Building permit upheld; aesthetic clause and recusal challenge rejectedGénéré par IA

1C_528/2024

Arrêt du 20 janvier 2025

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Kneubühler et Merz.
Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Etienne Monnier, avocat,
recourant,

contre

B.B.________ et C.B.________,
représentés par Me Damien Revaz, avocat,
D.________ SA,
intimés,

Conseil Communal de Martigny-Combe, Administration communale, route de la Croix 32, case postale 25, 1921 Martigny-Croix,
représenté par Me Blaise Marmy, avocat,
Conseil d'État du canton du Valais,
place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
Autorisation de construire,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 31 juillet 2024 (A1 23 146 / A1 23 185).

Faits :

A.

Par décision du 29 juillet 2022, le Conseil communal de Martigny-Combe a délivré à D.________ SA l'autorisation de construire une villa individuelle en résidence principale sur la parcelle n° 1756, pour le compte des époux C.B.________ et B.B.________; il a rejeté l'opposition du propriétaire voisin A.________, qui invoquait des motifs en lien avec l'orientation du faîte et l'esthétique de la construction projetée qui ne répondrait pas selon lui au style chalet des maisons environnantes.
Le 21 juin 2023, le Conseil d'État du canton du Valais a rejeté le recours administratif formé le 16 septembre 2022 contre cette décision par A.________.
Ce dernier a recouru le 28 août 2023 auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'État qu'il tenait pour nulle du fait qu'elle avait été signée par E.________, dont l'épouse était la présidente de la Commune de Martigny-Combe et qui aurait dû se récuser pour ce motif.
Le 27 septembre 2023, le Conseil d'État a transmis le dossier de la cause avec une copie de sa nouvelle décision prise le 20 septembre 2023 rejetant le recours administratif de A.________ du 16 septembre 2022. Selon son dispositif, cette décision, signée du Vice-Président F.________, annulait et remplaçait celle rendue sur recours le 21 juin 2023, dont elle reprenait la teneur.
Le 25 octobre 2023, A.________ s'est déterminé en contestant que son recours du 28 août 2023 soit devenu sans objet. Par acte séparé du même jour, il a recouru auprès de la Cour de droit public contre la décision du Conseil d'État du 20 septembre 2023.
Par arrêt du 31 juillet 2024, le Tribunal cantonal a très partiellement admis le recours formé contre la décision du Conseil d'État du 21 juin 2023 au sens du considérant 3.5 et l'a rejeté pour l'essentiel, dans la mesure où il était recevable. Il a rejeté le recours déposé contre la décision du Conseil d'État du 20 septembre 2023.

B.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que l'autorisation de construire du 29 juillet 2022. À titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause au Tribunal cantonal afin qu'il prenne une nouvelle décision dans le sens des considérants ou pour renvoi au Conseil d'État pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Commune de Martigny-Combe et les époux B.________ concluent au rejet du recours sous suite de frais et dépens. Le Conseil d'État fait remarquer que la prise de décision multiple de sa part ne doit pas uniquement être considérée sous l'angle de la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA; RS/VS 172.6), mais également à l'aune de l'art. 85 al. 3 de la loi cantonale sur l'organisation des Conseils et les rapports entre les pouvoirs du 28 mars 1996 (LOCRP; RS/VS 171.1).
Le recourant a brièvement répliqué.

Considérant en droit :

1.

Dirigé contre une décision rendue en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recours constitutionnel subsidiaire est de ce fait irrecevable (cf. art. 113 LTF). Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente. En tant que voisin direct du projet de construction litigieux, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme l'octroi de l'autorisation de construire aux intimés et a un intérêt digne de protection à en demander l'annulation. Il bénéficie ainsi de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le recours en matière de droit public.

2.

Le recourant reproche à la Cour de droit public d'avoir versé dans l'arbitraire et commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation, en refusant de se prononcer sur la portée de l'art. 57 LPJA et, partant, sur la validité de la décision du Conseil d'État du 20 septembre 2023, qui reprend mot pour mot la décision initiale du 21 juin 2023, sans procéder à aucune modification de cette dernière, sous réserve de la signature de celle-ci. Si les deux causes n'avaient pas été jointes, l'analyse du recours du 25 octobre 2023 sous l'angle de l'art. 57 LPJA aurait forcément conduit à constater une violation de cet article et, par conséquent, à déclarer nulle ou à annuler la nouvelle décision du Conseil d'État.

2.1. S'agissant d'un grief relevant de l'application du droit cantonal, l'examen de la Cour de céans est limité à l'arbitraire. À teneur de l'art. 57 LPJA, l'autorité inférieure peut procéder à un nouvel examen de la décision attaquée (al. 1). Elle communique sans délai sa nouvelle décision à l'autorité de recours et aux parties (al. 2). L'autorité de recours continue à traiter le recours, dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité inférieure ne l'a pas rendu sans objet (al. 3). Quant à l'art. 85 al. 3 LOCRP, évoqué dans l'arrêt attaqué et par le Conseil d'État dans ses déterminations, il permet à ce dernier, à la demande de deux de ses membres, de rouvrir la discussion sur une décision déjà prise, pourvu qu'elle n'ait pas reçu d'exécution.
L'art. 57 LPJA, applicable à la procédure de recours devant la Cour de droit public en vertu de l'art. 80 al. 1 let. d LPJA, consacre une exception à l'effet dévolutif attaché au recours en permettant à l'autorité inférieure de rendre une nouvelle décision. Suivant la jurisprudence cantonale, rappelée dans l'arrêt attaqué, le prononcé d'une nouvelle décision ne rend pas automatiquement sans objet la procédure de recours. Celle-ci le devient si la nouvelle décision crée une situation juridique telle que l'intérêt du recourant à ce qu'il soit statué sur le recours a disparu. Le litige subsiste dans la mesure où la nouvelle décision ne règle pas toutes les questions à satisfaction du recourant, qui n'a dans ce cas pas besoin de l'attaquer (RVJ 2020 p. 57 consid. 3.2). La possibilité pour l'autorité intimée de rendre une nouvelle décision répond à l'intérêt lié à l'économie de la procédure: si, sur le vu du recours, l'autorité s'aperçoit qu'elle s'est trompée dans l'application du droit, il se justifie qu'elle ait la possibilité de se raviser et de rendre une nouvelle décision plutôt que de persister dans une position qu'elle-même considère comme erronée (cf. ATF 127 V 228 consid. 2b/bb).

2.2. La Cour de droit public a retenu que la décision du Conseil d'État du 20 septembre 2023 n'avait pas rendu sans objet le recours de droit administratif du 28 août 2023 puisque ce nouveau prononcé reprend dans son dispositif la teneur de la décision du 21 juin 2023 et ne fait pas droit aux conclusions du recourant. En ce sens, elle a procédé à l'examen requis par l'art. 57 al. 3 LPJA. Elle a au surplus relevé qu'il était douteux que l'art. 57 LPJA habilitait le Conseil d'État à annuler sa décision et à la remplacer par une nouvelle. Cette disposition devrait se comprendre en ce sens où elle permet à l'autorité inférieure de modifier sa décision nonobstant le fait que celle-ci fait l'objet d'un recours. En d'autres termes, la décision initiale subsisterait et sa teneur serait modifiée, ce qui expliquerait pourquoi le recourant n'a pas besoin de contester cette nouvelle décision modifiée. La cour cantonale s'est abstenue de trancher cette problématique de pure forme dans la mesure où elle n'influait ni sur les questions juridiques à traiter ni sur le sort du litige.
Le recourant ne conteste pas que le Conseil d'État était habilité à rendre une nouvelle décision durant la procédure de recours. Il n'y a pas lieu d'examiner si cette décision annule ou remplace la précédente ou si elle ne fait que la modifier. Le recourant n'a subi aucun préjudice du fait que cette question a été laissée indécise. La Cour de droit public est entrée en matière sur les deux recours dont elle était saisie. Elle a examiné l'ensemble des griefs invoqués, dont celui pris de la récusation du président du Conseil d'État E.________ en raison de ses liens d'alliance avec la présidente alors en fonction de la Commune de Martigny-Combe. Elle a constaté que le président du gouvernement cantonal aurait dû se récuser et a retenu que les règles sur la récusation n'avaient pas été respectées. Elle pouvait prendre en considération le fait que le Conseil d'État avait pris une nouvelle décision sur recours sans la participation de son président et renoncer à annuler les décisions attaquées pour ce motif et à renvoyer la cause pour nouvelle décision. La nouvelle décision prise le 20 septembre 2023 n'était pas nulle du simple fait qu'elle reprenait intégralement la teneur de celle du 21 juin 2023. Au demeurant, un renvoi de la cause n'aurait eu guère de sens au vu de la nouvelle décision prise par le Conseil d'État en l'absence de son président.
En considérant que la violation des règles de récusation ne justifiait pas d'annuler les décisions attaquées et de retourner le dossier de la cause au Conseil d'État pour nouvelle décision, la Cour de droit public s'est conformée au principe de l'économie de procédure à la base de l'art. 57 LPJA et à l'interdiction du formalisme excessif (cf. ATF 149 IV 9 consid. 7.2), qui commande de renoncer à annuler une décision et à renvoyer la cause à son auteur pour qu'il statue à nouveau lorsque, comme en l'espèce, un tel renvoi constitue une formalité vide de sens.

3.

Le recourant s'en prend ensuite à l'arrêt attaqué en tant qu'il confirme sans nuance l'appréciation faite par le Conseil d'État du projet de construction litigieux quant à son esthétique et à son intégration dans son environnement bâti.

3.1. L'art. 25 de la loi valaisanne sur les constructions du 15 décembre 2016 (LC; RS/VS 750.1) sous le titre "Intégration et aspect général", dispose que les constructions et installations doivent respecter l'environnement naturel et bâti dans lequel elles s'inscrivent notamment du point de vue du volume, de l'emplacement, de la forme, des matériaux et de leur couleur (al. 1). Les constructions, installations et aménagements extérieurs doivent être conçus et entretenus de manière à s'intégrer harmonieusement avec l'environnement construit et paysager afin d'assurer un aspect général de qualité (al. 2).
L'art. 30 al. 1 de la loi valaisanne sur la protection de la nature, du paysage et des sites du 13 novembre 1998 (LcPN; RS/VS 451.1), évoqué par le recourant, prévoit que lors de l'accomplissement de leurs tâches publiques, les autorités et services du canton et des communes doivent viser les objectifs de la présente loi, dont celui de sauvegarder l'harmonie et le cachet des paysages et des sites bâtis (cf. art. 1 al. 2 let. b LcPN), ménager les objets à protéger et les préserver lorsque l'intérêt à leur maintien l'emporte.
L'art. 54 du règlement communal des constructions et des zones de Martigny-Combe (RCCZ), homologué par le Conseil d'État en date du 7 décembre 2016, prévoit que les constructions doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et respecter le site. Le Conseil communal a le droit de s'opposer à toute construction ou démolition de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou nuisant à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou pittoresque, même si elle ne se heurte à aucune disposition réglementaire particulière. Dans le but de sauvegarder ou d'aménager des points de vue ou des sites, le Conseil communal peut fixer l'implantation de construction. Il peut être fait appel à l'avis d'experts.

3.2. Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 363 consid. 3a; arrêt 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 7). Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 consid. 6c; arrêt 1C_344/2023 du 7 novembre 2024 consid. 3.1).
La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti dans un site ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une installation serait de nature ou non à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b, 370 consid. 3; 114 Ia 343 consid. 4b).
Lorsqu'il est amené à examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal fédéral fait preuve de retenue dans l'appréciation des circonstances locales, spécialement en matière de protection des monuments et des sites bâtis, compte tenu du large pouvoir d'appréciation des autorités locales dans ce domaine (cf. ATF 146 II 367 consid. 3; 142 I 162 consid. 3.2.2).

3.3. Le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir limité l'analyse de l'esthétique du lieu à la seule lecture d'un règlement communal en vigueur depuis 2016, sans égard à la réalité de la Commune. La réglementation communale aurait dû s'interpréter en tenant compte du droit cantonal. Si elle l'avait fait, la cour cantonale aurait dû constater que le projet litigieux ne s'insère pas dans l'esthétique des lieux et qu'il vient gâcher le charme du site, "tel un bloc de béton au milieu de la nature et de chalets". Le principe de la proportionnalité n'aurait pas été respecté. Sous l'angle de l'aptitude, la décision municipale n'atteindrait en rien le but de protection des sites et d'insertion des nouvelles constructions dans l'harmonie caractéristique des lieux. Sous l'angle de la subsidiarité, il aurait suffi de prescrire aux époux B.________ l'ajout ou le remplacement de quelques aspects par du bois, alternativement un aménagement différent et plus en harmonie avec les constructions environnantes. À titre d'exemple supplémentaire, on remarquera une homogénéité au niveau des toits, qui sont tous construits à angle, alors que le projet litigieux prévoit un toit plat.

3.4. La cour cantonale s'est référée aux art. 25 LC et 54 RCCZ et n'a nullement examiné le grief tiré de l'esthétique de la construction et de son intégration au site bâti exclusivement à l'aune de la réglementation communale, comme le soutient le recourant. Elle a rappelé, dans le sens de la jurisprudence fédérale, que le but des prescriptions d'intégration n'était pas d'obliger un constructeur à aligner l'apparence de son projet sur celle des installations ou des bâtiments voisins et qu'il n'était pas possible d'imposer, sur la base de règles générales d'esthétique, une conception de bâtiment ou une qualité architecturale particulière, ou encore de prescrire une reprise spécifique de matériaux de construction, des formes ou des couleurs présents dans le voisinage. Dans le cas particulier, elle a constaté que les photographies versées au dossier montrent que des habitations de styles architecturaux très divers se côtoient dans le quartier où doit être érigée la villa projetée. Si la parcelle du recourant et celles qui la jouxtent à l'ouest comportent des constructions dont les façades sont principalement faites de bois, les biens-fonds n os 1736 et 1753 sis au nord-est et au nord-ouest de la parcelle de C.B.________ et B.B.________ supportent des maisons aux façades presque entièrement crépies. Les nombreuses autres photographies illustrent également cette absence d'uniformité des bâtiments érigés en zones d'habitation faible densité A ou B. Par ailleurs, l'art. 72 RCCZ, applicable à ces zones, ne prévoit aucune prescription spéciale en matière d'esthétique, à la différence de l'ancien droit communal en vigueur jusqu'en 2016, qui imposait un mélange de bois et de maçonnerie en zone de chalet dispersé. Ces considérations échappent à la critique.
Le recourant affirme que toutes les constructions existantes en zone de faible densité présenteraient des éléments en bois. Les photographies versées au dossier viennent relativiser ce constat. Les façades visibles sur les photographies de la maison édifiée sur la parcelle n° 1736 sont revêtues de crépi à l'exception d'une modeste surface lattée en bois en façade nord sous le faîte de la toiture. La maison érigée sur la parcelle n° 1753 et jouxtant la parcelle du recourant est également crépie et comporte des encadrements de portes et de fenêtres, ainsi que des volets et des escaliers en bois. Ces quelques éléments ne sont pas représentatifs d'une unité architecturale qu'il y aurait lieu de sauvegarder. Le fait que la villa projetée ne comporte aucun élément en bois en façade ne suffit pas à considérer qu'elle ne s'intégrerait pas dans son environnement bâti que la cour cantonale pouvait sans arbitraire qualifier de disparate au vu des photographies versées au dossier. Aucune des constructions visibles sur celles-ci ne présente des caractéristiques d'un chalet. Il en va notamment ainsi de la maison du recourant. Au demeurant, c'est de manière tout à fait soutenable que la cour cantonale pouvait prendre en considération le fait que le législateur communal n'entendait pas dans le nouveau règlement des constructions et des zones maintenir un style chalet dans les zones de faible densité A et B ou imposer des éléments en bois sur les façades des nouvelles constructions. Le recourant ne prétend pas davantage que la réglementation communale en vigueur interdirait les toits plats ou les constructions en béton dans la zone considérée. Au demeurant, la villa projetée par les intimés ne prévoit pas un toit plat.
Le recourant se réfère enfin en vain à l'art. 30 al. 1 LcPN relatif à la protection des sites bâtis et aux objectifs poursuivis par cette loi pour s'opposer au projet. La cour cantonale a évoqué cette disposition, sans toutefois consacrer un considérant spécifique à ce propos. Quoi qu'il en soit, elle pouvait sans arbitraire admettre au vu des photographies présentes au dossier mettant en évidence le caractère disparate des constructions existantes que l'environnement bâti ne présentait pas des caractéristiques qui mériteraient d'être protégées en vertu de cette disposition.

3.5. En définitive, compte tenu de la marge d'appréciation laissée aux autorités communale et cantonale, respectivement de la réserve que le Tribunal fédéral s'impose dans l'appréciation des circonstances locales, il n'apparaît pas que la cour cantonale, qui s'est fondée sur les circonstances concrètes, ait fait preuve d'arbitraire dans l'application du droit communal et cantonal en confirmant la décision communale.

4.

Invoquant une violation de son droit d'être entendu, le recourant fait grief au Tribunal cantonal de s'être borné à reprendre l'argumentaire de l'autorité précédente s'agissant de l'esthétique et de l'intégration de la villa projetée, en le confirmant avec exactement les mêmes motifs exposés dans la décision du Conseil d'État, sans aucunement prendre en compte les moyens soulevés dans son recours.
La cour cantonale ne saurait se voir reprocher un déni de justice pour avoir confirmé l'appréciation faite par le Conseil d'État. Elle a procédé à sa propre appréciation de l'esthétique et de l'intégration du projet de construction en se fondant sur les photographies des lieux présentes au dossier qui montraient que des habitations de styles architecturaux très divers se côtoyaient dans le quartier où prendrait place la villa projetée. Elle a également relevé, à l'instar de l'autorité précédente, que l'art. 72 RCCZ, applicable aux zones d'habitation de faible densité A et B, ne prévoyait à la différence de l'ancien droit communal en vigueur jusqu'en 2016, aucune prescription spéciale en matière d'esthétique des constructions et que le recourant critiquait ainsi en vain l'absence de matériau en bois sur les façades de la villa projetée. Elle a donc clairement exposé les raisons pour lesquelles elle ne suivait pas l'avis du recourant selon lequel le projet de construction aurait dû être refusé ou à tout le moins revu parce qu'il ne répondait pas au style chalet ou n'avait pas de composante en bois.
Cela étant, à la lecture de l'arrêt attaqué, on ne discerne aucune violation du droit d'être entendu sous l'angle du droit à une décision motivée.

5.

Le recourant reproche également à la cour cantonale d'avoir violé son devoir de motiver ses décisions en rejetant le grief pris de la violation du principe de la proportionnalité au considérant 4.4 de son arrêt sous prétexte que "l'on voit mal en quoi l'autorisation de construire en cause serait contraire à ce principe constitutionnel".
La cour cantonale a toutefois ajouté, ce que le recourant omet de préciser, qu'il n'avait pas respecté les réquisits de l'art. 48 al. 2 LPJA et de la jurisprudence y relative en se limitant à renvoyer sur cette question à son mémoire de recours administratif du 16 septembre 2022 sans s'en prendre aux motifs retenus par le Conseil d'État au considérant 6 de ses décisions pour rejeter le grief. Or, le recourant ne développe aucune argumentation en rapport avec cette motivation retenue à titre subsidiaire pour écarter le moyen tiré de la violation du principe de la proportionnalité, comme il lui appartenait de le faire pour respecter les exigences des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF lorsque le rejet d'un grief se fonde sur une double motivation (cf. ATF 142 III 364 consid. 2).
Cela étant, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le grief.

6.

Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable. Le recourant, qui succombe, prendra en charge les frais de justice (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il versera en outre aux époux B.________ une indemnité de dépens qui, compte tenu des circonstances, sera fixée à 2'000 fr. (art. 68 al. 1 LTF en relation avec l'art. 6 du règlement du 31 mars 2006 sur les dépens alloués à la partie adverse et sur l'indemnité pour la représentation d'office dans les causes portées devant le Tribunal fédéral [RS 173.110.210.3]). D.________ SA, qui n'a pas procédé et n'était pas assistée, ne saurait prétendre à des dépens. Il en va de même de la Commune de Martigny-Combe qui, bien qu'ayant procédé avec l'aide d'un avocat, a agi dans l'exercice de ses fonctions officielles sans que son intérêt patrimonial ne soit en jeu (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le recourant versera à C.B.________ et B.B.________, créanciers solidaires, une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au mandataire du Conseil Communal de Martigny-Combe, ainsi qu'au Conseil d'État et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.

Lausanne, le 20 janvier 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Parmelin