Indirect access to JANUS data; refusal upheldGénéré par IA

1C_428/2019

Arrêt du 8 avril 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Président, Fonjallaz et Jametti.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Clarence Peter, avocat,
recourant,

contre

Office fédéral de la police (fedpol).

Objet
Demande de renseignements relatifs aux systèmes d'information JANUS et GEWA,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 19 juin 2019 (A-3349/2018).

Faits :

A.

Le 4 juillet 2016, A.________ a adressé à l'Office fédéral de la police (fedpol) une demande d'accès à toutes les données contenues dans les fichiers détenus par cette autorité. Il se référait à un précédent refus d'autorisation d'entrée et de séjour opposé par le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), fondé sur des rapports de police datant de 1996 à 2013. Le 19 juillet 2016, fedpol a informé le requérant qu'il ne figurait pas dans un certain nombre de bases de données et a différé sa réponse s'agissant des systèmes d'information en matière de blanchiment d'argent (Money Laundering Reporting Office Switzerland; GEWA) et de la police judiciaire fédérale (JANUS), tout en invitant le requérant à saisir le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) pour qu'il procède à une vérification. Le requérant a saisi le PFPDT, lequel a procédé à une vérification le 25 octobre 2016. Par courrier du 3 novembre 2016, fedpol a informé le requérant qu'il était inscrit dans la banque de données JANUS en raison de soupçons de blanchiment d'argent, meurtres commandités, escroquerie et liens avec une organisation criminelle. Le 31 janvier 2017, A.________ a requis le Tribunal administratif fédéral (TAF) qu'il procède à une vérification des communications et recommandations du PFPDT du 22 décembre 2016. Le 19 mai 2017, le TAF a déclaré avoir procédé à l'examen requis.

B.

Par courrier du 15 février 2018, le requérant a formulé auprès de fedpol une nouvelle demande d'accès et de consultation des données le concernant contenues dans les systèmes d'information JANUS et GEWA. Le 21 février 2018, fedpol lui fit savoir que l'ensemble des conditions juridiques nécessaires pour le traitement du dossier étaient réunies. Toutefois, fedpol a différé sa réponse s'agissant des systèmes GEWA et JANUS, tout en invitant le requérant à saisir le PFPDT pour qu'il procède à une vérification. Cette vérification a eu lieu le 19 avril 2018. Par décision du 15 mai 2018, fedpol a refusé de donner accès aux données JANUS concernant le requérant, en invoquant l'existence d'un intérêt prépondérant. Celui-ci a recouru auprès du TAF.
Par communication du 6 juin 2018, le PFPDT a indiqué au requérant que, s'agissant du GEWA, le requérant pouvait demander au TAF d'effectuer une seconde vérification. Le même jour, il a émis une communication similaire concernant le système JANUS, tout en relevant que fedpol avait rendu une décision le 15 mai précédent fondée sur les art. 8 et 9 de la loi fédérale sur la protection des données (LPD, RS 235.1).
Par arrêt du 19 juin 2019, le TAF a rejeté le recours. Celui-ci était recevable s'agissant de l'accès au système JANUS puisque fedpol n'avait pas différé sa réponse mais rendu une décision de refus; en revanche, compte tenu de la recommandation du préposé concernant le système GEWA, il appartenait non pas à fedpol de statuer, mais au recourant de saisir le TAF pour une seconde vérification. Le recours était donc irrecevable à cet égard. S'agissant de l'accès au système JANUS, la décision de fedpol était suffisamment motivée et une éventuelle carence sur ce point avait pu être réparée dans la procédure de recours. Le recourant avait obtenu une version caviardée du rapport confidentiel produit par fedpol en réponse au recours, en application de l'art. 28 PA. Fedpol n'ayant pas différé sa réponse en application de l'art. 8 de la loi fédérale sur les systèmes d'information de police de la Confédération (LSIP, RS 361), mais refusé l'accès, les dispositions de la LPD étaient en principe applicables, quand bien même l'ordonnance JANUS prévoyait l'application de l'art. 8 LSIP, soit un accès indirect. Au regard de l'art. 9 al. 2 LPD et à la lecture du rapport confidentiel, il apparaissait que des intérêts publics prépondérants s'opposaient au droit d'accès.

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du TAF, et d'ordonner à fedpol de lui transmettre les données le concernant dans les systèmes JANUS et GEWA, subsidiairement de renvoyer la cause au TAF pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le TAF renonce à prendre position sur le recours. Fedpol se réfère à sa réponse au recours devant l'instance précédente.

Considérant en droit :

1.

L'arrêt attaqué est une décision finale rendue en dernière instance par le TAF (art. 86 al. 1 let. a LTF). Il se rapporte à une demande de consultation de documents en mains d'un organe de l'Etat au sens de l'art. 8 de la loi fédérale sur la protection des données (LPD, RS 235.1), soit une matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Le recourant, auteur de la demande d'accès et partie à la procédure devant le TAF, a qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Selon l'art. 83 let. a LTF, le recours est irrecevable contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, à moins que le droit international (art. 6 par. 1 CEDH) ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal (ATF 137 I 371 consid. 1.3 p. 374). La jurisprudence considère que tel est le cas des litiges concernant l'accès aux données personnelles détenues, notamment, par les services de renseignement ou par fedpol (ATF 138 I 6 consid. 1.3.2 p. 13; arrêts 1C_415/2019 du 27 mars 2020 consid. 1; 1C_522/2018 du 8 mars 2019 consid. 1). Il y a lieu dès lors d'entrer en matière.

2.

Le recourant soulève différents griefs en rapport selon lui avec l'établissement des faits. Il relève que la décision de fedpol du 15 mai 2018 portait également sur le système GEWA, comme indiqué en titre de cette décision. Les intérêts privés invoqués par le recourant ne se limitaient pas à pouvoir obtenir une autorisation de séjour mais à pouvoir contrôler des informations relatives à des infractions graves, à savoir s'il risquait des poursuites et à sauvegarder sa réputation. Le recourant estime que le PFPDT ne pouvait pas se prononcer sur la véracité des données et l'arrêt attaqué ne tiendrait pas compte des circonstances dans lequelles les enquêtes avaient été ouvertes dans les années 90 contre le recourant, dans un contexte concurrentiel et diffamatoire. Le TAF aurait aussi omis d'examiner si le délai de conservation des données était échu en considérant que les rapports de police remontaient à 1996, alors que les données pouvaient être antérieures. Enfin, le TAF n'aurait pas examiné si des procédures étaient en cours contre le recourant, afin de déterminer si son intérêt privé était ou non déterminant.

2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), soit pour l'essentiel de façon arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. L'appréciation des preuves est arbitraire ou manifestement inexacte au sens de l'art. 97 al. 1 LTF lorsqu'elle est en contradiction avec le dossier ou contraire au sens de la justice et de l'équité ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables. Pour qu'une partie puisse demander une rectification de l'état de fait, il faut encore que celle-ci soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 I 135 consid. 1.6 p. 144 s.).

2.2. La décision de fedpol du 15 mai 2018 rappelle certes en titre que la demande d'accès portait sur les systèmes JANUS et GEWA. Toutefois, il ressort tant de ses considérants que de son dispositif que le refus d'accès porte exclusivement sur le système JANUS, la recommandation du PFPDT étant également limitée à cette question. Cela est confirmé par la communication du PFPDT du 6 juin 2018 indiquant au recourant qu'il pouvait saisir le TAF d'une demande de seconde vérification en application de l'art. 6 al. 3 LSIP. Dès lors, pour autant que la détermination de l'objet du litige constitue une question de fait, il n'y a aucun arbitraire à considérer que la décision attaquée, et donc l'objet du recours, étaient limités à l'accès au système JANUS.

2.3. Comme l'indique l'arrêt attaqué, le recourant ne disposait en l'occurrence que d'un droit d'accès indirect en application de l'art. 8 LSIP. Dans le système prévu par cette disposition, les principes fixés aux art. 8 et 9 LPD ne sont en principe pas applicables: fedpol peut décider de différer sa réponse, et le PFPDT procède à une vérification sur l'existence d'éventuelles données et l'intérêt prépondérant au maintien du secret. Les réponses apportées à ce sujet ne sont pas motivées (art. 6 al. 6 LSIP). Dans ce contexte, le recourant n'est pas admis à vérifier lui-même la teneur des données, ni à en exiger la suppression ou la rectification en raison de ses propres intérêts privés. C'est donc à juste titre que le TAF s'est abstenu de mentionner les intérêts invoqués par le recourant et de donner le moindre indice sur le contenu d'éventuels fichiers, y compris quant au délai de conservation ou à l'existence de procédures en cours. L'ensemble des faits dont le recourant entend ainsi se prévaloir apparaît dénué de pertinence.

3.

Sur le fond, le recourant se plaint d'une violation des art. 7 LSIP, 8 et 9 LPD. Il estime que ces dernières dispositions devaient s'appliquer puisque fedpol n'avait pas différé sa réponse. Dès lors, une vraie pesée d'intérêts devait avoir lieu: fedpol devait préciser s'il fondait son refus sur l'art. 9 al. 1 let. a ou b LPD, tenir compte des intérêts invoqués par le recourant et indiquer si une instruction pénale était ouverte contre lui en Suisse ou à l'étranger. Le recourant estime ensuite que l'instance précédente aurait dû examiner l'application de l'art. 8 al. 1 et 7 LSIP et examiner si la durée de conservation (soit huit ans selon l'art. 22 de l'ordonnance JANUS - RS 360.2) était expiré. Ne l'ayant pas fait, elle aurait violé son droit d'être entendu.

3.1. Selon l'art. 25 let. a de l'ordonnance JANUS, toute demande de renseignements concernant JANUS est régie par l'art. 8 LSIP pour les données saisies en vertu de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance, soit celles qui sont nécessaires à l'accomplissement des tâches assignées à la Police judiciaire fédérale dans sa fonction d'office central en vertu de l'art. 2 de la loi fédérale sur les Offices centraux de police criminelle de la Confédération et les centres communs de coopération policière et douanière avec d'autres Etats (LOC, RS 360).
Intitulé " Restriction du droit d'accès applicable au Système de traitement des données relatives aux infractions fédérales ", l'art. 8 LSIP a la teneur suivante:
¹ Lorsqu'une personne demande si la Police judiciaire fédérale (PJF) traite des données la concernant dans le système de traitement des données relatives aux infractions fédérales (art. 11), fedpol diffère sa réponse dans les cas suivants:

1. les données traitées la concernant sont liées à des intérêts prépondérants pour la poursuite pénale, dûment motivés et consignés par la PJF, qui exigent le maintien du secret;
   
2. aucune donnée la concernant n'est traitée.
   

2 Le cas échéant, fedpol informe la personne concernée du report de sa réponse; il lui indique qu'elle peut demander au Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (préposé) qu'il vérifie si les éventuelles données la concernant sont traitées licitement et si des intérêts prépondérants liés au maintien du secret justifient le report.

3 Le préposé effectue la vérification demandée; il indique à la personne concernée soit qu'aucune donnée la concernant n'est traitée illicitement, soit qu'il a constaté une erreur relative au traitement des données personnelles ou au report de la réponse et qu'il a ouvert une enquête conformément à l'art. 22 de la loi fédérale du 28 septembre 2018 sur la protection des données Schengen (LPDS)2.

4 En cas d'erreur relative au traitement des données ou au report de la réponse, il ordonne à fedpol d'y remédier.

5 Les communications visées aux al. 2 et 3 sont toujours libellées de manière identique et ne sont pas motivées. La communication visée à l'al. 3 n'est pas sujette à recours.

6 Fedpol communique aux requérants les renseignements qu'ils ont demandés dès lors que les intérêts liés au maintien du secret ne peuvent plus être invoqués, mais au plus tard après l'expiration du délai de conservation, pour autant que cela n'entraîne pas un volume de travail excessif. Les personnes au sujet desquelles aucune donnée n'a été traitée en sont informées par fedpol trois ans après réception de leur demande.

7 Si une personne rend vraisemblable que le report de la réponse la lèse gravement et de manière irréparable, le préposé peut ordonner à fedpol de fournir immédiatement et à titre exceptionnel le renseignement demandé, pour autant que cela ne constitue pas une menace pour la sûreté intérieure ou extérieure.

Selon ce système de droit d'accès indirect aux données, la personne qui demande si des données sont traitées à son sujet obtient du PFPDT une réponse standardisée selon laquelle une vérification a été opérée et aucune donnée n'a été traitée illégalement, ou qu'une recommandation a été adressée au service compétent en vue de remédier à une erreur de traitement. Le requérant n'est pas en mesure de savoir si des données sont effectivement traitées à son sujet ou non. Elle peut toutefois saisir le TAF qui vérifiera à son tour le travail du préposé. Le législateur a ainsi voulu éviter que les acteurs de la grande criminalité puissent savoir si fedpol est en train de procéder à une récolte d'informations; un droit d'accès direct avec une possibilité de refus fondé sur les principes ordinaires du droit de protection des données (art. 7 et 8 LPD) permettrait de savoir qu'un traitement de données a lieu à l'égard d'une personne déterminée, ce que le législateur a voulu éviter (message concernant la loi fédérale sur les systèmes d'information de police de la Confédération, FF 2006 1419, 4830).

3.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que les données concernées relèvent bien de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance JANUS. Dès lors, on ne discerne pas pour quelle raison fedpol a rendu une décision de refus en invoquant l'art. 9 al. 2 LPD. Ce faisant, l'autorité a donné au recourant plus de renseignements que ce que prévoit l'art. 8 LSIP puisqu'il a ainsi appris l'existence de données dans le système JANUS, ce que la disposition précitée tend précisément à éviter. Durant la procédure de recours, le recourant a encore obtenu une version, certes largement caviardée, du rapport confidentiel destiné au tribunal, mais comprenant des renseignements sur l'existence même de données le concernant. Dans la mesure où une réponse standardisée aurait pu être apportée à la demande du recourant, celui-ci ne saurait exiger plus d'explications, en particulier sur les intérêts invoqués. Le refus de motiver plus largement sur ce point ainsi que sur le délai de conservation des données, ne viole donc pas le droit fédéral.

4.

Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant qui succombe.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Office fédéral de la police (fedpol) et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.

Lausanne, le 8 avril 2020

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz