Art. 29 al. 2 Cst.; art. 105 al. 1-2 LTF; art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF; motivation and review of facts in public-law appeals: the authority need not discuss every argument but must address the decisive issues briefly and sufficiently for appeal; a defect in administrative reasoning may be cured on cantonal appeal where full review is available; the Federal Supreme Court is bound by the factual findings of the cantonal court unless manifestly inaccurate or unlawful, and it does not entertain mere appellatory criticism. Objections that essentially concern legal assessment must be pleaded as such and with proper reasoning; otherwise they are inadmissible. Costs follow the outcome under art. 66 and 68 LTF.
1C_437/2024
Arrêt du 19 décembre 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
D.________ S.A.,
représentée par Maîtres Christophe Claude Maillard et Rémy Terrapon, avocats,
intimée,
Conseil communal de Botterens,
1652 Botterens,
Préfecture de la Gruyère,
Le Château, case postale, 1630 Bulle,
Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement de l'État de Fribourg,
case postale, 1701 Fribourg.
Objet
Permis de construire et d'exploiter une gravière,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, IIe Cour administrative, du 3 juin 2024
(602 2023 104 - 602 2023 107).
Le 24 août 2020, la société D.________ SA (ci-après: la société) a déposé une demande de permis de construire et d'exploitation de la gravière U.________, sur les parcelles n° s 2004, 2006, 2008 et 2140 de la commune de Botterens (issue de la fusion effectuée le 1er janvier 2006 entre les anciennes communes de Villarbeney et Botterens), dans un secteur situé pour l'essentiel en zone de gravière selon le plan d'aménagement local (PAL) approuvé en 2019. Par décision du 23 décembre 2021, le Préfet du district de la Gruyère a refusé l'autorisation, considérant que le PAL n'avait pas été approuvé de manière conforme. Cette décision a été annulée par arrêt du 5 juillet 2022 du Tribunal cantonal fribourgeois, les conditions d'un contrôle préjudiciel du PAL n'étant pas réunies, et la cause a été renvoyée au Préfet qui, par décision du 16 août 2023, a accordé le permis. Cette décision se fonde sur les préavis favorables, avec conditions, du Service cantonal des constructions et de l'aménagement (SeCA) du 17 mai 2023 et du Service cantonal de l'environnement (Sen) du 11 octobre 2021, sur l'autorisation spéciale du 5 mars 2023 de la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) concernant la partie du projet hors zone à bâtir (route d'accès et biotope) ainsi que sur l'autorisation d'exploiter délivrée le 14 mars 2023 par la DIME. Par décision du même jour, le Préfet a également rejeté l'opposition formée par B.A.________, A.A.________, C.A.________ et consorts.
Par arrêt du 3 juin 2024, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a rejeté le recours formé par les précités, laissant indécise la question de savoir si tous les recourants avaient un intérêt à s'opposer au projet litigieux. La décision préfectorale était suffisamment motivée. La question de la planification de la zone de gravière avait été liquidée dans l'arrêt de renvoi du 5 juillet 2022. Le permis litigieux se fondait sur le PAL de 2019 ainsi qu'une autorisation d'exploitation délivrée en 2023 et il était sans pertinence que l'exploitation de la gravière n'ait pas commencé précédemment. La décision de la DIME prenait en compte les éléments pertinents (démonstration du besoin, distance à la route avec paroi de protection et à la forêt, protection des terrains agricoles). La protection des usagers de la route était assurée par la définition de pentes maximales des talus et un suivi inclinométrique. L'atteinte au corridor de faune était admissible compte tenu des mesures préventives et de surveillance. Le rapport d'impact ne prévoyait aucune nuisance excessive, la paroi antibruit de 4 m de hauteur et 170 m de longueur permettant notamment de limiter les immissions.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, B.A.________, A.A.________, C.A.________ ainsi que 19 consorts demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal du 3 juin 2024 en ce sens que la décision préfectorale du 16 août 2023 est annulée; subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Préfet renonce à des observations. D.________ SA conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Les recourants ont produit une réplique spontanée le 8 octobre 2024. La cour cantonale a ensuite produit un arrêt du 2 octobre 2024 admettant une réclamation formée par D.________ SA et modifiant l'indemnité de partie qui lui a été allouée dans l'arrêt attaqué. Invité à présenter des observations, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) considère que le projet respecte la réglementation relative à la protection de l'air. La cour cantonale et la commune de Botterens ont ensuite renoncé à de nouvelles observations; les recourants ont déposé des déterminations complémentaires; l'intimée n'a plus procédé.
Le recours est formé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF.
1.1. Conformément à l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Selon la jurisprudence, le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement le voisin, même situé à une certaine distance, celui-ci peut avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281 consid. 2.3.1 et les arrêts cités). Ainsi ont qualité pour recourir les riverains d'une route d'accès à un projet de construction si l'augmentation des nuisances induites par le trafic supplémentaire est nettement perceptible (cf. ATF 136 II 281 consid. 2.3.2; 120 Ib 379 consid. 4c; 113 Ib 225 consid. 1c).
1.2. Pour justifier leur qualité pour agir, les recourants se contentent d'indiquer qu'ils sont tous habitants de la commune de Botterens, "susceptibles de voir leur qualité de vie et leur santé gravement impactées par l'exploitation de la gravière litigieuse au sein même de leur village". Ils ne précisent toutefois pas, alors que cette indication leur incombe et est essentielle pour déterminer leur qualité pour recourir, notamment à quelle distance de l'installation litigieuse se trouveraient leurs habitations respectives. L'arrêt cantonal ne contient aucun élément de fait sur ce point et il n'appartient pas au Tribunal fédéral de se livrer d'office à une localisation des recourants sur la base notamment des adresses qu'ils indiquent (cf. ATF 142 V 395 consid. 3.1; 134 II 45 consid. 2.2.3).
La question peut toutefois demeurer indécise compte tenu du sort du recours sur le fond.
Invoquant leur droit d'être entendus, les recourants persistent à considérer que la décision préfectorale serait insuffisamment motivée. Ils relèvent une contradiction entre les termes utilisés par la cour cantonale à cet égard (répond en substance aux griefs formulés, explique en détail...), et reprochent à la décision préfectorale de renvoyer simplement aux préavis cantonaux, sans les discuter.
2.1. Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et afin que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision (ATF 146 II 335 consid. 5.1; 143 III 65 consid. 5.2; 139 IV 179 consid. 2.2), de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 149 V 156 consid. 6.1; 145 IV 407 consid. 3.4.1 in fine; 143 IV 40 consid. 3.4.3; 141 IV 249 consid. 1.3.1). Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 150 III 1 consid. 4.5; 147 IV 249 consid. 2.4; 142 II 154 consid. 4.2; 139 IV 179 consid. 2.2). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).
2.2. Les recourants perdent de vue que l'acte attaqué devant le Tribunal fédéral n'est pas la décision préfectorale, mais l'arrêt de la cour cantonale. Celle-ci a considéré que le Préfet avait répondu en substance aux vingt-huit griefs formulés dans l'opposition, expliquant pourquoi ceux-ci seraient sans objet, irrecevables ou à rejeter. Il faisait siennes les conclusions des différents préavis cantonaux et indiquait pourquoi il n'y avait pas lieu de s'en écarter. À juste titre, la cour cantonale en a conclu que les exigences formelles de motivation étaient satisfaites, les recourants ayant pu attaquer la décision préfectorale en connaissance de cause. Les recourants se contentent d'insister sur une prétendue contradiction entre les expressions "en substance" et "en détail", sans indiquer quel argument précis l'autorité préfectorale aurait omis d'examiner.
Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être entendu aurait pu être réparée dans le cadre de la procédure cantonale de recours, dès lors que la cour administrative disposait d'un plein pouvoir d'examen (ATF 147 IV 340 consid. 4.11.3; arrêt 7B_240/2025 du 3 septembre 2025 consid. 4.1.2). Or, les recourants ne prétendent pas non plus que l'arrêt cantonal souffrirait d'un quelconque défaut de motivation. Dans la mesure où il est recevable, le grief doit être écarté.
Sur le fond, les recourants se plaignent dans un unique grief d'établissement inexact ou incomplet des faits. Ils demandent au Tribunal fédéral de compléter l'état de fait sur les points suivants. Dans son arrêt de renvoi refusant au Préfet le droit de procéder à un contrôle préjudiciel du PAL de 2019, la cour cantonale a retenu que la DIME savait que l'exploitation de la gravière n'avait pas encore commencé. Or, si la DIME a chargé le Préfet de réaliser un contrôle préjudiciel, c'est qu'elle devait ignorer ce fait, constitutif d'un motif de révision au sens de l'art. 105 let. b du code de procédure et de juridiction administrative du canton de Fribourg (CPJA, RSF 150.1). Les recourants observent ensuite que l'adoption du PAL de 2019 ne permettait pas de faire abstraction des critères posés par le Plan sectoriel pour l'exploitation des matériaux (PSEM) en ce qui concerne les distances, et des contraintes du plan directeur cantonal (PDCant) s'agissant du volume minimal à respecter. Les recourants estiment ensuite que la sécurité des usagers de la route et la stabilité du terrain ne seraient pas garanties, la digue de protection étant mal positionnée et les talus présentant une pente trop raide. Enfin, la digue de protection rendrait impossible le passage de la faune.
3.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 145 V 188 consid. 2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si la partie recourante entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, elle doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 145 V 188 précité). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques appellatoires portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des faits par l'autorité précédente (ATF 140 V 213 consid. 2; 140 III 264 consid. 2.3).
3.2. La question de savoir si la DIME connaissait ou non l'absence d'exploitation de la gravière est soulevée en rapport avec le contrôle incident de la planification. Or, cette question n'est pas traitée dans l'arrêt attaqué, mais dans l'arrêt de renvoi du 5 juillet 2022. Avec raison, les recourants n'ont pas recouru directement contre cet arrêt dès lors qu'il s'agissait d'une décision incidente au sens de l'art. 93 al. 1 LTF. Les recourants pouvaient en revanche attaquer ce premier arrêt dans le présent recours conformément à l'art. 93 al. 3 LTF. Force est de constater qu'ils ne prennent aucune conclusion contre ce premier arrêt et ne font valoir aucun grief de nature juridique à l'encontre du refus de procéder à un examen préjudiciel du PAL de 2019. Ils confirment d'ailleurs en réplique que le recours est exclusivement dirigé contre l'arrêt du 3 juin 2024. Dès lors, faute de venir appuyer un argument d'ordre juridique à l'encontre du premier arrêt de la cour cantonale, leurs critiques de fait sont dépourvues de pertinence. Au demeurant, l'arrêt du 5 juillet 2022 expose que le SeCA avait interpellé le Préfet après avoir constaté que l'exploitation de la gravière n'avait pas commencé. L'intimée avait expliqué avoir entrepris des travaux d'aménagement, ce qu'a confirmé la commune, sans qu'il soit toutefois question d'un début d'exploitation. Ces déterminations ont été transmises au SeCA au mois de juillet 2015, de sorte que la DIME était au fait de l'absence d'exploitation lorsqu'elle a approuvé le PAL de 2019. Il ne saurait donc y avoir d'arbitraire dans l'établissement des faits à ce propos et le grief doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
3.3. Pour le surplus, les autres griefs soulevés par les recourants ne relèvent en définitive pas des faits, mais du droit. Tel est le cas de la question du respect des exigences du PSEM et du PDCant, du respect des normes de protection contre les inondations et glissements de terrains et de protection des animaux. Les recourants se contentent toutefois de soulever ces questions sous l'angle de l'établissement des faits, sans fournir d'indications suffisantes au regard des exigences posées à l'art. 42 al. 2 LTF et, s'agissant d'éventuels griefs d'ordre constitutionnel (notamment en rapport avec l'application du droit cantonal), de l'art. 106 al. 2 LTF. L'argumentation présentée dans le recours, qui ne fait valoir aucune norme précise ou principe juridique directement applicable, n'est ainsi pas suffisante pour être examinée comme grief de droit. Il en va de même de la question des nuisances sur laquelle les recourants déclarent s'abstenir de revenir. Pour autant qu'on puisse y voir un grief, et que celui-ci soit suffisamment motivé, l'OFEV a minutieusement examiné la question et considéré que l'arrêt attaqué était sur ce point conforme au droit de la protection de l'environnement, s'agissant notamment du système d'échantillonage utilisé·pour les poussières. Les objections présentées en réplique sur ce point ne sauraient pallier l'absence de motivation du recours initial (cf. ATF 143 II 283 consid. 1.2.3; arrêt 1C_240/2024 du 28 avril 2025 consid. 1.2).
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la faible mesure où il est recevable. Les recourants, qui succombent, doivent assumer les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF) ainsi que les dépens alloués à l'intimée qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 6'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Une indemnité de dépens de 4'000 fr. est allouée à l'intimée D.________ SA, à la charge solidaire des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil communal de Botterens, à la Préfecture de la Gruyère, à la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement de l'État de Fribourg, au Tribunal cantonal de l'État de Fribourg, IIe Cour administrative, et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 19 décembre 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz