{T 0/2}
1C_55/2015
Arrêt du 9 septembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
contre
Conseil communal de Gilly, 1182 Gilly, représenté
par Me Jean-Michel Henny, avocat,
Département du territoire et de l'environnement
du canton de Vaud, Secrétariat général, place
du Château 1, 1014 Lausanne, représenté par le Service du développement territorial du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
Objet
Plan partiel d'affectation,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 9 décembre 2014.
La Commune de Gilly est propriétaire de la parcelle n° 315 du registre foncier communal. D'une superficie de 20'721 m
2, ce bien-fonds partiellement construit supporte sur sa partie nord une école avec un garage, un bâtiment communal et un immeuble d'habitation; la partie sud, non construite, est aménagée en terrain de sport. Il est colloqué en zone d'utilité publique selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 14 août 1985.
Du 13 juin au 12 juillet 2012, la Municipalité de Gilly (ci-après: la Municipalité) a mis à l'enquête publique un projet portant sur la construction d'une école, d'une unité d'accueil pour écoliers (UAPE), d'une salle multisports et d'un terrain de football. Ce projet a suscité une opposition collective critiquant principalement l'absence de planification ainsi que d'étude de trafic. Aucun permis de construire n'a été octroyé.
La Municipalité a alors décidé d'élaborer un plan partiel d'affectation "Les Condémines" (ci-après: le PPA "Les Condémines") dont le but est de définir les conditions de mise en valeur d'une zone d'installations publiques destinée en priorité aux équipements scolaires et sportifs et de préciser les modalités d'occupation du site en matière de mobilité, d'urbanisation et de paysage (art. 1.1 du règlement du PPA). Dans le cadre de cette procédure, elle a créé une commission consultative composée de citoyens de Gilly, dont deux opposants au projet de construction.
Un rapport de conformité au sens de l'art. 47 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a été établi; il était accompagné d'une étude d'accessibilité et de stationnement de décembre 2012 et d'un rapport de comptage routier. Le 5 avril 2013, le Service du développement territorial du canton de Vaud (ci-après: le SDT) a communiqué à la Municipalité le rapport d'examen préalable ainsi que le préavis des services cantonaux consultés. Soumis à un examen complémentaire le 7 mai 2013, le projet de PPA "Les Condémines" était accompagné d'un rapport OAT complémentaire du 1
er mai 2013, d'une étude d'accessibilité et de stationnement établie en avril 2013, d'une étude des dangers hydrauliques datée du 1
er mai 2013 et d'un dossier de comptage du 10 octobre 2010. Le 13 septembre 2013, il a été approuvé par les services consultés, sous réserve de la prise en compte de leurs remarques.
Le PPA "Les Condémines" a été mis à l'enquête publique du 12 juin au 11 juillet 2013, en même temps que le projet de construction qui avait déjà été mis à l'enquête en 2012. Le 11 juillet 2013, une nouvelle opposition collective émanant de propriétaires voisins de la parcelle n° 315, dirigée contre le PPA "Les Condémines" et les deux projets de construction précités a été déposée. Par décision du 31 octobre 2013, le Conseil communal de Gilly a accepté le préavis municipal proposant d'adopter le PPA "Les Condémines" et de lever l'opposition collective formulée à son encontre. Par décision du 13 décembre 2013, le Département de l'intérieur du canton de Vaud (devenu le Département du territoire et de l'environnement; ci-après: le Département) a approuvé préalablement le PPA "Les Condémines".
Certains opposants dont A.A.________ et B.A.________, A.B.________ et B.B.________, A.C.________ et B.C.________, A.D.________ et B.D.________ (ci-après: A.A.________ et consorts) ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le Tribunal cantonal) contre la décision du Département du 13 décembre 2013 et celle du Conseil communal de Gilly du 31 octobre 2013 dont ils demandent l'annulation.
Par arrêt du 9 décembre 2014, le Tribunal cantonal a rejeté le recours et confirmé la décision du Département du 13 décembre 2013 approuvant préalablement le PPA "Les Condémines".
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et consorts demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 9 décembre 2014, la décision du Conseil communal du 31 octobre 2013 et celle du Département du 13 décembre 2013. Ils concluent subsidiairement au renvoi de la cause à l'instance précédente pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
Invité à se déterminer, le Service du développement territorial a déposé des observations. Le Tribunal cantonal s'est référé aux considérants de son arrêt, alors que le Conseil communal a conclu au rejet du recours. Les recourants ont répliqué par courrier du 5 mai 2015. Le Conseil communal a dupliqué, le 20 mai 2015.
Par ordonnance du 17 février 2015, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif, présentée par les recourants.
Le recours est dirigé contre un arrêt rendu en dernière instance cantonale confirmant une décision d'approbation préalable d'un plan partiel d'affectation. Le recours est dès lors en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. En tant que propriétaires des parcelles n° 707 et 314 adjacentes au périmètre concerné par le plan partiel d'affectation litigieux, A.D.________ et B.D.________ ainsi que A.C.________ et B.C.________ sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et disposent dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. La qualité pour recourir des autres opposants peut demeurer indécise.
Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une constatation incomplète et arbitraire des faits ainsi que d'une violation de leur droit d'être entendus (art. 29 al. 2 Cst.).
2.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire (ATF 138 I 49 consid. 7.1 p. 51; arrêt 2C_416/2013 du 5 novembre 2013 consid. 3, non publié in ATF 140 I 68) - ou en violation du droit (art. 105 al. 2 LTF). La partie recourante qui entend s'écarter des constatations de l'autorité précédente doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui contenu dans la décision attaquée. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356).
2.2. Les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir retenu que la révision du plan des zones et de son règlement avait été abandonnée, alors que le Conseil communal aurait simplement indiqué avoir nommé une commission consultative, sans dire où en étaient les travaux de sa commission.
Vu le raisonnement qui suit (cf. infra consid. 3.), cet élément n'est pas susceptible d'avoir une incidence sur l'issue de la procédure. Le grief de l'établissement arbitraire des faits doit donc être rejeté.
Sur le fond, les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir considéré que la parcelle litigieuse était colloquée en zone à bâtir. Ils prétendent au contraire qu'elle est, en l'état, inconstructible et que son affectation en zone à bâtir doit être examinée à l'aune de l'art. 15 LAT et des dispositions transitoires applicables aux modifications de la LAT entrées en vigueur le 1
er mai 2014. Ils se plaignent d'une violation des art. 15, 18 et 38a LAT ainsi que des art. 30a, 47 et 52a OAT.
Il n'est pas contesté que le bien-fonds n° 315 est colloqué en zone d'utilité publique par le plan des zones du 14 août 1985. A teneur de l'art. 44 al. 1 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), approuvé le 18 décembre 1992 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud, cette zone est "plus spécialement réservée à des aménagements et constructions d'intérêt public". Il s'ensuit que les principes d'affectation relatifs à cette parcelle ont déjà été fixés lors de la planification de base en 1985 et que la zone d'utilité publique est constructible. La parcelle n° 315 est d'ailleurs en partie déjà construite.
L'alinéa 2 de l'art. 44 RPGA ajoute ensuite que "des plans et règlements spéciaux (plans partiels d'affectation ou plans de quartier) devront en définir l'utilisation et la volumétrie". Quoi qu'en disent les recourants, on ne peut déduire du fait que la zone d'utilité publique est soumise à un plan partiel d'affectation ou de quartier qu'elle est inconstructible. En effet, le plan partiel d'affectation dans un tel cas n'a pas pour but de distinguer le bâti du non-bâti, mais uniquement de définir l'utilisation et la volumétrie du périmètre. A cet égard, la cour cantonale a exposé, à juste titre, que les constructions et installations répondant à cette affectation sont en effet très diverses et qu'il n'est pas possible d'en prévoir, au stade de l'élaboration du plan des zones, la nature exacte ni par conséquent les règles constructives applicables: voirie, bâtiments scolaires, bâtiments administratifs ou encore centre sportif sont autant d'installations d'utilité publique qui ne sauraient être soumises à des règles de construction identiques, lesquelles devront ainsi être précisées ultérieurement.
Enfin, les recourants ne peuvent être suivis lorsqu'ils affirment que le bien-fonds litigieux est sis en zone intermédiaire. L'art. 43 RPGA précise que ce type de zone "s'étend aux terrains dont l'affectation sera définie ultérieurement" et que, "en tant que telle, cette zone est inconstructible". Or l'affectation de la parcelle n° 315 a déjà été définie par le plan de zones de 1985 (zone d'utilité publique), contrairement à une zone intermédiaire dont l'affectation doit être définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier. On ne peut traiter comme zone intermédiaire un périmètre soumis à l'obligation d'établir un plan de quartier et dont les principes d'affectation seraient déjà fixés dans le plan général relativement à cette zone (Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 109 s.).
En définitive, la parcelle n° 315 constitue une zone constructible et il n'y a par conséquent pas lieu d'examiner le PPA litigieux à l'aune de l'art. 15 LAT et des dispositions transitoires l'accompagnant. Mal fondé, le grief doit être écarté.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
Les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent, solidairement entre eux (art. 65 et 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au Conseil communal de Gilly (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Conseil communal de Gilly, au Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 9 septembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Tornay Schaller