qu'elles ne pouvaient partant être divulguées sans livrer des informations sur l'enfant et son placement, ce que la loi voulait précisément empêcher.
3.6. Le Tribunal fédéral a examiné minutieusement le dossier du SPMi et n'a pas trouvé de données relatives aux recourants qui ne se rapporteraient pas en même temps à l'enfant. Il n'a pas repéré d'information pouvant concerner exclusivement les recourants sans rapport avec l'enfant. Le dossier du SPMi n'a pas été constitué au sujet des recourants ni dans le but de collecter des données les concernant. Les données sur la famille d'accueil sont ainsi indissociablement liées à celles de l'enfant. A chaque fois que le nom des recourants est mentionné, cela se trouve en lien direct avec l'enfant. Le caviardage du nom de l'enfant (et de celui de ses parents) est une mesure inefficace dans le cas d'un dossier du Service de protection des mineurs concernant uniquement cet enfant. En effet, le caviardage ou un processus analogue ne suffit pas à protéger les données sensibles de l'enfant puisque l'on sait de qui il s'agit. Quoi qu'en disent les recourants, il ne s'agit pas d'une impossibilité technique de caviarder les documents, mais bien d'une impossibilité matérielle dans la mesure où les données de la famille d'accueil ne peuvent être isolées de celles relatives à l'enfant. Il s'agit d'un cas où les données à fournir sont intimement liées à celles de tiers, de sorte qu'il n'est pas possible de les séparer matériellement (ATF 147 I 407 consid. 6.4.2; YANIV BENHAMOU, Mise en oeuvre judiciaire du droit d'accès LPD : aspects procéduraux choisis, in Le droit d'accès, 2021, p. 83; PHILIPPE MEIER, Protection des données, 2011, no 1145).
Le contexte est de surcroît très particulier en l'espèce, dans la mesure où il existe un conflit entre la famille d'accueil et les parents, qui a donné lieu à plusieurs procédures judiciaires actuellement pendantes devant la Cour de justice et le Tribunal fédéral.
Par ailleurs, l'hypothèse émise par les recourants selon laquelle des "données négatives" sur la famille d'accueil figureraient dans le dossier du SPMi (données qu'ils souhaiteraient pouvoir corriger) ne permet pas de fonder un accès à des données inextricablement liées à celles de l'enfant.
Par conséquent, le refus d'accès aux données concernant les recourants se fonde à bon droit sur l'intérêt public et privé prépondérant à la protection des données personnelles sensibles de tiers. La cour cantonale n'a pas versé dans l'arbitraire en considérant que l'intérêt supérieur de l'enfant et du SPMi l'emportait sur l'accès aux données personnelles des recourants. Elle n'a pas procédé à une application insoutenable de l'art. 46 al. 1 let. b LIPAD en refusant l'accès à des données relatives aux recourants, inséparables d'informations sensibles concernant l'enfant. Le refus d'accès à des données intimement liées à celles d'un tiers n'est pas non plus arbitraire dans son résultat puisque l'intérêt public et privé à la protection de données sensibles ne peut être sauvegardé dans un tel cas par un caviardage. Il n'y a pas non plus de violation de l'art. 13 al. 2 Cst., dans la mesure où il n'y a pas d'emploi abusif des données concernant les recourants.
Il s'ensuit que le refus d'accès aux données pouvait se fonder sans arbitraire sur l'art. 46 al. 1 let. b LIPAD, de sorte qu'il n'est pas nécessaire d'examiner si les données litigieuses sont aussi couvertes par le secret du curateur (art. 413 al. 2 CC).
3.7. La Cour de justice mentionne certes maladroitement que les recourants "n'établissent pas que de telles informations pourraient être distinguées de celles concernant l'enfant". Il n'appartient en effet pas aux recourants d'apporter la preuve que les données les concernant peuvent être distinguées d'informations concernant l'enfant. Cette phrase n'a cependant aucune incidence sur l'issue du litige, dans la mesure où la cour cantonale a examiné l'intérêt public et privé à ce que l'accès soit refusé et a exposé en quoi celui-ci prévalait sur l'accès aux données personnelles des recourants. Le résultat auquel est parvenue la Cour de justice n'a donc pas été influencé par la mention de cette phrase. Par conséquent, les griefs portant sur l'inversion arbitraire du fardeau de la preuve (art. 9 Cst. et 8 CC) et l'application arbitraire de la maxime inquisitoire de l'art. 9 de la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA; RSGE E 5 10) tombent à faux.
3.8. Au demeurant, les recourants, en qualité de parents d'accueil, sont déjà en possession d'un nombre important de données. Ils ont reçu en copie un certain nombre de pièces de la procédure civile et ont participé à plusieurs audiences devant le TPAE, en présence du SPMi, notamment les 21 janvier et 5 octobre 2021 (audition des experts), et aux séances des 8 février 2019 (bilan de placement en présence de la mère et du service d'autorisation et de surveillance des lieux de placement - ci-après: SASLP), 29 mars 2019 (entretien avec la famille d'accueil, le SASLP et la pédopsychiatre), 25 septembre 2020 (entretien avec la famille d'accueil, le SASLP et le centre de consultation enfants adolescents familles), 19 janvier 2021 (entretien avec la famille d'accueil), 1 er juillet 2021 (entretien avec la famille d'accueil et l'unité de pilotage des prestations éducatives contractualisées vaudoise - ci-après: UPPEC), 15 juillet 2021 (entretien avec A.________) et 25 août 2021 (entretien avec la famille d'accueil, l'enfant et l'UPPEC). Les recourants ont été en outre en contact régulier avec le SPMi, qui les tenait informés des demandes faites par les parents et des décisions rendues par le TPAE, notamment les décisions des 20 mai 2019, 27 août 2019, 12 novembre 2019, 13 juillet 2020, 13 août 2020, 15 septembre 2020, 17 décembre 2020, 16 juin 2021, 14 juillet 2021 et 23 août 2021. Les recourants ont notamment reçu copie des ordonnances du TPAE des 14 novembre 2018, 17 février 2021, 12 mars 2021, 10 août 2021 et 2 novembre 2021. Ils ont aussi eu un accès partiellement caviardé à l'expertise psychiatrique menée par le Centre universitaire romand de médecine légale (CURML) du 28 juillet 2021, sur laquelle s'est fondée la décision de retour de l'enfant chez sa mère et dans le cadre de laquelle la recourante a notamment été entendue par les experts.
Il s'ensuit que le recours est rejeté aux frais des recourants qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux recourants, au Service de protection des mineurs, au Préposé cantonal à la protection des données et à la transparence et à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève.
Lausanne, le 10 mai 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Tornay Schaller