Production order upheld in Geneva LDTR compliance caseGénéré par IA

1C_523/2021

Arrêt du 14 avril 2023

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Juge présidant,
Haag et Kölz.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Mark Muller, avocat,
recourante,

contre

Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.

Objet
Loi genevoise sur les démolitions, les transformations et les rénovations; refus de donner suite à un ordre de production de documents,

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève, du 6 juillet 2021 (ATA/709/2021 - A/194/2020-LDTR).

Faits :

A.

A.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 752 de la commune de Genève-Cité, sise en zone 2, sur laquelle est érigé un immeuble de logements, avec activité au rez-de-chaussée. À la suite d'un contrôle sur place le 18 mai 2012, le département du territoire (ci-après: le département) a considéré que des travaux importants avaient été effectués sans autorisation de construire (démolition/reconstruction complète de sept étages, à l'intérieur). Un dossier d'infraction a été ouvert et, le 11 octobre 2013, A.________ SA s'est vu infliger une amende de 3'000 fr. pour les travaux effectués en violation de l'art. 44 de la loi cantonale sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR; RS/GE L 5 20).
Afin de régulariser la situation, A.________ SA a déposé, en février 2013, une demande d'autorisation de construire portant sur lesdits travaux, laquelle lui a été délivrée en octobre 2013 (DD 105'638). Cette autorisation prévoyait notamment que tous les appartements transformés (du 1 er au 8 ème étage) devaient être loués non meublés et les loyers contrôlés pendant cinq ans à dater de la remise en location après la fin des travaux (conditions n os 6 et 7); la condition n° 9 mentionnait que les travaux impliquaient le départ des locataires. L'autorisation a fait l'objet d'un avenant du 1 er septembre 2014, dont la nullité a été constatée ultérieurement par jugement du 9 avril 2019 du Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: TAPI), puis confirmée par arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la Cour de justice) du 11 février 2020 (ATA/140/2020).
Des contrôles sur place réalisés en décembre 2014 et janvier 2015 ont abouti à un ordre d'arrêt du chantier ainsi qu'à l'ouverture d'un dossier d'infraction, lequel a été clos en avril 2015; plusieurs conditions étaient posées pour que certains locataires puissent demeurer dans leur logement pendant les travaux.

B.

Le 20 mai 2016, le département a été informé que A.________ SA avait entrepris des travaux non autorisés dans son immeuble. Lors d'un contrôle sur place effectué le 15 décembre 2016, l'inspecteur du département a constaté et transcrit dans le rapport d'infractions du 19 décembre suivant que les garde-corps dans la cage d'escalier n'étaient toujours pas conformes (hauteur actuelle moins de 90 cm), que les appartements étaient déjà loués alors qu'aucune attestation globale de conformité n'avait été adressée au département, que les appartements étaient loués meublés, avec service de nettoyage (nettoyage des linges compris) contrairement à la condition n° 6 de l'autorisation DD 105'638 et que, selon l'annonce parue sur internet, les loyers plafond LDTR n'étaient pas respectés. Cette situation a entraîné l'ouverture d'un nouveau dossier d'infraction et, le 13 février 2017, une amende de 10'000 fr. a été infligée par le département à A.________ SA, en sus de l'obligation de se conformer à l'autorisation de construire DD 105'638, s'agissant notamment des conditions de location des appartements rénovés. Malgré trois interpellations et l'amende infligée, A.________ SA n'a pas donné suite aux demandes formulées par le département. Une amende de 20'000 fr. lui a donc été infligée par décision du département du 26 juin 2017.
Le TAPI a, par jugement du 6 février 2018, rejeté le recours de A.________ SA contre cette amende qu'il a considérée justifiée dans son principe et son montant.

C.

Le département a ouvert un nouveau dossier d'infractions à l'encontre de A.________ SA, après avoir constaté diverses irrégularités lors d'un contrôle sur place le 27 juin 2019. Il a entre autres constaté que l'état actuel de l'immeuble n'était pas conforme à son état légal antérieur. La liste des éléments modifiés concernait notamment la rénovation et l'aménagement des logements du 1 er au 7 ème étage et le réaménagement des 8 et 9 ème étages, ainsi que la modification du duplex. L'ensemble des appartements était meublé, décoré et équipé de manière identique et les serrures de chaque appartement étaient fermées par un badge auquel le propriétaire avait accès. Les appartements avaient quasiment tous fait l'objet d'une rénovation complète récente identique. Seul un numéro était indiqué sur les portes palières, à l'exclusion d'un nom. Le commerce-bureau situé au rez-de-chaussée était meublé de la même manière que les autres appartements; un lit-double y était d'ailleurs installé. Le sous-sol n'était conforme à aucune des autorisations en force. La chaudière à mazout avait été remplacée par une chaudière à gaz.
Par décision du 29 août 2019, le département a ordonné à A.________ SA de rétablir une situation conforme au droit. Il ordonnait entre autres, pour les 8 et 9 ème étages, la reconstruction de l'escalier interne afin de recréer l'appartement en duplex, ainsi que la remise en état de plusieurs appartements. En sus, A.________ SA devait fournir un état locatif détaillé, ainsi que l'intégralité des contrats de bail et avis de majoration des appartements actuels ainsi que du commerce-bureau sis au rez-de-chaussée. Après divers échanges de courriers, le département a, par décision du 1 er novembre 2019, relevé que les documents étaient incomplets et remis tardivement et qu'aucune requête en autorisation de construire n'avait été déposée pour la chaudière; il lui a infligée une amende administrative de 1'000 fr., qui tenait compte de son attitude à ne pas se conformer aux ordres.
Par décision du 26 novembre 2019, le département a, entre autres, confirmé les termes de sa décision du 1 er novembre 2019, qui réitérait son ordre du 29 août 2019, dont la régularisation des 1 er au 7 ème étages. Le département a par ailleurs invité A.________ SA à produire les documents suivants: la traduction des baux en français (1); un état locatif détaillé concernant l'entier des locaux (2); l'ensemble des dossiers de candidature des personnes morales et physiques occupant les logements considérés (3); l'ensemble des demandes des autorisations de sous-location ainsi que les documents y relatifs (4); les noms des personnes physiques occupant les logements loués à des personnes morales (5); tous les justificatifs de paiement des loyers pendant la durée des divers baux portant sur les logements considérés (6); l'ensemble des conventions annexes aux contrats produits y compris celles liées aux meubles (7).
Le TAPI a, par jugement du 9 février 2021, rejeté le recours de A.________ SA formé contre cette décision. L'amende visait à sanctionner non seulement la remise, considérée comme partielle et incomplète, des documents cités mais également l'absence de dépôt d'une requête tendant à régulariser la situation du sous-sol et de manière plus générale l'attitude adoptée dans le traitement de ce dossier. L'amende de 1'000 fr était également fondée quant à sa quotité, vu la persistance de A.________ SA à ne pas se conformer, ou très partiellement, depuis plusieurs années, aux décisions rendues à son encontre. Par ailleurs, s'agissant des points 3 à 7 de la décision querellée, les éléments supplémentaires requis visaient à ce que le service LDTR puisse, notamment, faire une analyse correcte et complète du dossier, eu égard aux divers manquements constatés (locations de chambres meublées, location à des sociétés proches de la propriétaire, baux incomplets ou erronés notamment). Dans ces conditions, l'ordre de remise des documents figurant dans la décision querellée n'était pas disproportionné, étant lié à la décision du 29 août 2019, laquelle était entrée en force.
Par arrêt du 6 juillet 2021, la Cour de justice a rejeté le recours interjeté par A.________ SA contre le jugement du TAPI du 9 février 2021.

D.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande, sous suite de frais et dépens, au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué ainsi que la décision du 26 novembre 2019 du département lui ordonnant de produire l'ensemble des documents énumérés aux chiffres 3 à 7 de sa décision. La recourante précise qu'elle ne conteste plus l'amende de 1'000 fr. infligée par le département dans sa décision du 26 novembre 2019, elle critique uniquement l'ordre de production des documents précités. Enfin, la recourante demande l'effet suspensif, qui a été accordé en date du 27 octobre 2021.
La cour cantonale se réfère a son arrêt, sans formuler d'observation. Le département se détermine et conclut au rejet du recours. La recourante réplique.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 145 V 380 consid. 1).
Le présent recours en matière de droit public est dirigé contre la décision attaquée, en tant qu'elle confirme l'ordre de production de certains documents, pris dans le cadre de la procédure de contrôle de la conformité des travaux avec la LDTR et la LCI. En principe, la décision par laquelle l'autorité ordonne la production de certaines pièces constitue une décision incidente, qui ne met pas fin à la procédure (cf. ATF 128 I 129 consid. 1; 126 I 97 consid. 1b et les références). Conformément à l'art. 93 al. 1 let. a LTF, une telle décision ne peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral que si elle peut causer un préjudice irréparable. La clause prévue à l'art. 93 al. 1 let. b LTF n'entre pas en considération dans le cas d'espèce. En règle générale, les ordonnances concernant l'obtention de preuves ne sont pas susceptibles de causer un préjudice irréparable à la partie requise (cf. ATF 141 III 80 consid. 1.2 avec les réf.). Il existe cependant des exceptions, notamment si des secrets d'affaires doivent être divulgués en vertu de l'ordonnance de preuves querellée (cf. arrêts 5A_356/2021 du 15 juin 2021 consid. 3.3 5A_823/2020 du 7 mai 2021 consid. 1.2.2; 5A_745/2014 du 16 mars 2015 consid. 1.2.2) ou si l'administration de preuves révèle des informations, alors que le litige principal au fond concerne précisément le point de savoir si ces informations doivent ou non être divulguées. Dans ces cas également, un recours ultérieur contre le jugement final n'est plus envisageable au regard des effets de l'ordonnance incidente sur la cause principale (à ce sujet: ATF 137 III 380 consid. 1.2.2; cf. aussi arrêts 5A_356/2021 du 15 juin 2021 consid. 3.3; 5A_823/2020 du 7 mai 2021 consid. 1.2.2). La jurisprudence admet également l'existence d'un préjudice irréparable lorsqu'un ordre de production de pièces est assorti de la menace des peines prévues à l'art. 292 CP. Le destinataire de l'injonction se trouve, en cas de refus, directement exposé à une poursuite pénale (arrêts 1B_142/2016 du 16 novembre 2016 consid. 1.1; 5P.350/2004 du 10 mai 2005 consid. 2).
Dans le cas d'espèce, l'ordre de production est assorti d'une amende et le recourant, destinataire de cet ordre, est exposé à une nouvelle amende en cas de refus d'obtempérer. La question de savoir s'il y a préjudice irréparable dans ces circonstances particulières peut demeurer indécise, dans la mesure où il découle des considérants suivants que le recours doit être rejeté sur le fond.

2.

La recourante se plaint d'une application arbitraire de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes du 3 avril 2009 (LaLHR; RS/GE F 2 25). Elle soutient que le département ne serait pas habilité à ordonner la production des documents requis; l'autorité compétente au sens des art. 3 et 7 al. 2 LaLHR serait l'office cantonal de la population et des migrations (OCPM; cf. art. 2 let. a LaLHR), de sorte que la décision du département serait nulle. De plus, la recourante affirme qu'elle ne serait pas visée par l'obligation de renseigner l'office compétent au sujet des sous-locataires, obligation prévue par l'art. 7 al. 2 LaLHR.
Dans son arrêt du 6 juillet 2021, la cour cantonale a exposé que l'amende infligée à la recourante était pleinement justifiée s'agissant de la production lacunaire des documents requis selon décision du 29 août 2019 et que, par ce nouveau comportement, la recourante montrait le peu de cas qu'elle faisait de la LCI, de la LDTR et des injonctions que le département était fondé à lui faire sur la base de ces normes. La cour cantonale a mentionné plusieurs dispositions de ces règlementations (cf. art. 1, 3 al. 3 et 25 LDTR; art. 4 al. 1 et 3 du règlement d'application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation [RDTR; RS/GE L 5 20.01]; art. 129 al. 1 et 130 LCI). Elle a en particulier précisé que, quand bien même l'autorisation DD 105'638 - qui prévoyait expressément que tous les appartements transformés sans autorisation de construire devaient être loués non meublés et les loyers contrôlés pendant cinq ans - serait caduque (dans la situation la plus favorable à la recourante), il n'en restait pas moins que le changement d'affectation en résidences meublées, suspecté par le département, n'avait jamais été autorisé, comme l'exigeait pourtant l'art. 4 RDTR. C'était donc à bon escient que le département requérait de la recourante qu'elle produise l'intégralité des documents énumérés sous points 3 à 7 (spécifiant la demande initiale du 29 août 2019), pour déterminer si les exigences de la LDTR et du RDTR notamment étaient respectées.

2.1. L'art. 1 al. 1 let. b LCI dispose que, sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé modifier même partiellement le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation.
La LDTR - qui a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées à l'art. 2 (art. 1 al. 1 LDTR) - prévoit notamment des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Par changement d'affectation, on entend toute modification, même en l'absence de travaux, qui a pour effet de remplacer des locaux à destination de logements par des locaux à usage commercial, administratif, artisanal ou industriel (art. 3 al. 3 LDTR); sont également assimilés à des changements d'affectation le remplacement de locaux à destination de logements par des résidences meublées ou des hôtels (art. 3 al. 3 let. a LDTR). A l'exclusion des chambres meublées isolées, la résidence meublée est un logement qui est loué meublé à des fins commerciales dans une maison d'habitation (art. 4 al. 1 RDTR). L'autorisation de remplacer des locaux à destination de logements par une résidence meublée est limitée à la durée maximum de dix ans; elle est renouvelable (art. 4 al. 3 RDTR).
Selon l'art 44 al. 1 LDTR (Sanctions et mesures), celui qui contrevient aux dispositions de la présente loi est passible des mesures et des sanctions administratives prévues par les art. 129 à 139 LCI et des peines plus élevées prévues par le code pénal suisse.
L'art. 129 al. 1 LCI dispose que, dans les limites des dispositions de l'art. 130 LCI, le département peut ordonner à l'égard des constructions, des installations ou d'autres choses l'interdiction d'utiliser ou d'exploiter (let. d) et la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (let. e). Quant à l'art. 130 LCI, il précise que ces mesures peuvent être ordonnées par le département lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose n'est pas conforme aux prescriptions de la présente loi, des règlements qu'elle prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires.
Enfin, l'art. 7 al. 2 LaLHR, invoqué par la recourante dans son mémoire, précise que les bailleurs, sous-bailleurs et gérants d'immeubles doivent communiquer gratuitement à l'office, dans un délai de 14 jours, chaque emménagement et déménagement de locataires et sous-locataires habitant dans leurs immeubles, en précisant s'il s'agit de leur lieu de résidence. Le registre des habitants est géré par l'office cantonal de la population et des migrations (cf. art. 2 let. a LaLHR). Selon l'art. 3 al. 3 LaLHR, la tenue des fichiers mentionnés à l'article 2 est de la responsabilité de chacune des unités administratives qui les gère.

2.2. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible. En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 113 consid. 7.1).

2.3. L'ordre de production litigieux n'apparaît pas arbitraire. En effet, il ressort de l'arrêt entrepris que les autorités genevoises, dans le cadre d'une procédure de contrôle de la conformité des travaux réalisés, soupçonnent une violation par la recourante de la législation sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR et RDTR) ainsi que de la loi sur les constructions et les installations diverses (LCI). La cour cantonale a retenu, sans que cela ne soit contesté par la recourante, que le département disposait de nombreux indices, depuis les mois de mai-juin 2016, qui s'étaient confirmés en novembre 2016, que la quasi-totalité des appartements de l'immeuble, serait louée à titre de résidence meublée, via internet, avec un service de nettoyage et à des prix largement supérieurs à ceux autorisés; or cette location de résidences meublées à des fins commerciales ne répondrait pas à l'affectation initiale des 26 logements ayant existé depuis 2006. L'instance précédente a considéré que ce changement d'affectation (cf. art. 3 al. 3 let. a LDTR) - tel que suspecté par le département - n'avait pas été autorisé, comme l'exigeait pourtant l'art. 4 al. 3 RDTR. Dans ces conditions, l'instance précédente n'a pas versé dans l'arbitraire en estimant que, dans le cadre la présente procédure de contrôle de la conformité des travaux, le département - autorité chargée du respect de la LCI et de la LDTR - pouvait exiger la production des documents énumérés sous les points 3 à 7 de la décision du 26 novembre 2019 (qui spécifiaient la demande initiale du 29 août 2019) afin de déterminer si les exigences de la LDTR et du RDTR étaient respectées, tout comme d'ailleurs les conditions de l'autorisation DD 105'638. Dès lors que le département est compétent pour ordonner la remise en état, la modification, la suppression ou la démolition de constructions, d'installations ou d'autres choses non conformes au droit (cf. art. 129 et 130 LCI en lien avec l'art. 44 LDTR), il n'est pas insoutenable de considérer qu'il peut exiger de la propriétaire la production de documents permettant de vérifier la conformité des travaux réalisés à la règlementation applicable et aux autorisations délivrées.
En d'autres termes, la compétence du département de contrôler l'application de la législation sur les constructions et de celle sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, ainsi que d'en faire observer les règles, comprend celle d'exiger la production de documents permettant précisément de contrôler l'observation de ces règles. L'habilitation du département résulte du droit matériel (cf. arrêt 1C_557/2019 du 21 avril 2020 consid. 2.4; cf. ATF 123 II 248 consid. 4b; cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd. 2018, n° 1157 et 1200 p. 400 et 410).
En outre, la cour cantonale pouvait considérer, sans verser dans l'arbitraire, que les documents demandés (historique des baux à loyer, avis de fixation de loyer initial, avis de majoration de loyers, état locatif complet, comprenant notamment les sous-locations, etc.) étaient à même de permettre de déterminer quelle est l'affectation actuelle et passée des dizaines d'appartements litigieux et leurs conditions de location. Le département pouvait également exiger les documents qui concernaient les sous-locations, contrairement à l'avis de la propriétaire recourante.

2.4. En définitive, la décision qui confirme l'ordre de production des documents requis, énumérés aux chiffres 3 à 7 de la décision du 26 novembre 2019, n'apparaît pas arbitraire et le grief y relatif doit être rejeté. L'analyse des art. 3 al. 1 et 7 al. 2 LaLHR invoqués par la recourante n'était pas décisive en l'espèce.

3.

Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais de la recourante qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département du territoire de la République et canton de Genève et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lausanne, le 14 avril 2023

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Chaix

La Greffière : Arn