1C_400/2018
Arrêt du 29 juillet 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
A.________,
B.________,
tous les deux représentés par Me Yves Nicole, avocat,
recourants,
contre
Conseil général de Mathod, rue de la Forge 22, 1438 Mathod, représenté par Me Jacques Haldy,
avocat,
Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, Service du développement territorial, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne.
Objet
Plan général d'affectation,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 20 juin 2018 (AC.2017.0272).
A.a. A.________ est propriétaire des parcelles nos 13 et 347 du cadastre de la commune de Mathod. D'une surface de 7'951 m2, la parcelle n° 13 a la forme d'un rectangle allongé s'étirant depuis le centre du village de Mathod en direction du nord-ouest. La maison d'habitation (292 m2) est située dans la partie proche du centre du village; lui succède une vaste cour. Au-delà, le chemin Clos-Fayoux traverse la parcelle, puis est bâti un hangar agricole d'une surface de 556 m2. Le reste de la parcelle est en pré-champs (4'621 m2). D'une surface de 1'491 m2, la parcelle n° 347, qui a également la forme d'un rectangle allongé étroit, borde la parcelle n° 13 sur sa longueur nord-est en la partie qui s'étend au-delà du chemin Clos-Fayoux.
Selon le plan général d'affectation et le règlement du plan général d'affectation adoptés par le Conseil général de Mathod le 14 mai 1991 et approuvés par le Conseil d'Etat le 31 juillet 1991, les parcelles nos 13 et 347 sont affectées à la zone village au sud-est d'une ligne parallèle au chemin Clos-Fayoux; la limite de la zone se fait dans le prolongement des parcelles nos 451 et 452 situées à l'ouest de la parcelle n° 13 et sur lesquelles sont construites des villas individuelles. Les parties des parcelles situées au nord-ouest de cette ligne sont affectées à la zone agricole. La limite entre les deux zones traverse le hangar agricole sis sur la parcelle n° 13 dont environ 60 % de la surface se trouve dans la zone village.
B.________ exploite le domaine agricole familial comprenant notamment les deux parcelles précitées. Il exerce, à titre accessoire à sa profession d'agriculteur, une activité de mécanicien sur machines agricoles. Il consacre la partie du hangar située dans la zone village à cette activité. Le 19 avril 2015, la Municipalité de Mathod a délivré un permis de construire pour le changement d'affectation de la partie du hangar située dans la zone village en atelier mécanique.
A.b. Du 10 février au 10 mars 2016, la municipalité de Mathod a mis à l'enquête publique un premier projet de révision du plan général d'affectation (PGA) et de son règlement d'application. Ce projet prévoyait le déplacement de la limite entre la zone de village et la zone agricole traversant les parcelles nos 13 et 347 d'environ 40 mètres en direction du village de Mathod. L'entier du hangar ainsi qu'une partie de la cour devenaient affectés à la zone agricole. Après opposition de A.________ et B.________ puis séance de conciliation, un projet prévoyant d'inclure dans la zone village les surfaces "en dur", notamment la cour et le chemin Clos-Fayoux, mais non le hangar, a fait l'objet d'une enquête complémentaire en automne 2016. A.________ a formé une opposition à ce second projet.
Dans sa séance du 14 décembre 2016, le Conseil général de Mathod a adopté le PGA, en sa seconde version, ainsi que son règlement d'application et levé les oppositions formées lors des enquêtes publiques.
Par décision du 19 juin 2017, le Département vaudois du territoire et de l'environnement a approuvé préalablement partiellement le PGA de Mathod à l'exception d'une parcelle sans rapport avec l'objet du présent litige.
Statuant sur recours de A.________ et B.________, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a confirmé ces décisions par arrêt du 20 juin 2018.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que les secteurs des parcelles nos 13 et 347 de Mathod colloqués en zone village selon la planification actuellement en vigueur sont intégralement maintenus dans cette zone. Subsidiairement, ils demandent la réforme de l'arrêt cantonal en ce sens que le secteur de la parcelle n° 13 de Mathod colloqué en zone village selon la planification actuellement en vigueur et correspondant au bâtiment agricole ainsi qu'à ses abords immédiats est maintenu dans cette zone.
La cour cantonale renonce à se déterminer sur le recours et se réfère aux considérants de son arrêt. La Commune de Mathod, ainsi que le Service cantonal du développement territorial (SDT) se déterminent et concluent au rejet du recours. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial renonce à se déterminer, l'arrêt ne prêtant selon lui pas flanc à la critique. Les recourants déposent un mémoire complémentaire et persistent dans leurs conclusions.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause relevant de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF et 34 al. 1 LAT [RS 700]), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'instance cantonale; ils sont particulièrement atteints par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à sa modification, celui-ci confirmant l'adoption d'une planification modifiant l'affectation d'une parcelle dont ils sont propriétaire, respectivement exploitant. Ils ont ainsi qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont réunies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Quand bien même ils ne l'exposent pas expressément, on comprend de la critique des recourants qu'ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété (à laquelle s'est référé l'arrêt cantonal dont ils retranscrivent en substance les motifs). La restriction au droit de propriété du fait d'une affectation en zone agricole d'une nouvelle portion des parcelles nos 13 et 347 ne respecterait ni l'exigence d'un intérêt public suffisant, ni le principe de la proportionnalité. Ils souhaitent que l'état existant soit conservé, à savoir en substance que la partie du hangar affectée depuis 2015 en atelier mécanique soit maintenue en zone village.
2.1.
2.1.1. La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit - (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I 233 consid. 3.1 p. 246).
Les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494).
Sous cette réserve, le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, ou de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173; 135 I 176 consid. 6.1 p. 181; 132 II 408 consid. 4.3 p. 415). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p. 448; arrêts 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.1; 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 3.1). Le Tribunal fédéral n'est en effet pas l'autorité supérieure de planification et il n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités cantonales. Il doit néanmoins examiner, dans le cadre des griefs soulevés (art. 106 al. 2 LTF), si la décision attaquée se prononce de façon complète sur les motifs d'intérêt public invoqués pour justifier l'atteinte au droit de propriété et si, dans la pesée des intérêts, les intérêts privés ont été pris en considération de manière adéquate (cf. ATF 118 Ia 394 consid. 2b p. 397; arrêts 1C_447/2009 du 11 mars 2010 consid. 4.1; 1A.265/2006 du 14 juin 2007 consid. 4.4.5).
2.1.2. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 18 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [RS 700.1; OAT]).
Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts et principes de l'aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT, en particulier la préservation du paysage et le maintien pour l'agriculture de suffisamment de bonnes terres cultivables. Les modifications de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 prévoient du reste désormais expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT).
2.2. En l'espèce, seule A.________ peut se prévaloir de la garantie de la propriété. On peut douter que ce qui suit puisse être appliqué mutatis mutandis à B.________ qui pourrait bénéficier, lui d'une garantie de sa liberté économique, dès lors que celui-ci n'a pas invoqué la protection de cette garantie (art. 106 al. 2 Cst.). Cela étant, cette question peut demeurer indécise vu le sort qu'il y a lieu de réserver à la cause.
2.2.1. S'agissant de l'intérêt public, la cour cantonale a constaté que les réserves de zone à bâtir de Mathod étaient surdimensionnées, dès lors qu'elles offraient un potentiel d'accroissement de la population de 41 %, ce qui nécessitait un redimensionnement. Elle a relevé que sept des onze parcelles de la commune affectées en zone à bâtir et où un potentiel de construction avait été identifié subissaient des réductions totales ou partielles de la zone village; quatre seulement restaient inchangées. Pour ce qui est plus précisément des parcelles litigieuses, la cour cantonale a retenu que celles-ci étaient déjà partiellement sises en zone agricole. Il paraissait peu cohérent que les parties des parcelles situées au-delà du chemin Clos-Fayoux, qui ont une vocation uniquement agricole sous réserve du hangar, soient affectées à de la zone à bâtir. Il était en outre peu judicieux que le hangar soit classé en deux zones différentes, ce d'autant qu'il était difficile de distinguer, à l'intérieur du hangar, une affectation différente des locaux selon la zone concernée. A cela s'ajoutait que les recourants pourraient bénéficier de la garantie de la situation acquise pour la surface affectée en atelier mécanique conformément à la décision communale de 2015, de sorte que l'atteinte à la garantie de la propriété devait être relativisée.
Les recourants se réfèrent - comme la cour cantonale - aux critères du plan directeur cantonal à prendre en considération pour le redimensionnement des zones à bâtir. Ils font valoir que le secteur en cause n'est pas recensé comme surfaces d'assolement, si bien que, s'agissant pour l'essentiel de surfaces bâties ou goudronnées, leur utilisation à des fins agricoles n'est pas envisageable. Ce faisant, ils affirment appellatoirement que la partie située entre le hangar et la parcelle n° 451 serait bâtie ou goudronnée et, à plus forte raison non cultivable, ce qui n'est pas démontré. Certes, une autorisation d'utiliser une partie du hangar comme atelier mécanique a récemment été accordée. Ce fait n'est toutefois pas tant en contradiction avec la nouvelle affectation en zone agricole que les recourants le prétendent. B.________ exerce dans cet espace une activité accessoire à celle de l'exploitation agricole du domaine, à savoir mécanicien sur machines agricoles. Les recourants bénéficieront au demeurant de la garantie de la situation acquise à cet égard, ce qui, comme l'a retenu la cour cantonale, modère l'atteinte portée à la garantie de la propriété.
Contrairement à ce qu'affirment les recourants, la jurisprudence ne proscrit pas une situation dans laquelle un bâtiment existant se retrouverait, à l'entrée en vigueur d'un nouveau plan d'affectation, non conforme aux règles de la zone. L'arrêt qu'ils citent (arrêt 1C_898/2013 du 23 juin 2014) ne dit rien de tel - tout au plus la cour cantonale avait elle "regretté", dans cette affaire, qu'un bâtiment existant se retrouve, à l'entrée en vigueur d'un nouveau plan d'affectation, non conforme aux règles de la zone. L'appréciation de la cour cantonale dans le cas d'espèce n'avait simplement pas été remise en cause par le Tribunal fédéral. Mais on ne saurait y voir un principe jurisprudentiel posé par le Tribunal fédéral en matière de planification. Au contraire, avec la nécessité actuelle, pour de nombreuses collectivités publiques, de réduire les surfaces affectées en zone à bâtir (art. 15 al. 2 LAT), une telle situation peut régulièrement se présenter. Il n'existe quoi qu'il en soit pas de droit à maintenir un terrain déjà construit en zone à bâtir.
Enfin, vu la taille du village, que le terrain soit équipé et situé à proximité du coeur du village ne saurait être décisif.
L'appréciation de la cour cantonale quant à l'évaluation des divers intérêts en présence doit donc être confirmée.
2.2.2. Se prévalant du principe de la proportionnalité, les recourants demandent à titre subsidiaire l'adoption d'une solution intermédiaire: seule serait maintenue en zone constructible la partie du bâtiment affectée jusqu'ici en zone village ainsi que ses abords immédiats, à l'exclusion du secteur situé entre le hangar et la parcelle n° 451. Le SDT rejette cette solution au motif que cela constituerait un appendice qui ne s'intégrerait pas au milieu bâti, ce en contradiction avec le principe d'urbanisation vers l'intérieur du tissu bâti et, plus généralement, avec le principe de la séparation des milieux bâti et non bâti. En outre, tant pour la commune que pour le SDT, la solution proposée ne permet pas de "corriger" l'incongruité consistant à faire passer la limite de zone au milieu du hangar.
Certes, abstraction faite de la configuration des lieux, l'exclusion de la zone à bâtir d'une portion de terrain déjà construite, affectée légalement à une activité de mécanique sur machine agricole et située en bordure de cette zone à bâtir, semble n'avoir que peu d'incidence spatiale concrète par rapport à un maintien en zone à bâtir. Cela étant, il y a lieu de tenir compte du contexte particulier, à savoir le caractère inhabituel et peu pertinent que constitue une séparation de zones en milieu de bâtiment, ainsi que la brèche dans le milieu bâti que créerait cette solution. Dans la conjoncture plus générale d'un besoin de redimensionnement de la zone à bâtir, vu la réserve que s'impose le Tribunal fédéral s'agissant des circonstances locales, il n'y a pas lieu d'imposer aux autorités de planification la solution proposée à titre subsidiaire par les recourants. Compte tenu des inconvénients que celle-ci comporte, le rejet de cette solution ne viole pas le principe de la proportionnalité, son adoption ne permettant pas de défendre les intérêts publics poursuivis (dimensionnement approprié de la zone à bâtir, maintien d'une zone à bâtir compacte) de la même manière que la solution retenue.
Il résulte de ce qui précède que l'arrêt attaqué doit être confirmé et le recours rejeté, aux frais de ses auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). La Commune de Mathod, bien que représentée par un avocat, n'a pas droit à des dépens dès lors qu'elle a agi dans l'exercice de ses attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais de justice, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Conseil général de Mathod, au Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud, à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 29 juillet 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
La Greffière : Sidi-Ali