Art. 89 al. 1 LTF; interest to appeal and mootness; an appeal is admissible only if the appellant has a current, practical interest at the time judgment is rendered. If that interest disappears during the proceedings, the matter becomes without object and is struck from the role. In moot proceedings, costs are allocated primarily according to the probable outcome; if this cannot be determined without prejudging the merits, the court applies the general principle that the party causing the case to lapse bears the costs (consid. 1-2).
1C_408/2021
Ordonnance du 24 novembre 2022
Ire Cour de droit public
Composition
M. le Juge fédéral Chaix, en qualité de juge instructeur.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
contre
Comité de l'initiative populaire cantonale "Pour un urbanisme plus démocratique à Genève" (IN 176), représenté par Me Tobias Zellweger, avocat,
intimé,
Conseil d'Etat d u canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève.
Objet
Initiative populaire cantonale "Pour un urbanisme plus démocratique à Genève"; refus d'appel en cause,
recours contre la décision de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre constitutionnelle, du 27 mai 2021 (ACST/26/2021 - A/946/2021-INIT).
Par arrêté du 14 octobre 2020, le Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire cantonale intitulée "Pour un urbanisme plus démocratique" (ci-après: l'initiative ou l'IN 176). Cette initiative législative porte sur la modification des art. 5A, 6 et 12 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD; RSG L 1 35) dont la teneur (après les rectifications formelles imposées par l'arrêté du Conseil d'Etat du 10 février 2021) est la suivante:
Art. 1Modifications
Art. 5A al. 1 (nouvelle teneur), al. 4 et 5 (nouveau)
1 Le projet de plan localisé de quartier est élaboré par le département de sa propre initiative ou sur demande du Conseil d'Etat ou d'une commune ou des propriétaires concernés; il est mis au point par le département, en collaboration avec la commune, et la commission d'urbanisme et les particuliers intéressés à développer le périmètre, sur la base d'un avant-projet étudié par le département, la commune ou des particuliers intéressés à développer le périmètre dans le cadre d'un processus de concertation avec ces derniers, les habitants, propriétaires et voisins du quartier ainsi que les associations et la commune concernées.
Élaboration du projet de plan localisé de quartier par les propriétaires
4 Les propriétaires concernés peuvent également solliciter en tout temps du Conseil d'Etat l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un plan localisé de quartier concernant leurs parcelles. À cet effet, ils doivent élaborer un projet de plan localisé de quartier, dans le cadre d'un processus de concertation avec le département, les communes et les particuliers intéressés à développer le périmètre. Leur projet est transmis au Conseil d'Etat, lequel, après s'être assuré qu'il répond sur le plan formel aux exigences légales, est alors tenu d'engager la procédure prévue à l'article 6.
5 Si différents projets de plans localisés de quartiers sont soumis au Conseil d'Etat et respectent sur le plan formel les exigences légales, une votation communale sera organisée pour déterminer celui qui devra être retenu pour engager la procédure prévue à l'article 6.
Art. 6 al. 4 (nouvelle teneur), al. 5 et 6 (nouveaux, les al. 5 à 16 anciens devenant les al. 7 à 18), al. 7, 8, 9, 12 et 13 (nouvelle teneur)
4 Simultanément à l'ouverture de l'enquête publique, le département transmet à la commune le projet de plan pour qu'il soit porté à l'ordre du jour du Conseil municipal. À l'issue de l'enquête, le département transmet en principe dans un délai de 60 jours, à la commune les observations reçues. L'autorité municipale doit communiquer son préavis dans un délai de 45 jours à compter de la réception des observations. Son silence vaut approbation sans réserve.
5 Le préavis de l'autorité municipale peut être défavorable, favorable ou favorable sous réserve de conditions, modifications ou compléments. Son silence vaut approbation sans réserve. Le préavis, y compris en cas de silence de l'autorité municipale, fait l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle et d'affichage dans la commune.
6 En cas de préavis ou de référendum défavorable, la procédure d'adoption du plan localisé de quartier soumis à enquête publique est suspendue et la commune et/ou les propriétaires du périmètre concernés doivent proposer au Conseil d'Etat un projet de plan localisé de quartier alternatif dans un délai de 12 mois conformément à la procédure prévue par l'article 5A. À défaut, la procédure d'adoption du projet de plan localisé de quartier soumis à enquête publique sera reprise et ce plan sera retenu par le département.
7 L'enquête publique et l'avis aux propriétaires visés aux alinéas 1 et 2 sont toutefois facultatifs en cas d'accord de tous les propriétaires concernés et lorsque le périmètre du projet de plan localisé de quartier est compris dans celui d'un plan directeur de quartier en force depuis moins de 10 ans. En l'absence d'enquête publique, le département transmet à la commune le projet de plan pour qu'il soit porté à l'ordre du jour du Conseil municipal. L'autorité municipale doit alors communiquer son préavis dans un délai de 45 jours à compter de la réception du projet de plan. Son silence vaut approbation sans réserve.
8 Au terme de la procédure fixée aux alinéas 1 à 7, le département examine, en principe dans un délai de 90 jours, si des modifications doivent être apportées au projet de plan localisé de quartier pour tenir compte des observations recueillies et du préavis communal.
9 Sous réserve de l'article 6, alinéa 6, seules les modifications essentielles du projet de plan localisé de quartier, soit celles qui ont pour conséquence un changement fondamental de ses caractéristiques, nécessitent l'engagement d'une nouvelle procédure. Le département devra suivre les recommandations/conditions du préavis favorable du Conseil municipal qui respectent sur le plan formel les exigences légales et adapter le projet de plan localisé de quartier.
12 Le Conseil d'Etat statue sur les oppositions en principe dans un délai de 60 jours après la fin de la procédure d'opposition, le cas échéant modifie le projet et adopte ensuite le plan localisé de quartier. S'il a apporté des modifications à celui-ci, le Conseil d'Etat examine préalablement s'il y a lieu de rouvrir tout ou partie de la procédure prévue au présent article. L'aliéna 9 est applicable en cas de modifications essentielles. Le délai prévu par la présente disposition est suspendu dans les cas suivants:
13 Toutefois, dans l'hypothèse où une commune a formé une opposition au projet et que le Conseil d'Etat entend la rejeter, il en saisit préalablement le Grand Conseil qui statue sur celle-ci en principe dans un délai de 90 jours à compter de sa réception, sous forme de résolution. Si l'opposition est acceptée, le Conseil d'Etat doit modifier le plan en conséquence. Il est ensuite procédé conformément à l'alinéa 12.
Art. 12, al. 10 Disposition transitoire (nouveau)
10 Les modifications du... (à compléter) apportées aux articles 5A et 6, s'appliquent à tous les projets de plans localisés de quartier soumis à enquête publique après cette date.
Art. 2Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d'avis officielle ».
Selon l'exposé des motifs, lorsque l'Etat décide d'une densification, il établit des plans localisés de quartier (PLQ), qui imposent des règles de construction ayant un impact durable sur la vie des habitants du périmètre concerné, sans que ceux-ci aient pu donner leur accord. Cette pratique a conduit à la construction d'immeubles sans âme et à la destruction du patrimoine bâti et arboré. L'initiative vise à ce que l'Etat soit obligé de tenir compte de l'avis de la commune et des citoyens, aux fins d'un urbanisme plus démocratique, plus humain et de meilleure qualité.
Par arrêté du 10 février 2021, le Conseil d'Etat a partiellement invalidé l'IN 176 et supprimé l'art. 5A al. 5 LGZD projeté pour non-conformité au droit supérieur.
Par acte du 15 mars 2021, le comité d'initiative a recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre l'arrêté du 10 février 2021 (cause n° A/946/2021), concluant à son annulation en tant qu'il déclarait l'IN 176 partiellement invalide et à la déclaration de la validité de l'initiative dans son intégralité. Par arrêt du 20 septembre 2021 (ACST/33/2021), la Cour de justice a rejeté le recours. Le comité d'initiative a déposé un recours contre cet arrêt au Tribunal fédéral (cause 1C_638/2021). Romain Lavizzari et l'Association des promoteurs constructeurs genevois (ci-après: Romain Lavizzari et consorts) ont aussi déposé un recours contre cet arrêt au Tribunal fédéral (cause 1C_637/2021).
Le 15 mars 2021 également, Romain Lavizzari et consorts ont encore interjeté un recours auprès de la Cour de justice contre l'arrêté du 10 février 2021, concluant à son annulation et à l'invalidation totale de l'IN 176 (cause n° A/945/2021). Par arrêt du 20 septembre 2021 (ACST/32/2021), la Cour de justice a rejeté le recours. Romain Lavizzari et consorts ont déposé un recours contre l'arrêt du 20 septembre 2021 au Tribunal fédéral (cause 1C_644/2021).
Le 24 mars 2021, Romain Lavizzari et consorts ont déposé une demande d'intervention dans la cause n° A/946/2021. La cour cantonale a examiné leur requête comme demande d'appel en cause au sens de l'art. 71 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA/GE; RSG E 5 10). Par décision du 27 mai 2021 (ACST/26/2021), la Cour de justice a refusé l'appel en cause de Romain Lavizzari et consorts.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Romain Lavizzari et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 27 mai 2021 et d'ordonner l'appel en cause de Romain Lavizzari et consorts dans la cause n° A/946/2021.
Invitée à se déterminer, la Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Conseil d'Etat s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral. Le comité d'initiative conclut au rejet du recours, pour autant qu'il soit recevable. Un second échange d'écritures a eu lieu, au terme duquel les parties ont maintenu leurs positions.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1).
1.1. La décision refusant d'admettre une requête d'appel en cause est une décision partielle au sens de l'art. 91 let. b LTF, dès lors qu'elle met fin à la procédure à l'égard des recourants qui souhaitaient qu'on leur reconnaisse la qualité de partie dans la procédure (ATF 134 III 379 consid. 1.1 et les arrêts cités).
La décision querellée a été rendue en matière de droit public (art. 82 let. a LTF), par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il s'ensuit que la voie du recours en matière de droit public est ouverte.
Les recourants ont participé à la procédure devant l'instance précédente, sont particulièrement atteints par la décision entreprise et ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification, dans la mesure où cette décision leur dénie la qualité de partie dans une procédure administrative (cf. art. 89 al. 1 LTF; arrêt 2C_214/2018 du 7 décembre 2018 consid. 1.2). La qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF suppose encore que la partie recourante ait un intérêt actuel digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise. Cet intérêt doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la soumettre à une autorité judiciaire avant qu'elle ne perde son actualité et qu'il existe un intérêt public suffisamment important à résoudre la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 et la jurisprudence citée).
Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 et la jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.1). Ainsi, une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède pas la qualité pour recourir.
Le juge instructeur statue comme juge unique sur la radiation du rôle des procédures devenues sans objet (art. 32 al. 2 LTF).
1.2. En l'espèce, les recourants ont été pris comme partie à la procédure 1C_638/2021 devant le Tribunal fédéral. Dans ce cadre, ils ont pu se déterminer sur le recours déposé par le comité d'initiative contre l'arrêt du 20 septembre 2021 de la Cour de justice (qui a confirmé l'invalidation partielle de l'IN 176).
Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (art. 95 let. a, c et d LTF; ATF 141 I 221 consid. 3.1).
Les recourants ont ainsi eu la possibilité de s'exprimer dans la procédure (cause A/946/2021) dans laquelle ils demandaient à être appelés en cause, devant le Tribunal fédéral qui jouit, pour ces questions, du même pouvoir d'examen que la Cour de justice. Les recourants n'ont ainsi plus d'intérêt actuel à obtenir l'annulation de la décision de la cour cantonale du 27 mai 2021 et à demander leur appel en cause dans la procédure A/946/2021; l'admission de leur recours ne leur procurerait aucun avantage de droit matériel.
L'intérêt au recours ayant disparu en cours de procédure, le recours doit être déclaré sans objet et la cause doit être radiée du rôle.
2.1. Dans un tel cas, il faut en principe statuer par une décision sommairement motivée sur les frais du procès devenu sans objet en tenant compte de l'issue probable du recours (art. 72 PCF applicable par renvoi de l'art. 71 LTF). La décision à prendre à ce sujet ne saurait toutefois conduire le Tribunal fédéral à rendre un arrêt sur le fond, voire à préjuger d'une question juridique sensible. Si l'issue probable de la procédure n'apparaît pas évidente, il y a lieu de recourir aux critères généraux de la procédure civile, selon lesquels les frais et dépens seront supportés en premier lieu par la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin (cf. ATF 118 Ia 488 consid. 4a; arrêts 1B_582/2021 du 6 décembre 2021; 5A_1019/2019 du 15 juin 2020 consid. 2).
2.2. En l'occurrence, il n'apparaît pas, sur la base d'un simple examen sommaire, que les griefs soulevés dans le recours étaient bien fondés. Dans ces circonstances, pour fixer les frais du procès, il y a lieu de se fonder sur le fait que ce sont les recourants qui ont provoqué la procédure déclarée sans objet.
En conséquence, les recourants prendront à leur charge les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Vu les circonstances et la nature du litige, des frais judiciaires réduits seront cependant perçus (art. 66 al. 1, 2ème phrase, LTF). Les recourants verseront en outre une indemnité de dépens à l'intimé, qui a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est devenu sans objet et la cause est rayée du rôle.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des recourants.
Une indemnité de 700 fr., à payer à l'intimé à titre de dépens, est mise à la charge des recourants.
La présente ordonnance est communiquée aux mandataires des recourants et de l'intimé, au Conseil d'Etat du canton de Genève et à la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève.
Lausanne, le 24 novembre 2022
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge instructeur : Chaix
La Greffière : Tornay Schaller