Art. 21 al. 2 LAT; partial revision of a communal zoning regulation is permissible when circumstances have materially changed, including legal and planning developments. The authority need not show special urgency unless the applicable law so requires. A partial amendment may be confined to the affected zone if the measure is consistent with the cantonal planning scheme, the principle of inner development, and the requirements of Art. 47 OAT. Modest densification, including higher building envelopes and mixed tertiary uses in tourist zones, falls within the commune’s margin of appreciation where the zoning remains compatible with the higher-level planning framework and does not retroactively legalize unlawful construction.
1C_438/2021
Arrêt du 30 juin 2022
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
contre
Commune de Val de Bagnes, Administration communale, route de Clouchèvre 30, 1934 Le Châble, représentée par Me Léonard Bruchez, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, 1950 Sion.
Objet
Aménagement du territoire; révision partielle du règlement de construction de la commune de Val de Bagnes,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 20 mai 2021 (A1 20 128).
Le 21 septembre 2018, le Conseil communal de l'ancienne commune de Bagnes (qui a fusionné avec la commune de Vollèges et est devenue, depuis le 1er janvier 2021, la commune de Val de Bagnes) a mis à l'enquête publique une modification de l'art. 107 let. a, de l'art. 108 let. a et de l'art. 97 let. b (tableau des zones en annexe) du règlement de construction approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais les 6 février 2002 et 25 juin 2003 (RCC). La nouvelle teneur de ces dispositions est la suivante:
Art. 107 Zone touristique T3
a) Cette zone est destinée aux résidences principales et secondaires de vacances individuelles ou groupées.
Art. 108 Zone de chalets T4
a) Cette zone est destinée aux résidences principales et secondaires.
Art. 97 let. b : tableau des zones en annexe
Le nouveau tableau des zones admet notamment la construction de bureaux dans les zones T3 et T4, supprime les largeurs maximales de 18 m en zone T3 et de 9 m en zone T4 et les hauteurs maximales passent de 8,5 m à 9 m en zone T3 et de 7,5 m à 8 m en zone T4; en cas d'adoption d'un plan de quartier, les indices bruts d'utilisation du sol (IBUS) admis en zone T3 et T4 passent de 0,3 à 0,35 en zone T3 et de 0,25 à 0,3 en zone T4.
A.________, B.________ et C.________ (ci-après: A.________ et consorts), copropriétaires de la parcelle n° 977 sur le territoire de la commune de Val de Bagnes sise en zone T3, ont formé opposition contre la révision précitée. Le 16 novembre 2018, une séance de conciliation s'est tenue en présence du Conseil communal et des opposants: elle n'a pas abouti. Par décision du 4 décembre 2018, le Conseil communal a levé l'opposition.
Par décision du 12 décembre 2018, le Conseil général de la commune a adopté les modifications partielles du RCC. A.________ et consorts ont recouru auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) contre cette décision.
Par décision du 10 juin 2020, le Conseil d'Etat a rejeté le recours. Le même jour, il a homologué la modification partielle du RCC adoptée le 12 décembre 2018.
Par arrêt du 20 mai 2021, le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours déposé par A.________ et consorts contre les décisions du 10 juin 2020 d'homologation et de rejet du recours.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et consorts demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du 20 mai 2021 en ce sens que la décision du 10 juin 2020 relative à la modification du RCC est annulée. Ils concluent subsidiairement à l'annulation de l'arrêt du 20 mai 2021 et au renvoi de la cause devant le Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants.
Invités à se déterminer, le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et l'Office fédéral du développement territorial ont renoncé à déposer des observations. La commune de Val de Bagnes a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Un second échange d'écritures a eu lieu, au terme duquel les parties ont maintenu leurs positions respectives.
Par ordonnance du 14 septembre 2021, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif déposée par les recourants.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente. En tant que copropriétaires d'une parcelle concernée par la modification du règlement communal, ils bénéficient d'un intérêt digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Leur qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF est acquise. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.
Les recourants prétendent d'abord que la révision partielle litigieuse ne répondrait à aucune urgence et ne serait par conséquent pas justifiée. Ils se plaignent d'une violation de l'art. 21 al. 2 LAT.
2.1. Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références).
2.2. En l'espèce, depuis l'approbation du RCC par le Conseil municipal en décembre 1999, de nombreuses modifications du cadre juridique sont à relever.
D'abord, l'entrée en vigueur, le 11 mars 2012, de l'impossibilité de construire des résidences secondaires (art. 75b Cst.) a rendu inconstructible la partie du territoire communal, sise en zones touristiques T3 et T4. D'ailleurs, saisi de la question de savoir si l'art. 107 RCC pouvait être interprété comme permettant la construction de résidences principales dans cette zone, le Tribunal fédéral a considéré que l'impossibilité de construire des résidences secondaires en raison de l'entrée en vigueur de l'art. 75b Cst. et de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) avait affecté le besoin en zones à bâtir: l'autorité communale n'avait guère d'autre choix si elle entendait toujours permettre la construction des parcelles sises en zone T3 que de faire modifier par son pouvoir législatif la réglementation de la zone (arrêt 1C_419/2019 du 14 septembre 2020 consid. 2.7). Du reste, dans son rapport du 14 juin 2018 intitulé "Dossier des constructions de la commune de Bagnes - Résultat des contrôles et mesures prises par le Conseil d'Etat", le Conseil d'Etat avait énuméré les diverses mesures qui devaient être prises par l'ancienne commune de Bagnes, lesquelles visaient notamment à réviser la formulation des art. 107 et 108 RCC, afin de lever toute ambiguïté.
Ensuite, l'art. 15 al. 1 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, prévoit que les zones à bâtir doivent répondre aux besoins prévisibles pour les quinze prochaines années. Un tel besoin prévisible pour les quinze prochaines années doit être réévalué par le biais d'une adaptation du plan d'affectation (art. 21 al. 2 LAT). Or il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la commune de Val de Bagnes ne sont pas surdimensionnées. En effet, selon la fiche établissant la situation des zones à bâtir dévolues à l'habitat à l'échelle des communes établie par le Service cantonal du développement territorial (état au 24 mai 2017), les besoins théoriques des communes de Vollèges et de Bagnes sont respectivement de 14.3 hectares et de 63.8 hectares, alors que la réserve de droits à bâtir est de 9.1 hectares et de 41.8 hectares.
Enfin, le 1er mai 2019, le Conseil fédéral a approuvé le plan directeur cantonal valaisan adopté par le Grand Conseil le 8 mars 2018 (PDc). Selon la fiche C.1 du PDc, la commune de Val de Bagnes est classée dans la catégorie A en ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir dévolues à l'habitat. Suivant cette fiche, il faut assurer le développement vers l'intérieur en identifiant et en mobilisant les réserves internes afin de densifier le tissu bâti et maintenir une qualité appropriée de l'habitat. Tel est ce que prévoient les modifications litigieuses du RCC.
Par conséquent, les circonstances s'étant sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, la commune était en droit de modifier son plan d'affectation. Le grief de la violation de l'art. 21 al. 2 LAT doit ainsi être rejeté.
2.3. Les recourants se réfèrent ensuite à l'exigence qu'aurait posée en juin 2018 le Conseil d'Etat de ne prendre en considération les demandes d'homologation ayant trait à des révisions partielles des plans d'affectation des zones communaux que si elles étaient urgentes, d'intérêt public, que si elles répondaient à un besoin justifié et si elles étaient de portée limitée d'un point de vue spatial et temporel. Ils font grief au Tribunal cantonal d'avoir considéré que la condition de l'urgence qui seule permettrait une modification partielle des zones en lieu et place d'une révision globale était valable uniquement jusqu'à l'adoption du plan directeur cantonal le 1er mai 2019.
La cour cantonale a considéré que cette exigence aurait été formulée dans l'attente de l'entrée en vigueur du nouveau PDc et de la nouvelle teneur de la loi cantonale d'application de la LAT du 23 janvier 1987 (LcAT; RS/VS 701.1), alors en cours de révision. Elle a jugé que cette exigence n'était plus d'actualité car le PDc a été approuvé par le Conseil fédéral en mai 2019 et que la révision de la LcAT est entrée en vigueur le 15 avril 2019. Les recourants ne démontrent pas en quoi ce raisonnement serait arbitraire. Par ailleurs, la condition de l'urgence n'est imposée ni par le droit fédéral, ni par le droit cantonal.
Le grief doit donc être écarté.
Les recourants prétendent encore que le plan directeur cantonal valaisan imposerait de procéder à une révision du plan d'affectation à l'échelle de l'entier du territoire de la commune et non pas sous le seul angle des zones T3 et T4.
Les arrêts auxquels les recourants se réfèrent à l'appui de leur argumentation (ATF 146 II 289; arrêts 1C_568/2014 du 13 janvier 2018, 1C_40/2016 du 5 octobre 2016) ne sont cependant pas pertinents en l'espèce. En effet, dans ces affaires, il a été exigé des communes en question qu'elles traitent prioritairement du surdimensionnement de leur zone à bâtir avant d'adopter un nouveau plan de quartier (dans une zone périphérique) ou de délivrer un permis de construire. Les recourants perdent de vue que la situation de la commune de Val de Bagnes est différente puisque la question de l'attribution à la zone à bâtir ne se pose pas dans la mesure où il n'y a pas de surdimensionnement de celle-ci. Dans ces circonstances, les recourants ne parviennent pas à démontrer pourquoi la révision partielle litigieuse ne pourrait pas se faire avant la révision totale du plan de zones que la commune est tenue de faire d'ici 2024. Ils n'exposent pas non plus en quoi cette révision partielle violerait les art. 2 al. 1, 3 et 14 LAT ainsi que les art. 2 et 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).
Au demeurant, quoiqu'en disent les recourants, la révision litigieuse ne saurait régulariser les constructions utilisées indûment comme résidences principales dans les zones T3 et T4 dans la mesure où aucune disposition transitoire permettant une application rétroactive à des constructions illicites n'est prévue.
Mal fondé, ce grief doit être rejeté.
Les recourants soutiennent ensuite qu'il n'existerait aucune demande en résidences principales à Verbier dans les zones T3 et T4. Ils reprochent au Tribunal cantonal d'avoir jugé que les modifications projetées n'avaient pas à être justifiées par un besoin en résidences principales.
S'agissant de l'adéquation des zones T3 et T4 à l'habitation à titre principal, il ressort du rapport selon l'art. 47 OAT de juillet 2018 que la modification partielle litigieuse répond à la demande du canton et permet d'ouvrir à la construction de résidences principales les zones T3 et T4, répondant ainsi à la volonté de la commune d'avoir une population résidente plus importante hors de la haute saison touristique, ceci engendrant une activité socio-économique élargie sur l'année. Il est en outre précisé que ces zones sont équipées en infrastructures et que le déneigement y est déjà assuré; au besoin et en fonction de la demande, l'offre en transports publics, notamment en bus scolaires, sera étendue. Il n'y a donc pas de violation de l'art. 47 al. 1 OAT puisque le rapport analyse la question des résidences principales. Les besoins précis en habitat seront examinés dans le cadre des futures procédures d'autorisation de construire.
Par ailleurs, les réserves de zones à bâtir sises dans les zones T3 et T4 ne sont pas surdimensionnées; elles ne se situent pas dans des endroits périphériques mais à proximité du centre de Verbier; ces zones sont déjà équipées et atteignables en transport public. Leur situation les rend propres à la construction et à la densification. La réglementation actuelle ayant rendu les parcelles sises en zones T3 et T4 inconstructibles, la modification partielle litigieuse permet de densifier vers l'intérieur de la zone à bâtir, conformément à ce que prévoit le PDc (fiche C.1; voir supra consid. 2.2); il est conforme aux principes d'aménagement du territoire (notamment aux art. 1 al. 2 let. abis, let. b, let. bbis LAT) de ne pas laisser des îlots non bâtis ou partiellement bâtis dans ces zones. Les recourants semblent perdre de vue qu'il ne s'agit pas d'attribuer de nouvelles parcelles à la zone à bâtir mais uniquement de permettre l'utilisation de parcelles déjà affectées à la zone à bâtir.
Les recourants soutiennent encore que les modifications du tableau récapitulatif des zones ne contribueraient qu'à une densification "modeste", ce qui serait contraire à l'art. 24a de la loi cantonale d'application de la LAT du 23 janvier 1987 (LcAT; RS/VS 701.1).
5.1. Selon l'art. 24a LcAT, les zones touristiques sont destinées à l'hébergement touristique, en conformité avec la législation sur les résidences secondaires. Elles permettent également les infrastructures touristiques en lien ou offrant des synergies avec l'hébergement touristique. Ces zones excluent l'habitat permanent, à l'exception des logements directement liés à l'exploitation, et ne sont pas considérées comme zones à bâtir dévolues à l'habitat (al. 2).
5.2. En l'occurrence, le nouveau tableau des zones fait passer, dans le cadre de l'adoption d'un plan de quartier, l'IBUS maximal admis en zone T3 de 0,3 à 0,35 respectivement de 0,25 à 0,3 en zone T4; il supprime les largeurs maximales de 18 m en zone T3 et de 9 m en zone T4 et les hauteurs maximales passent de 8,5 m à 9 m en zone T3 et de 7,5 m à 8 m en zone T4. Ces mesures favorisent donc la densification du secteur. Cette densification est certes modeste mais elle n'est contraire ni au droit fédéral, ni au droit cantonal, ni au droit communal. La commune dispose d'une marge d'appréciation pour modifier la réglementation des constructions dans les zones. Or la réglementation telle que figurant dans le tableau des zones est conforme au droit fédéral et au plan directeur cantonal qui incite au développement vers l'intérieur en identifiant et en mobilisant les réserves internes afin de densifier le tissu bâti. Les recourants se contentent de critiquer le fait d'augmenter les dimensions des bâtiments sans augmenter la densité correspondante et d'affirmer que densifier uniquement en cas de plan de quartier serait sans intérêt. Ce faisant, ils ne démontrent pas en quoi il y aurait violation du droit fédéral ou application arbitraire de l'art. 24a LcAT.
Les recourants reprochent enfin à l'instance précédente d'avoir jugé que la nouvelle affectation "bureau" prévue dans le tableau récapitulatif des zones était conforme. Ils soutiennent que cette nouvelle affectation n'a pas été traitée dans le rapport selon l'art. 47 OAT. Ils estiment que les bureaux ne pourraient se trouver que dans les zones touristiques T1 et T2 à densité plus forte. Ils font valoir une violation des art. 1, 3, 21 al. 2LAT et 47 al. 1 OAT.
Il ressort cependant du rapport selon l'art. 47 OAT que l'un des buts de la révision litigieuse est d'engendrer une activité socio-économique élargie sur l'année (voir supra consid. 4). La réalisation de bureaux dans les zones T3 et T4 poursuit cet objectif.
Pour le reste, les recourants se contentent d'affirmer que les zones T3 et T4 seraient vastes, caractérisées par un manque de services, de commerce et de transports publics et que l'affectation de bureaux apporterait "une charge de circulation particulièrement importante". Partant, ils ne démontrent pas en quoi les bureaux autorisés dans les zones T3 et T4 seraient contraires au droit, en particulier du point de vue des nuisances que leur présence engendrerait. Il a en effet été exposé dans les considérants précédents que les zones T3 et T4 étaient proches du centre et atteignables en transports publics. L'affectation "bureau" dans les zones T3 et T4 est de plus conforme au PDc qui prévoit, dans la fiche C.4 "Zones d'activité économique", que les zones d'activités mixtes, de portée communale ou supracommunale, sont réservées à l'habitat, aux activités tertiaires (p.ex. bureaux, services, commerces) et aux activités économiques qui ne produisent que peu de nuisances; elles doivent regrouper des activités diversifiées sur un espace compact et judicieusement localisé.
Dans ces circonstances, les recourants ne parviennent pas à démontrer que l'emplacement de ces futures infrastructures serait inadapté ni à exposer en quoi cette activité devrait être exclusivement réservée aux secteurs T1 et T2.
Il s'ensuit que le recours est rejeté.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). La commune, qui a agi dans le cadre de ses attributions officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la commune de Val de Bagnes, au Conseil d'Etat, à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 30 juin 2022
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Tornay Schaller