{T 0/2}
1C_442/2016
Arrêt du 7 juin 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
contre
Commune de Crans-Montana, avenue de la Gare 20, 3963 Crans-Montana,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.
Objet
autorisation de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 12 août 2016.
B.________ est propriétaire des parcelles attenantes n
os 1721 et 1731, plan n
o 11, du cadastre de l'ancienne Commune de Mollens (actuellement et depuis le 1
er janvier 2017, suite à une fusion de communes, Commune de Crans-Montana); celles-ci, situées au lieu-dit "Les Clojouès", totalisent une surface d'un peu plus de 1200 m
2 de pré sur lequel est bâti de longue date un petit mayen. Ces biens-fonds sont classés en zone de chalets d'Aminona, selon le plan d'affectation des zones et le règlement communal des constructions et des zones adoptés le 26 mars 1999 par l'Assemblée primaire et approuvés par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 20 juin 2002. Le secteur Clojouès est en outre régi par un plan d'aménagement détaillé adopté le 16 août 2014.
Le 21 mars 2014, la prénommée et son époux, A.________, ont déposé une demande de permis de construire pour une maison d'habitation en résidence principale et la transformation du mayen existant. Le projet porte en substance sur l'édification d'un nouveau bâtiment sur quatre niveaux comprenant notamment un garage, cinq chambres, une piscine intérieure et une salle de jeux et de cinéma. Il est en outre prévu de réaménager le mayen existant par la création de deux chambres et d'un séjour/cuisine; ce bâtiment sera relié à la nouvelle bâtisse par la création d'un couloir souterrain.
Publié au Bulletin officiel du canton du Valais (BO) du 4 avril 2014, ce projet a fait l'objet de deux oppositions émanant respectivement de C.________ et de D.________ Sàrl, propriétaires de fonds sis à proximité des parcelles en cause. Les opposants critiquaient notamment la faible distance entre les constructions et l'aire forestière. Par décision du 28 octobre 2014, communiquée le 6 janvier 2015, le Conseil communal de Mollens a écarté les oppositions et délivré le permis de construire.
Le 5 février 2015, agissant conjointement, C.________ et D.________ Sàrl ont formé recours contre cette décision au Conseil d'Etat, qui le rejeta par prononcé du 2 décembre 2015.
Par arrêt du 12 août 2016, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais a admis le recours formé par C.________ et D.________ Sàrl en liquidation (cf. FOSC du 15 juillet 2016) contre la décision du Conseil d'Etat. La cour cantonale a en substance jugé que le nouveau bâtiment ne respectait pas la distance à la forêt; elle a estimé qu'il en allait de même du mayen, dont les aménagements devaient être assimilés à la reconstruction d'un bâtiment existant ne bénéficiant pas de la garantie de la situation acquise.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, B.________ et A.________ demandent principalement au Tribunal fédéral de rectifier l'état fait s'agissant de certains éléments liés à l'aménagement du mayen existant et d'annuler l'arrêt attaqué. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour "complément d'instruction, obtention de la dérogation de la distance à la forêt et décision dans le sens des considérants".
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat corrige son estimation initiale de la distance à la forêt de la construction principale, portant celle-ci à 12 m, et propose l'admission du recours en tant qu'il porte sur cette question. Egalement appelé à se prononcer, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), sans toutefois prendre de conclusions formelles, indique que ni la construction principale ni le mayen ne respectent la distance à la forêt; l'office fédéral remet en outre expressément en cause la réévaluation de cette distance opérée céans par l'exécutif cantonal. Bien qu'invitée à se déterminer, la Commune de Crans-Montana ne s'est pas prononcée sur le recours. C.________ et D.________ Sàrl en liquidation concluent, pour leur part, principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
En réplique, les parties confirment leurs conclusions respectives. Le Conseil d'Etat revient, quant à lui, sur sa position et se rallie aux déterminations de l'OFEV s'agissant de la distance à la forêt et s'en remet à justice quant au sort du recours sur ce point.
Aux termes de leurs observations complémentaires du 16 mars 2017, les recourants complètent leurs conclusions et demandent subsidiairement au Tribunal fédéral de renvoyer le dossier à l'autorité précédente "pour complément d'instruction, obtention de la dérogation de la distance à la forêt et décision dans le sens des considérants", alternativement, de renvoyer la cause à l'autorité compétente "pour suite utile au sens de l'art. 57 [de l'ordonnance sur les constructions du 2 octobre 1996 (RS/VS; 705.100)] (modification du projet litigieux soit une réduction de la profondeur du balcon litigieux à 1,50 m et correction de la terrasse de telle manière que la distance à la forêt soit respectée) ". Par écriture du 4 février 2017, les intimés concluent à l'irrecevabilité de ces conclusions.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours en matière de droit public est en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. En tant que requérants de l'autorisation de construire annulée par l'instance précédente, ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué. Leur intérêt au recours est en outre actuel. En effet, contrairement à ce que soutiennent à cet égard les intimés (cf. déterminations du 21 octobre 2017), la cour cantonale n'a pas définitivement exclu la conformité du projet à la réglementation fédérale en matière de résidences secondaires (cf. art. 75b al. 1 Cst.; art. 7 ss de la loi fédérale sur les résidences secondaires du 20 mars 2015 [LRS; RS 702]). Aux termes de l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal s'est à cet égard borné à rappeler que si les recourants persistaient dans leur projet, il leur appartiendrait de faire part précisément à l'autorité communale de leurs intentions quant à l'occupation de celui-ci, sans toutefois nier, à ce stade, une utilisation à titre de résidence principale. La problématique liée à la limitation des résidences secondaires sort ainsi de l'objet du litige tel que circonscrit par l'arrêt entrepris et n'est pas de nature à exclure l'existence d'un intérêt digne de protection à l'annulation de cette décision; les recourants bénéficient partant de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.2. L'art. 42 al. 1 et 2 LTF prévoit que les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve; ils doivent être signés et exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si les conclusions sont ambiguës, elles doivent être interprétées à la lumière de la motivation contenue dans le mémoire (ATF 127 IV 101 consid. 1 p. 102 s. et les références citées).
En l'occurrence, la systématique dans l'articulation des conclusions principale et subsidiaire formulées par les recourants n'apparaît pas d'emblée évidente. On perçoit néanmoins, à l'aune du mémoire de recours, que ceux-ci demandent l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au motif, notamment, d'une constatation arbitraire des faits (cf. consid. 2 et 3). Ainsi comprises, les conclusions prises par les recourants ne s'opposent pas à l'entrée en matière sur le recours.
1.3. Sont en revanche irrecevables les conclusions complémentaires formulées par les recourants au pied de leurs observations du 16 mars 2017, par lesquelles ceux-ci demandent en substance le renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle instruction et octroi d'une dérogation de la distance à la forêt, en application du droit cantonal; il s'agit non seulement de conclusions nouvelles (art. 99 al. 1 LTF), mais elles interviennent de surcroît après l'échéance du délai de recours (cf. art. 100 al. 1 LTF; arrêt 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 1.2 et les références).
Les recourants contestent la distance séparant la construction principale de la forêt arrêtée par le Tribunal cantonal.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ceux-ci n'aient été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF. Si la partie recourante entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, elle doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui retenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356; 136 II 101 consid. 3 p. 104 et les arrêts cités).
2.2. Se référant au plan de situation du 28 février 2014, les recourants soutiennent que la distance entre le bâtiment principal projeté et la forêt ne serait pas de 10,5 m, mais de 11,75 m. Pour aboutir à ce résultat, les recourants effectuent leurs mesures, sans réelle explication, depuis l'angle sud ouest du bâtiment principal et non à compter du point le plus proche de la lisière de la forêt. Or ce dernier, situé le long de la façade ouest, sur lequel est précisément projeté l'un des balcon litigieux (cf. consid. 4.2; voir également plan Façade ouest du 13 mars 2014), se trouve bien à 10,5 m de la lisière, comme l'a d'ailleurs confirmé céans le Conseil d'Etat, après avoir interpelé sur ce point le Service cantonal des forêts et du paysage (ci-après: SFP). Les recourants reconnaissent d'ailleurs implicitement cette mesure aux termes de leurs observations du 16 mars 2017.
Ce grief doit par conséquent être écarté.
Toujours sous l'angle de la contestation des faits, les recourants remettent en cause l'étendue des travaux de transformation du mayen existant; à les suivre la cour cantonale aurait à tort retenu que les fondations, les surfaces de plancher, les façades et la toiture du mayen ne seraient pas maintenues dans le cadre de la réalisation du projet litigieux. Ils se livrent cependant à leur propre interprétation des plans d'enquête, sans que l'on puisse aboutir à la conclusion que les constatations de la cour cantonale procéderaient d'une analyse erronée de ceux-ci. On ne peut en effet pas conclure indubitablement à l'examen du plan "Niveau chambre parents", du 13 mars 2014, que les structures actuelles, en particulier les façades et les fondations seront maintenues: ce document illustre uniquement que le pourtour du mayen sera en pierre, sans aucune autre indication quant aux structures existantes. De même, on ne saurait exclure, à l'aune du plan "Façade sud", du même jour, que la toiture fera l'objet d'une modification: outre que ce plan - à l'instar du précédent - ne renseigne pas sur le sort réservé aux structures actuelles, il paraît douteux, à la lumière des photographies au dossier illustrant l'état actuel de la toiture, que celle-ci puisse être conservée tout en assurant son rôle pour un bâtiment nouvellement destiné à l'habitation. Il apparaît également erroné d'affirmer que l'instance précédente aurait à tort nié que le projet conservait la même surface brute de plancher; la cour cantonale a, au contraire, considéré que le volume et le gabarit du mayen étaient conservés, mais que cela n'était toutefois pas de nature à valider les transformations projetées (cf. arrêt attaqué consid. 3.3).
Les critiques des recourants s'avèrent quoiqu'il en soit sans pertinence. Ces derniers n'expliquent d'ailleurs pas réellement en quoi elles seraient susceptibles d'influer sur l'issue du litige. On comprend certes que les recourants entendent par ce biais contester le refus des juges cantonaux de mettre le mayen, qui ne respecte pas la distance à la forêt exigée par le droit cantonal - ce qui n'est pas contesté - au bénéfice d'une situation acquise pour autoriser les travaux litigieux. Cette question relève cependant de l'application du droit cantonal, en particulier de l'art. 3 al. 1 de la loi sur les constructions du 8 février 1996 (LC; RS/VS 705.1); cette disposition prévoit que les constructions et installations existantes réalisées conformément au droit antérieur mais devenues contraires aux plans ou aux prescriptions en vigueur peuvent être entretenues et modernisées, transformées ou agrandies pour autant que les travaux n'engendrent pas une aggravation de leur non-conformité au droit. Or, on cherche en vain dans le mémoire de recours, en dépit des exigences accrues de motivation auxquelles sont soumis les griefs relatifs à une mauvaise application du droit cantonal (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF; cf. consid. 4.1), une quelconque critique de l'appréciation juridique opérée par les premiers juges. Ces derniers ne se sont du reste pas uniquement fondés sur les éléments de fait pointés par les recourants, mais essentiellement sur l'importance des travaux impliqués par l'état de délabrement du mayen, d'une part, et le réaménagement total de son intérieur aux fins d'habitation, d'autre part, pour exclure le simple entretien courant au sens de l'art. 3 al. 1 LC et refuser les transformations envisagées; les recourants ne prennent toutefois aucunement la peine de discuter ces points pourtant centraux dans la réflexion de l'instance précédente.
Il s'ensuit qu'insuffisamment motivé ce grief doit être écarté.
Les recourants se plaignent d'une application arbitraire de l'art. 23 LC. Selon eux, le Tribunal cantonal ne pouvait faire application de cette disposition en lien avec l'art. 22 LC pour déterminer la distance entre la construction principale et la lisière de la forêt.
4.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177 et les références citées). Les griefs de violation de dispositions cantonales sont soumis à des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF); il appartient dans ce contexte à la partie recourante de citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).
Aux termes de l'art. 22 al. 2 LC, les parties de construction dépassant la façade telles que les avant-toits, les entrées de maison, les balcons, les vérandas, les oriels, les escaliers extérieurs et autres ne sont comptées qu'à partir d'une profondeur de 1,50 m. Quant à l'art. 23 LC, il dispose que la distance entre les constructions et installations et la lisière des forêts est de 10 m.
4.2. En l'occurrence, la cour cantonale a constaté, sans que cela ne soit arbitraire, que le bâtiment principal projeté se situait à une distance de 10,5 m de la forêt, au niveau de la façade ouest, point le plus proche de la lisière (cf. consid. 2.2). Jugeant que la règle de calcul prévue par l'art. 22 al. 2 LC s'appliquait pour mesurer la distance à la forêt prévue par l'art. 23 LC, la cour cantonale a également tenu compte du balcon prévu sur cette façade, au niveau du séjour. Ce balcon dépassant de 2,5 m de la façade - ce qui n'est pas litigieux -, l'instance précédente a estimé que la distance à la forêt devait être amputée d'un mètre, ramenant celle-ci à 9,5 m, soit à une mesure inférieure au minimum de 10 m exigé par l'art. 23 LC. Le Tribunal cantonal a de même considéré qu'il devait être tenu compte de la terrasse constituant le prolongement, vers le nord, de ce balcon, celle-ci se situant à une distance encore inférieure de la limite de la forêt.
Pour peu qu'une telle argumentation soit pertinente, on cherche en vain dans les interventions parlementaires liées à l'adoption de la LC, reproduites par les recourants dans leur mémoire, des éléments empêchant l'interprétation des art. 22 et 23 LC retenue par l'instance précédente. Il n'est en en tout état pas insoutenable de considérer, au regard de l'intitulé de l'art. 22 LC - "Distances, distance à la limite, et distance en général" - et de la systématique de la loi, que les règles de calcul définies par cette disposition s'appliquent indifféremment qu'il s'agisse de déterminer l'espace non bâti entre constructions voisines ou d'examiner le respect de la distance à la lisière de la forêt en application de la disposition immédiatement postérieure, à savoir l'art. 23 LC.
Le grief s'avère ainsi entièrement mal fondé et doit être écarté.
Les recourants se plaignent enfin d'une violation du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) en lien avec l'art. 23 de la loi cantonale sur les forêts et les dangers naturels du 14 septembre 2011 (LcFDN; RS/VS 921.1). Cette dernière disposition prévoit à son alinéa premier que les constructions et les installations en limite de forêt doivent respecter une distance de dix mètres à la lisière; des distances inférieures peuvent être admises à titre exceptionnel; l'autorité compétente en matière d'autorisation de construire ne peut accorder une telle dérogation qu'avec l'assentiment écrit du service. A suivre les recourants, il serait disproportionné d'avoir annulé leur projet de construction au motif d'une distance à la forêt insuffisante alors que le SFP ne l'aurait, pour sa part, assorti d'aucune charge, indiquant de surcroît qu'une dérogation à la distance minimale était en l'espèce acceptable.
5.1. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95 al. 1 let. a LTF; ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 s.; ATF 134 I 153 consid. 4.1 p. 156 et les références citées) commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 s.; ATF 140 II 194 consid. 5.8.2 p. 199). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que, lorsqu'il examine le droit cantonal indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental, il ne revoit pas le respect du principe de la proportionnalité librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7 s.; ATF 134 I 153 précité consid. 4.3 p. 158).
5.2. En l'occurrence, les recourants ne prétendent pas - en dépit des exigences accrues de motivation applicables aux griefs de violation des droits fondamentaux (art. 106 al. 2 LTF) - que l'arrêt attaqué porterait atteinte d'une manière disproportionnée à la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 et 36 al. 3 Cst.); il n'appartient dès lors pas au Tribunal fédéral de se saisir d'office de cette question. Il s'ensuit que l'atteinte au principe de la proportionnalité, invoquée ici exclusivement en lien avec l'application du droit cantonal, se confond avec le grief d'arbitraire. A cet égard, les recourants n'expliquent toutefois pas en quoi le refus du Tribunal cantonal de déroger à la distance prévue par l'art. 23 LC en lien avec l'art. 23 al. 1 2 ème phrase LcFDN serait en l'occurrence insoutenable. C'est de surcroît en vain que les recourants se prévalent du caractère acceptable d'une dérogation évoqué, en cours d'enquête, par le SFP; en effet, dans le cadre de la procédure fédérale, le service cantonal s'en est expressément remis à justice quant à la conformité du projet avec l'art. 23 LC en ce qui concerne le balcon ouest et la terrasse nord, précisant que ceux-ci ne figuraient pas sur le plan de géomètre, sur lesquels se fondait son appréciation initiale (cf. courrier du 8 février 2017 du SFP au Conseil d'Etat). Les recourants ne prétendent enfin pas non plus qu'il eût appartenu à l'instance précédente, en vertu du droit cantonal, d'examiner d'office la possibilité d'une éventuelle dérogation ni que l'instance précédente aurait ignoré cette problématique au détriment de leur droit d'être entendus. Dans ces circonstances, rien ne commande de s'écarter de la solution entérinée par le Tribunal cantonal; le grief doit partant être rejeté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourants, qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Les intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens (art. 68 al. 1 et 4 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. à payer aux intimés, créanciers solidaires, à titre de dépens est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Commune de Crans-Montana, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 7 juin 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez