Appeal inadmissible against terrace noise remand orderGénéré par IA

1C_380/2021

Arrêt du 13 mars 2023

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Haag et Merz.
Greffier : M. Alvarez.

Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Alexandre Ayad, avocat,
recourant,

contre

B.________ et C.B.________,
D.________ et E.D.________,
F.________,
G.________,
H.________ et I.H.________,
J.________,
tous représentés par Mes Samir Djaziri et Bernard Nuzzo, avocats,
intimés,

Ville de Genève,

Objet
autorisation d'exploiter une terrasse; protection contre le bruit,

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 11 mai 2021 (ATA/504/2021 A/3558/2020-DOMPU).

Faits :

A.

N.________ Sàrl est une société genevoise active notamment dans l'exploitation d'établissements publics. A.________ en est l'associé gérant. Le 12 juillet 2019, l'Office cantonal des autorisations de construire lui a délivré une autorisation portant sur le changement d'affectation en bar d'une arcade commerciale, sise au boulevard U.________ à Plainpalais en ville de Genève (parcelle n o 512). Le 16 janvier 2020, le Service cantonal de police du commerce et de lutte contre le travail au noir a autorisé A.________ à y exploiter un établissement de la catégorie "bar" à l'enseigne "O.________". L'exploitation maximale était fixée tous les jours de 6h00 à 1h00, et les soirées du jeudi, vendredi, samedi ainsi que les veilles de jours fériés de 6h00 à 2h00.

B.

Le 25 juillet 2020, des habitants d'un immeuble voisin ont formé une "plainte" auprès de la Conseillère administrative en charge du Département de la sécurité et des sports de la Ville de Genève à l'encontre des établissements "P.________", "Q.________", "O.________" et "R.________"; ils requéraient la fermeture de leurs terrasses à 23h00 tous les jours, week-end compris.
Le 26 août 2020, le Service de l'espace public de la Ville de Genève a autorisé, avec effet au 12 juin 2020, A.________ à installer et exploiter deux terrasses à l'année sur le trottoir (7,02 m 2, resp. 8,84 m 2); elles ne pouvaient être exploitées au-delà de l'horaire d'exploitation de l'établissement principal. Par décision du 15 septembre 2020, "annulant et remplaçant" celle du 26 août 2020, le Service de l'espace public a autorisé A.________ à installer et exploiter trois terrasses à l'année, soit les deux mentionnées dans sa décision du 26 août 2020, ainsi qu'une terrasse supplémentaire (7,65 m 2) sise sur le trottoir côté chaussée; cette permission déployait ses effets à compter du 16 septembre 2020.
Le 7 octobre 2020, après plusieurs demandes formulées par les habitants d'un immeuble voisin dès avant le 26 août 2020 - en particulier le 24 août 2020 -, la ville leur a notifié l'autorisation d'exploiter les terrasses délivrée à "O.________" le 15 septembre 2020. Par acte du 6 novembre 2020, B.________ et C.B.________, M.________, E.D.________, F.________, G.________, H.________ et I.H.________ ainsi que J.________, tous domiciliés dans cet immeuble (ci-après: B.________ et consorts), ont recouru contre cette décision à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Par décision du 14 avril 2021, la Cour de justice a retiré l'effet suspensif au recours et, par arrêt du 11 mai 2021, l'a admis partiellement. La décision de la Ville de Genève du 15 septembre 2020 était annulée; le dossier était renvoyé à la ville pour qu'elle instruise, dans le sens des considérants, la requête tendant à l'autorisation d'exploiter des terrasses par l'établissement "O.________". Le litige portait non sur une seule terrasse (comme le soutenait le recourant), mais sur les trois terrasses mentionnées dans l'autorisation du 15 septembre 2020, cette dernière décision annulant et remplaçant celle du 26 août 2020. La ville avait cependant délivré cette autorisation sans procéder à un examen poussé des intérêts privés et publics en présence, au mépris en particulier des exigences de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) et de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; 814.41). Un émolument réduit à 500 fr. a été mis à charge solidaire de B.________ et consorts.

C.

A.________ dépose un recours en matière de droit public contre cet arrêt cantonal et en demande principalement l'annulation. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il requiert encore l'octroi de l'effet suspensif. Invités à se déterminer, les intimés adhèrent à la requête d'effet suspensif et requièrent la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur la réclamation qu'ils ont déposée le 17 juin 2021 auprès de la Cour de justice contre l'émolument de 500 fr. mis solidairement à leur charge dans l'arrêt attaqué.
Par ordonnance du 5 juillet 2021, le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a octroyé l'effet suspensif; il a par ailleurs ordonné la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé sur la réclamation déposée contre l'émolument de 500 fr. A la suite de l'arrêt cantonal du 1 er mars 2022 rejetant la réclamation et le recours en matière de droit public formé le 7 avril 2022 contre cet arrêt par les intimés (cause 1C_206/2022), le Président de la Ire Cour de droit public a ordonné la reprise de l'instruction, le 12 avril 2022.
La Cour de justice n'a aucune observation à formuler sur le recours. La Ville de Genève s'en rapporte à justice. Les intimés concluent principalement à l'irrecevabilité du recours. Subsidiairement, ils demandent son rejet; ils requièrent préalablement la jonction avec la cause 1C_206/2022; ils s'en rapportent enfin à justice quant à l'opportunité de suspendre la cause jusqu'à ce que la Ville de Genève rende une décision dans le cadre de la "plainte" qu'ils ont déposée le 15 juillet 2020. Aux termes d'un échange ultérieur d'écritures, les parties persistent dans leurs conclusions respectives. Les intimés se sont encore exprimés le 25 août 2022.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 89 consid. 1).

1.1. L'arrêt attaqué a été rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF); il est fondé sur le droit public cantonal et le droit fédéral en matière de protection contre le bruit, si bien que la voie du recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF est en principe ouverte, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
L'arrêt entrepris, qui admet partiellement le recours cantonal de voisins et renvoie la cause à la Ville de Genève pour nouvelle instruction dans le sens des considérants s'agissant de l'autorisation d'exploiter des terrasses pour le bar "O.________" est cependant une décision incidente. Ne concernant ni la compétence ni une demande de récusation (cf. art. 92 LTF), elle ne peut faire séparément l'objet d'un recours au Tribunal fédéral qu'aux conditions - restrictives (cf. ATF 133 IV 288 consid. 3.2; arrêts 6B_267/2022 du 1 er février 2023 consid. 2.7.1; 4A_47/2021 du 24 octobre 2022 consid. 1.1) - prévues à l'art. 93 al. 1 LTF. Selon cette disposition, les décisions préjudicielles ou incidentes peuvent faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral dans deux cas de figure, à savoir si elles sont propres à causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Selon le recourant, toutes ces différentes conditions seraient en l'espèce réalisées.

1.2. Selon la jurisprudence, le préjudice irréparable doit en principe être de nature juridique et ne pas pouvoir être ultérieurement réparé par une décision finale favorable au recourant (ATF 142 III 798 consid. 2.2.; 137 V 314 consid. 2.2.1 et les arrêts cités). Un dommage de pur fait, comme la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n'est pas suffisant (ATF 142 III 798 consid. 2.2; 141 III 80 consid. 1.2; 139 V 99 consid. 2.4; cf. aussi ATF 135 II 30 consid. 1.3.4 concernant les conditions - non remplies en l'espèce - auxquelles un dommage de pur fait peut suffire). Il appartient au recourant d'expliquer en quoi la décision incidente qu'il attaque remplit les conditions de l'art. 93 LTF (ATF 144 III 475 consid. 1.2; 137 III 522 consid. 1.3; 134 III 426 consid. 1.2 et les arrêts cités), à moins que celles-ci ne fassent d'emblée aucun doute (ATF 136 IV 92 consid. 4; cf. également ATF 138 III 46 consid. 1.2; arrêt 1C_525/2022 du 16 janvier 2023 consid. 3.2).

1.2.1. Selon le recourant, l'arrêt attaqué risquerait de lui causer un préjudice irréparable. L'annulation de la décision du 15 septembre 2020 et le renvoi de la cause à la Ville de Genève l'empêcherait d'exploiter les terrasses du bar "O.________" dans l'attente d'une décision finale. Cela entraînerait une perte économique considérable, que même une décision finale favorable ne ferait pas entièrement disparaître.

1.2.2. A la lumière de ces explications, on ne décèle toutefois pas de préjudice irréparable au sens où l'entend la jurisprudence développée autour de l'art. 93 al. 1 let. a LTF. En effet, de l'aveu même du recourant, le préjudice dont il se prévaut revêt un caractère strictement économique; il s'agit d'un dommage de pur fait lié à l'allongement de la procédure. Quant aux problématiques juridiques tranchées par l'arrêt attaqué, elles pourront le cas échéant être soulevées à l'encontre de la décision finale (cf. art. 93 al. 3 LTF); on pense en particulier à la recevabilité du recours cantonal et à la portée de l'autorisation du 15 septembre 2020, plus particulièrement la mesure dans laquelle celle-ci remplace et annule la décision du 26 août 2020 et si elle concerne les trois terrasses de l'établissement ou une seule, comme le soutient le recourant. Cela exclut l'existence d'un préjudice irréparable juridique au sens où l'entend la jurisprudence (cf. ATF 141 III 80 consid. 1.2; voir également ATF 134 III 188 consid. 2.2). Il n'y a pas non plus lieu d'admettre un tel préjudice sous l'angle de la jurisprudence qui en admet un lorsqu'il est question d'interdire des activités qui avaient auparavant été autorisées par l'administration (cf. arrêt 2C_547/2015 du 7 juin 2016 consid. 1.3 publié in SJ 2016 I p. 260). Il ressort de l'état de fait constaté par la Cour de justice que les locaux du bar en question avaient à l'origine été une arcade commerciale, que le changement d'affectation avait été autorisé en juillet 2019, que cela ne comportait toutefois pas encore l'utilisation des terrasses. L'installation et l'exploitation des terrasses n'ont été autorisées qu'en août, respectivement septembre 2020 et ont fait l'objet d'un recours des voisins qui a abouti par l'arrêt de la Cour de justice du 11 mai 2021, ici attaqué. De jurisprudence constante, il n'est pas admis un préjudice irréparable lorsqu'une partie ne peut pas utiliser ou mettre en oeuvre immédiatement une autorisation de construire ou d'exploiter en raison d'une procédure de recours pendante.

1.3. La recevabilité du recours contre un arrêt incident en application de l'art. 93 al. 1 let. b LTF suppose quant à elle non seulement que l'admission du recours puisse conduire immédiatement à une décision finale ou à une décision partiellement finale (cf. arrêt 1C_225/2021 du 5 mai 2021 consid. 2.2), mais également que cette décision permette d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. Pour que cette dernière condition soit remplie, il faut que la procédure probatoire, par sa durée ou son coût, s'écarte notablement des procédures habituelles. Si l'administration des preuves doit se limiter à entendre les parties, à leur permettre de produire des pièces et à procéder à l'interrogatoire de quelques témoins, un recours immédiat n'est pas justifié. Il en va différemment s'il faut envisager une expertise complexe ou plusieurs expertises, l'audition de très nombreux témoins ou encore l'envoi de commissions rogatoires dans des pays lointains (cf. arrêts 1C_225/2021 du 5 mai 2021 consid. 2.2; 1C_191/2019 du 8 avril 2019 consid. 1.2).

1.3.1. Le recourant soutient qu'on ne saurait exiger de lui qu'il attende la décision finale pour recourir au vu de la durée prévisible de la nouvelle instruction ordonnée. Le renvoi prononcé par la Cour de justice supposerait en effet, selon lui, d'évaluer les nuisances et d'examiner l'éventuel assainissement du boulevard U.________ et de la rue V.________. De nombreuses autorités, dont notamment le Service cantonal de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après: SABRA), seraient de surcroît appelées à intervenir. Il affirme encore qu'"en amont, d'autres mesures potentielles de réduction du bruit provoqué par les établissements publics sis sur ces deux axes routiers devraient également être examinées par la Ville de Genève, en collaboration avec le canton de Genève". Le renvoi supposerait ainsi des mesures probatoires d'une ampleur certaine, à l'instar de mesures acoustiques par le SABRA sur le domaine public. Il ne ferait en outre pas de doute que les coûts qu'il devrait lui-même engager pour "l'établissement d'un rapport privé de contre-expertise notamment, en réaction aux mesures acoustiques établies par l'autorité cantonale" dépasseraient dans une large mesure les coûts occasionnés par une instruction limitée à la seule décision incidente.

1.3.2. L'arrêt attaqué reproche à la Ville de Genève de n'avoir pas procédé à "un examen poussé des intérêts privés et publics en présence, soit notamment sous l'angle de l'admissibilité des nuisances sonores pour les voisins qui découleraient de l'exploitation des terrasses ainsi que de l'intérêt de l'exploitant à l'établissement en cause à pouvoir exploiter lesdites terrasses". Pour pallier cette carence, le renvoi ordonne l'"instruction de la requête visant l'autorisation d'exploiter trois terrasses [...], notamment sous l'angle des inconvénients pour le voisinage". Il est par ailleurs demandé à la ville de "solliciter le préavis du SABRA et/ou de toutes autres autorités dont elle estime le préavis nécessaire". Ainsi et contrairement à ce qu'en déduit le recourant, le renvoi n'exige pas nécessairement la mise en oeuvre de complexes mesures techniques; la jurisprudence commande d'ailleurs en premier lieu - comme le rappelle d'ailleurs la Cour de justice - une appréciation fondée sur un constat concret effectué lors d'une inspection locale; celle-ci doit notamment tenir compte de la situation des voisins, de leur nombre, de leur éloignement par rapport à la source de bruit, du type d'établissement, du nombre de places et des horaires d'exploitation de l'installation à l'origine des nuisances sonores, ainsi que du risque d'émergence des bruits vis-à-vis du bruit de fond (cf. arrêt 1C_460/2007 du 23 juillet 2008 consid. 2.3; et la référence à la Directive du 10 mars 1999 du Cercle Bruit relative à la détermination et à l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics). Il n'apparaît quoi qu'il en soit pas que la réalisation, le cas échéant, de mesures acoustiques techniques des nuisances générées par les terrasses présenterait pour le SABRA, autorité spécialisée en matière de protection contre le bruit, une complexité particulière s'écartant notablement d'une procédure habituelle dans ce domaine; rien dans les allégations appellatoires et générales du recourant ne permet d'ailleurs d'en douter. La même remarque vaut du reste pour la mise en oeuvre d'une contre-expertise privée, alléguée par le recourant, dont le coût n'est de surcroît pas précisé.
Par ailleurs, le prétendu assainissement de l'entier du boulevard U.________ et de la rue V.________, dont se prévaut encore le recourant, ne ressort pas non plus des instructions données par la Cour de justice: au contraire, l'arrêt attaqué explique que l'art. 15 al. 1 la loi cantonale sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD; RS/GE I 2 22) permet un traitement différencié de chaque terrasse.
Aussi ne voit-on en définitive pas, dans les explications du recourant, à qui il incombe de démontrer la réalisation des conditions de l'art. 93 al. 1 LTF (cf. ATF 144 III 475 consid. 1.2; 137 III 522 consid. 1.3), de motifs de retenir le risque d'une procédure probatoire longue et coûteuse.

1.4. Pour l'ensemble de ces motifs, le recours doit être déclaré irrecevable. Il s'ensuit que la question de la suspension de la procédure dans l'attente d'une décision de la Ville de Genève sur la "plainte" des intimés du 25 juillet 2020 n'a plus d'objet. Il n'y a pas non plus lieu de donner suite à la requête de jonction avec la cause 1C_206/2022, celle-ci n'ayant été formulée qu'à titre subsidiaire en cas d'entrée en matière sur le recours; la cause 1C_206/2022 ne porte en outre pas sur le même arrêt cantonal et concerne une problématique juridique distincte de celles soulevées dans le présent recours (cf. art. 24 PCF [RS 273], applicable par renvoi de l'art. 71 LTF).
Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais de justice sont mis à la charge du recourant, qui succombe. Celui-ci versera en outre des dépens aux intimés qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 et 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est irrecevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le recourant versera aux intimés, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Ville de Genève et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lausanne, le 13 mars 2023

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

Le Greffier : Alvarez