Art. 27 LAT; reserved zone and review of future zoning adaptation: a reserved zone is a final planning decision and not a provisional measure. At this stage, the authority need not prove the definitive future zoning solution; it suffices that an adaptation of the plan appears necessary and that the contemplated change is not manifestly unlawful. The legality of the reserved zone is assessed with restraint and by reference to the plausibility of possible planning outcomes. Even parcels presenting themselves as gaps in the built environment may be included where, in a context of overdimensioned building zones, density policy, transport accessibility, and landscape protection leave open a lawful reclassification or reduction of building rights (consid. 4).
1C_394/2019
Arrêt du 14 août 2020
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux
Chaix, Président, Jametti et Müller.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
contre
Commune de Saint-Prex, Conseil Communal, chemin de Penguey 1A, 1162 St-Prex,
représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud,
avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne Adm cant VD.
Objet
Modification du plan général d'affectation Zone réservée,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 28 juin 2019 (AC.2018.0221).
Les sociétés A.________ AG et B.________ AG sont propriétaires en commun de la parcelle n° 680 de la commune de Saint-Prex, d'une surface de 2'860 m2. B.________ AG et C.________ sont propriétaires en commun de la parcelle n° 1642 de la commune de Saint-Prex, d'une surface de 2'624 m2. Les parcelles nos 680 et 1642 sont riveraines du lac Léman. Elles sont colloquées principalement en zone de villas B et en partie en zone verte le long des rives du lac selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'État vaudois le 15 juillet 1987, révisé le 12 juin 1997 et mis à jour le 16 février 2011. Dans leur partie sud, les parcelles nos 680 et 1642 sont traversées par une limite des constructions résultant du plan d'extension cantonal 12d du 8 août 1945. Elles sont entourées de terrains bâtis, à l'est, à l'ouest et au nord, et se situent à environ 1,1 km (1,3 km pour la parcelle n° 680) du bourg de Saint-Prex et à environ 1,5 km de la gare de Saint-Prex. Elles supportent chacune un hangar à bateaux de respectivement 51 m2et 28 m2 sis en zone de verdure.
Par une décision du 5 octobre 2016, confirmée le 29 juin par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), puis le 30 septembre 2019 par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_429/2018 du 30 septembre 2019), la Municipalité de Saint-Prex a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par A.________ AG et B.________ AG pour la parcelle n° 680.
Une zone réservée communale a été mise à l'enquête publique du 15 août au 14 septembre 2017. Le périmètre de la zone réservée comprend les parcelles situées hors du périmètre de centre (tel qu'approuvé par le Service cantonal du développement territorial [SDT] le 20 juin 2012 et adopté par la municipalité le 25 juin 2012 au sens de la mesure B12 du plan directeur cantonal) et qui soit sont riveraines du lac (ou à moins de 150 m environ de sa rive), soit sont libres de construction (sans faire l'objet d'un permis de construire au 1er septembre 2016) et situées au contact d'une zone agricole ou viticole. Les parcelles nos 680 et 1642 sont comprises dans la zone réservée projetée. Le périmètre de la zone réservée est inconstructible, des exceptions pouvant être autorisées sur les bâtiments existants.
Par décision du 7 février 2018, le Conseil communal de Saint-Prex a adopté la zone réservée et levé les oppositions dont celles formées par les propriétaires des parcelles nos 680 et 1642. Par décision du 30 mai 2018, le Département cantonal du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée.
Statuant sur recours des propriétaires des parcelles nos 680 et 1642, la CDAP, après avoir notamment tenu une audience sur place lui permettant de prendre connaissance des lieux, a confirmé ces décisions par arrêt du 28 juin 2019.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ AG, B.________ AG et C.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que la zone réservée est annulée, subsidiairement que le périmètre de la zone réservée est modifié, celui-ci n'englobant pas les parcelles identifiées comme des brèches dans le milieu bâti, en particulier les parcelles nos 680 et 1642, plus subsidiairement encore en ce sens que l'art. 3 du règlement d'application de la zone réservée ne s'applique pas aux parcelles identifiées comme des brèches dans le milieu bâti et répondant aux critères de la zone à bâtir selon la LAT (RS 700). Les recourants prennent subsidiairement une conclusion en annulation de l'arrêt attaqué, le dossier étant renvoyé à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. L a commune et le département cantonal, par le SDT, se déterminent et concluent au rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) dépose des observations à teneur desquelles il considère que l'arrêt attaqué ne prête pas flanc à la critique. Les parties et autorités intimées se déterminent dans un second échange d'écriture et confirment leurs conclusions.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause relevant de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF et 34 al. 1 LAT), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'instance cantonale; ils sont particulièrement atteints par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à sa modification, celui-ci confirmant l'affectation en zone réservée des parcelles dont ils sont propriétaires. Ils ont ainsi qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La jurisprudence voit en l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT un processus indépendant de planification ordinaire et considère qu'il s'agit d'une décision finale au sens de l'art. 90 LTF. En dépit de sa nature temporaire destinée à préserver une planification future, l'adoption d'une zone réservée ne peut être assimilée, procéduralement, à une mesure provisionnelle, contrairement à ce que soutiennent le SDT et la commune. Il s'ensuit au demeurant que la limitation des griefs (art. 98 LTF) ne s'applique pas (arrêts 1C_141/2014 du 4 août 2014 consid. 1.1, in ZBl 116/2015 p. 194; 1C_518/2019 8 juillet 2020 consid. 1.3; 1C_532/2019 du 18 mai 2020 consid. 1).
Les autres conditions de recevabilité sont réunies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Les recourants apportent divers compléments à l'état de fait établi par la cour cantonale. Ils n'exposent toutefois pas en quoi ceux-ci sont susceptibles d'influer sur le sort de la cause, de sorte qu'ils ne seront pas pris en considération (art. 97 al. 1 LTF).
Les recourants contestent qu'une modification de la planification soit nécessaire dès lors que la zone à bâtir de la commune de Saint-Prex ne serait pas surdimensionnée. Ils s'en prennent d'une part à l'indice de croissance et d'autre part à l'horizon temporel de quinze ans retenus pour évaluer les besoins en terrains constructibles.
3.1. A teneur de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1); les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'art. 30a al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que la surface maximale de zone à bâtir utilisée par habitant et par emploi en équivalent plein-temps (EPT) qu'un canton peut comptabiliser dans l'évaluation de ses zones d'habitation, zones mixtes et zones centrales correspond à la valeur obtenue pour les communes du canton ("valeur réelle"); si, pour une commune, cette valeur est supérieure à la valeur atteinte par la moitié des entités territoriales comparables ("valeur médiane"), le calcul doit utiliser cette dernière valeur. Cela signifie que, de la valeur "médiane" ou "réelle 2012" des surfaces de zone à bâtir par habitant et EPT, c'est la plus faible de ces deux valeurs qui doit être retenue. Les "Directives techniques sur les zones à bâtir" édictées par le DETEC en 2014 (DZB) expliquent que des valeurs médianes des surfaces de zones à bâtir utilisées par commune ont été calculées avec les chiffres ayant servi à établir la Statistique suisse des zones à bâtir 2012, en divisant la surface des zones à bâtir construites par le nombre d'habitants et d'EPT du territoire concerné. La typologie en 22 classes de l'Office fédéral de la statistique permet de comparer les communes suisses semblables (DZB, ch. 3.2 p. 4). Les autorités considèrent que cette valeur de surface nécessaire par habitant et EPT peut être retenue de façon constante dans le temps. Il en va de même de la valeur réelle, pour laquelle les chiffres de 2012 sont également considérés comme déterminants (DZB, ch. 3.2 p. 6).
Les directives prévoient une prise en compte plus souple du potentiel constructible de certaines surfaces. Les zones à bâtir déjà construites peuvent ainsi être comptabilisées de façon réduite, jusqu'à 1/3 seulement de leur potentiel constructible restant, "car il est à escompter que la pleine mobilisation de ces capacités ne se fera pas dans l'immédiat, mais dans un délai de trois périodes de planification", soit 45 ans (DZB, ch. 3.3 p. 6-7; cf. également, ARE, Rapport explicatif relatif à la révision partielle du 2 avril 2014 de l'OAT, p. 12).
3.2. Les recourants s'en prennent au taux de croissance retenu de 0,75 %, qui, selon eux, irait à l'encontre du plan directeur cantonal qui prévoit un taux de 1,5 % pour les localités caractérisées par une excellente desserte en transports publics. La cour cantonale, à l'instar des autorités administratives, a jugé que tel était le cas pour la zone de centre, mais que les parcelles des recourants, situées à environ 1,5 km de la gare, ne paraissaient pas éligibles au critère de la proximité des transports publics. Les recourants ne discutent pas cet aspect de l'arrêt attaqué, se bornant à mettre en avant la qualité de la desserte ferroviaire de la commune. Au stade de l'adoption d'une zone réservée, le taux de croissance retenu n'est ainsi pas critiquable.
S'agissant de la comptabilisation des terrains déjà construits, le SDT expose dans ses secondes déterminations, que, contrairement aux affirmations des recourants, les réserves sont effectivement comptabilisées à raison d'un tiers sur les parcelles bâties qui présentent un potentiel de densification. Il est en revanche tenu compte de l'entier des réserves sur les parcelles non bâties ou partiellement bâties qui peuvent encore accueillir la construction d'un ou plusieurs bâtiments. A l'instar de ce que prétend l'autorité cantonale, cette pratique est conforme aux recommandations fédérales exposées ci-dessus. Les terrains des recourants n'étant construits que de hangars à bateaux, il n'y a effectivement pas lieu de les comptabiliser comme des terrains dont la disponibilité serait compromise à un horizon de quinze ans, ce que les recourants ne prétendent au demeurant pas.
Le grief des recourants à l'encontre des critères d'évaluation du dimensionnement de la zone à bâtir doit ainsi être rejeté.
Les recourants font valoir que la zone réservée tendrait à instaurer des mesures contraires à la LAT. Ils affirment que les mesures d'aménagement envisagées pour leurs terrains, à savoir tant la diminution des droits à bâtir que, alternativement, leur déclassement complet contreviendraient à la loi.
4.1. Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit vaudois, l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
Une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l'application du droit applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145; arrêts 1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2).
4.2. La loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une zone réservée, outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur s'impose. Comme on l'a vu ci-dessus, les constatations des autorités de planification quant au surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de St-Prex ne sont pas contestables, de sorte qu'une modification du plan communal en vigueur est justifiée.
Quant à savoir si une modification de l'affectation des parcelles concernées est également justifiée, avec les recourants, on peut affirmer qu'une zone réservée ne saurait être instaurée pour permettre l'introduction d'une mesure contraire à la LAT. Cela étant, il convient de garder à l'esprit qu'à ce stade, la réflexion sur le sort définitif à donner à ce secteur n'est pas aboutie, la zone réservée servant précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux à la vraisemblance.
Deux pistes ont été évoquées pour les parcelles des recourants: la réduction de leur coefficient d'utilisation du sol ou leur soustraction de la zone constructible.
4.2.1. Les recourants ne peuvent être suivis lorsqu'ils font valoir que, dans la mesure où leurs terrains constituent des brèches dans le tissu bâti - ce qu'a reconnu la cour cantonale -, ceux-ci doivent nécessairement faire partie de la zone constructible.
Conformément à ce que retient l'arrêt attaqué, dès lors qu'il est avant tout question de réduire la zone à bâtir, rendre les terrains litigieux non constructibles est une hypothèse sérieuse, que le planificateur doit pouvoir examiner. Sous l'angle de l'intérêt à la densification du territoire déjà bâti, sans préjuger du processus de planification, il n'est pas manifeste qu'un déclassement doive être d'emblée écarté. Quoi qu'en disent les recourants, et conformément à l'analyse du même argument présenté dans l'affaire 1C_429/2018, le planificateur n'a pas "l'obligation de classer le terrain en zone constructible". En effet, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinée à être comblées.
Outre l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis LAT), la loi prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports public (art. 3 al. 3 let. a LAT). Or, ainsi qu'on l'a vu, selon les constatations non contestées de la cour cantonale, les parcelles litigieuses se trouvent à 1,5 km de la gare. On ne saurait ainsi considérer que leur éventuel déclassement irait nécessairement à l'encontre d'une démarche de densification. A cela s'ajoute que ces terrains sont situés en bordure de lac, dont la législation promeut la préservation (protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage [art. 1 al. 2 let. a LAT], maintien libre des bords des lacs et des cours d'eau, accès du public aux rives et passage le long de celles-ci [art. 3 al. 2 let. c LAT], conservation des sites naturels et des territoires servant au délassement [art. 3 al. 2 let. d LAT]). Que les rives soient, selon ce que font valoir les recourants, aménagées d'enrochements et d'un chemin piétonnier peut certes avoir une incidence sur l'appréciation des mesures de planification à prendre. Ce fait ne permet toutefois en rien, au stade de l'adoption d'une zone réservée qui plus est, d'exclure des enjeux en cause celui de la préservation des rives.
Dans de telles circonstances, l'examen d'une modification de l'affectation des parcelles des recourants est pertinent.
4.2.2. Comme le relève l'ARE, et à l'instar de ce que font valoir les recourants, il est en revanche possible qu'une diminution des droits à bâtir des parcelles considérées, telle que la commune l'a évoquée en début de processus, soit peu opportune à l'aune du contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir communale et de l'objectif majeur de densification. A cet égard, de façon un peu paradoxale, tout en se prévalant des principes liés à la densification pour justifier l'impossibilité de déclasser leurs terrains, les recourants cherchent à démontrer en quoi la faible densité du secteur permet déjà d'assurer la protection des rives. Cette antinomie met en lumière que la situation est sujette à une appréciation de multiples circonstances et que le sort de l'affectation du secteur mérite l'attention et la réflexion du planificateur.
4.2.3. En résumé, en l'état, le maintien des terrains litigieux en leur affectation actuelle n'est pas la seule issue envisageable. La nécessité d'une modification est rendue vraisemblable, si bien que le classement en zone réservée ne contrevient pas à la LAT.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais de ses auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Quand bien même la commune a fait appel aux services d'un avocat, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à la Commune de Saint-Prex, à la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 14 août 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
La Greffière : Sidi-Ali