{T 0/2}
1C_411/2014
Arrêt du 9 janvier 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
Ville de Genève,
intimée,
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de Genève.
Objet
réaménagement d'une route; qualité pour recourir,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice
de la République et canton de Genève,
Chambre administrative, du 24 juin 2014.
Le 13 juillet 2011, la Ville de Genève a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur le réaménagement du chemin du Velours, axe d'une longueur d'environ 600 m situé entre les routes de Malagnou et de Florissant. Les transformations portent sur la création et l'élargissement de trottoirs, l'aménagement d'un chemin piétonnier aux abords du Cycle d'orientation de la Florence, la création de quatre réhaussements de la chaussée destinés à limiter la vitesse, le rétrécissement de la chaussée sur certaines sections, l'amélioration du contre-sens pour cyclistes et le remplacement des arbres existants. Le projet ne change ni le régime de circulation, ni le nombre de voies de circulation, mais implique la suppression de quarante-deux places de stationnement. L'autorisation a été délivrée le 31 janvier 2013 par le Département cantonal de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après: le département), sous diverses conditions.
Cette autorisation a fait l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (ci-après: le TAPI) de la part des personnes suivantes: B.A.________ et A.A.________, B.________ et F.________, tous propriétaires de parcelles situées au chemin du Velours; A.G.________ et B.G.________, propriétaires d'un appartement à la route de Florissant; H.________, propriétaire d'une parcelle à la route de Malagnou; E.________ et D.________, propriétaires de parcelles au chemin des Bougeries; C.________, I.________ Sàrl, J.________ et K.________ SA, promoteurs du plan de quartier (PDQ) de la Florence, situé le long du chemin du même nom.
Par jugement du 25 septembre 2013, le TAPI a déclaré le recours irrecevable. Les recourants étaient domiciliés le long ou à proximité du chemin du Velours; la suppression des places de stationnement pouvait occasionner des difficultés à trouver une place de parking, mais les recourants ne disposaient pas d'un droit privilégié d'utilisation de la route, de sorte qu'ils n'étaient pas plus touchés que quiconque.
Par arrêt du 24 juin 2014, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève a rejeté le recours formé contre cet arrêt d'irrecevabilité. Selon la jurisprudence, la qualité d'usager - même régulier - d'une route ne suffisait pas à conférer un droit d'opposition. Les recourants n'étaient touchés ni par la suppression des places de stationnement, ni par les inconvénients provisoires liés au chantier, ni par les aménagements prévus. Faute de qualité pour agir, les recourants ne pouvaient invoquer leur droit d'être entendus.
Par acte du 4 septembre, les opposants précités forment un recours en matière de droit public par lequel ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et de renvoyer la cause au TAPI pour nouvelle décision. Ils demandent l'effet suspensif, qui a été accordé par ordonnance du 30 septembre 2014.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le département et la Ville de Genève concluent au rejet du recours. Les parties ont renoncé à formuler de nouvelles observations.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont qualité, au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, pour contester la décision d'irrecevabilité confirmée par la cour cantonale.
Invoquant les art. 89 et 111 al. 1 LTF, les recourants estiment que la qualité pour recourir contre le projet de réaménagement routier devait leur être reconnue. Se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (en particulier les arrêts 1C_639/2012 du 23 avril 2013 et 1C_90/2011 du 20 juillet 2011), ils soutiennent qu'il y avait lieu de se fonder non pas sur les griefs soulevés dans le recours, mais sur les incidences concrètes du projet sur leur propre situation; dès lors qu'ils habitent tous à proximité immédiate du chemin du Velours, le critère de la distance serait réalisé; en outre, le projet impliquerait pour eux plusieurs conséquences, soit la suppression de 42 places de stationnement et de plusieurs passages pour piéton, la création de nouveaux trottoirs et les nuisances dues au chantier.
2.1. En vertu de l'art. 33 al. 3 let. a LAT, la qualité pour recourir devant les instances cantonales contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution doit être reconnue dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. Une exigence analogue ressort de manière générale de l'art. 111 al. 1 LTF. L'art. 111 al. 3 LTF précise au surplus que l'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98 LTF. Il en résulte que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière plus large (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149).
2.1.1. Aux termes de l'art. 89 LTF, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. L'art. 60 let. a et b de la loi genevoise sur la procédure administrative définit de la même manière la qualité pour agir.
Selon la jurisprudence, pour apprécier la qualité pour agir, tous les éléments de fait pertinents doivent être pris en compte. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. De même, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent aussi se voir reconnaître la vocation pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219; 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 123 ad art. 34 LAT, p. 182 s.). La distance entre bâtiments constitue ainsi un critère essentiel, la jurisprudence reconnaissant généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; arrêt 1C_346/2011 du 1er février 2012 publié in URP 2012 p. 692, consid. 2.3.1 p. 285).
2.1.2. La proximité avec l'objet du litige ne suffit toutefois pas à elle seule à conférer la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Les voisins doivent en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 p. 33-34; 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252, 468 consid. 1 p. 470). Une atteinte particulière est reconnue lorsqu'il faut notamment s'attendre avec certitude ou avec une grande vraisemblance à des immissions sur le fonds voisin en provenance de l'installation (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285; 121 II 171 consid. 2b p. 174).
2.1.3. Enfin, il incombe au recourant d'alléguer, sous peine d'irrecevabilité du recours, les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175 et l'arrêt cité; 120 Ia 227 consid. 1 p. 229; 115 Ib 505 consid. 2 in fine p. 508 et les références). Cela vaut en particulier lorsque la question de la qualité pour recourir constitue l'objet même de la contestation (art. 42 al. 2 LTF).
2.2. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, tous ne sont pas propriétaires et domiciliés à proximité immédiate du chemin du Velours. Deux d'entre eux (E.________ et D.________) sont propriétaires de parcelles situées au chemin des Bougeries, soit un axe débouchant sur la route de Malagnou, à quelque 400 m à vol d'oiseau du chemin du Velours. Ces derniers n'expliquent nullement en quoi ils pourraient être affectés par le projet de réaménagement contesté. Il en va de même des recourants propriétaires et domiciliés sur la route de Malagnou (H.________) ou sur la route de Florissant (A.G.________ et B.G.________), qui n'indiquent nullement en quoi les modifications apportées au chemin du Velours seront visibles ou sensibles depuis leurs biens-fonds. Le simple fait d'être usagers plus ou moins réguliers de cet axe routier ne suffit pas à leur conférer la qualité pour recourir (arrêt 1C_81/2011 du 24 juin 2011 consid. 3.2), le projet ne changeant au demeurant rien au régime de circulation.
2.3. Seul un certain nombre de recourants (B.A.________ et A.A.________, B.________ et F.________) se trouvent ainsi à proximité immédiate du chemin du Velours. Comme le relèvent les recourants, la qualité pour recourir ne dépend pas des griefs qu'ils entendent soulever, mais de l'avantage pratique qu'ils pourraient retirer de l'admission de leurs objections. Toutefois, force est de constater que les recourants n'apportent aucun élément concret à ce propos.
2.3.1. A la différence de la construction ou de la transformation d'un bâtiment, qui affecte généralement les propriétaires directement voisins, notamment du point de vue visuel, la transformation d'une route existante n'a pas le même impact. Les travaux sont en l'occurrence limités à la surface du sol et leur impact visuel est encore limité par la présence d'une forte arborisation qui sera conservée, voire renforcée. Il s'agit d'élargir les trottoirs, de créer un chemin piétonnier, d'installer quatre seuils de ralentissement et de rétrécir la chaussée sur certaines sections. L'alignement d'arbres sera remplacé par de nouvelles plantations. Les recourants ne mentionnent aucun aspect du projet susceptible de les gêner alors que, lorsque la charge est déjà importante, l'installation projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Tel est particulièrement le cas en milieu urbain (arrêt 1A.83/2006 du 1er juin 2007 consid. 2.1).
2.3.2. En l'occurrence, le régime de circulation du chemin ne sera pas modifié, de sorte que les recourants ne subiront pas d'inconvénient pour accéder à leur propriété et ne seront pas non plus gênés par une augmentation du trafic. La suppression des 42 places de stationnement ne les affecte pas non plus puisqu'ils disposent tous de places privées. Ils n'invoquent d'ailleurs aucun désagrément résultant de cette suppression. Au demeurant, selon une prise de position du Service communal de l'aménagement urbain et de la mobilité du 13 septembre 2012, le PLQ de la Florence, en cours de réalisation, proposera 329 nouvelles places pour les habitants et 30 places pour les visiteurs; d'autres mesures de compensation sont en outre prévues. En définitive, seules les nuisances liées au chantier sont susceptibles d'affecter directement les recourants précités. Toutefois, comme le relève avec raison la cour cantonale, il s'agit d'inconvénients de nature passagère, au surplus d'une ampleur modérée, sans commune mesure avec les émissions pouvant provenir de l'exploitation régulière d'une route. A eux seuls, de tels inconvénients ne suffisent pas à fonder la qualité pour recourir.
2.4. Quant aux recourants agissant en tant que promoteurs du PLQ de la Florence (situé en bordure du chemin du Velours), ils n'expliquent pas non plus en quoi le projet litigieux serait susceptible de porter atteinte à leurs intérêts dignes de protection.
2.5. Sur le vu de ce qui précède, les recourants ne parviennent pas à rendre vraisemblable l'existence d'une atteinte particulière susceptible de fonder leur qualité pour agir. C'est dès lors sans violer le droit fédéral que leur recours a été déclaré irrecevable.
Le recours doit par conséquent être rejeté, aux frais de ses auteurs (art. 66 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 68 al. 4 LTF, il n'est pas alloué de dépens.
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 9 janvier 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz