Art. 107 al. 4 et 112 LATeC; art. 29a Cst.; arbitraire dans l'application du droit cantonal; a may refuse to enter into an appeal against decisions of a constitutive assembly of a land-readjustment syndicate where the statutes and provisional perimeter have not yet been approved by the State Council, if that interpretation is defensible in the statutory system. The provisional perimeter is an essential element of the syndicate's organization, and the availability of a subsequent appeal against the approval decision preserves access to a judge. The Federal Court reviews only whether the cantonal solution is untenable, not whether another interpretation would be preferable (consid. 3).
1C_55/2021
Arrêt du 22 juin 2021
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Juge présidant
Haag et Müller.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
contre
Syndicat "PED C.________"en voie de constitution,
Commune de Mont-Vully, Conseil communal,
représenté par Me Jillian Fauguel, avocate.
Objet
Remaniement de terrains à bâtir, irrecevabilité,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative,
du 15 décembre 2020 (602 2019 133/134,
602 2019 135/136).
A.a. A.________ est propriétaire des parcelles nos 194, 196 et 198 du registre foncier de la commune de Mont-Vully, alors que B.________ est propriétaire des biens-fonds n°s 195 et 199. Ces cinq parcelles sont situées en zone résidentielle à faible densité II (RFD II) selon le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur et se trouvent dans un périmètre soumis à l'obligation d'établir un plan d'équipement de détail ("PED C.________").
Depuis plusieurs années, les propriétaires de certaines parcelles comprises dans le périmètre du PED sont entrés en discussion pour régler différemment l'accès aux biens-fonds et créer un nouveau réseau de chemins afin de pouvoir mettre en valeur leur terrain. Ces démarches ont échoué. Face à ce blocage, le 1
er mai 2018, les propriétaires des parcelles nos 188, 191 et 192 ont demandé à la commune d'initier une procédure de remaniement au sens de l'art. 107 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Dans cette perspective, ils ont proposé à la commune, par le biais du bureau d'ingénieurs/géomètres D.________, un avant-projet de remaniement "PED C.________" comprenant un périmètre provisoire de remaniement ainsi qu'un avant-projet des statuts du futur syndicat de remaniement.
Le 21 février 2019, le Service des constructions et de l'aménagement du canton de Fribourg (SeCA) a émis un préavis favorable concernant le périmètre provisoire et l'avant-projet des statuts du syndicat. Il a relevé en particulier que le périmètre provisoire ne correspondait pas tout à fait au périmètre du PED obligatoire, dès lors qu'il allait au-delà et s'étendait jusqu'au lac d'une part et à la totalité de la parcelle n° 188 d'autre part; dans la mesure où le périmètre du PED obligatoire était couvert, le projet demeurait, à son avis, conforme au PAZ; de plus, le périmètre provisoire épousait parfaitement le parcellaire, de sorte qu'il était considéré comme opportun; l'avant-projet de statuts du syndicat n'avait fait l'objet que de remarques de forme.
A.b. Le 25 avril 2019, ratifiant ainsi l'avant-projet proposé, la commune a organisé une séance d'information placée sous la présidence du vice-syndic afin de renseigner les propriétaires fonciers concernés sur la procédure de remaniement des terrains à bâtir. Les informations concrètes ont été fournies par le bureau D.________ qui a notamment présenté le dossier d'avant-projet, comprenant le périmètre provisoire et un plan d'intention du remaniement, étant précisé expressément qu'il n'y avait rien de définitif et que tout pouvait encore être discuté par rapport aux accès à envisager.
Du 10 mai au 10 juin 2019, la commune a soumis à enquête publique l'avant-projet de remaniement de terrains à bâtir "PED C.________". Le 7 juin 2019, A.________ et B.________ ont formulé des remarques sur l'avant-projet auprès de la commune. La commune a accusé réception de celles-ci le 18 juin 2019 en indiquant que ce courrier serait remis au bureau D.________ "pour analyse et suite à donner". Le 26 juin 2019, les deux propriétaires se sont opposées à la transmission de leurs remarques au bureau d'ingénieurs. Elles ont exigé que ce soit la commune elle-même qui procède au traitement des remarques et qu'elle ne délègue pas cette tâche au bureau technique, dès lors que celui-ci représentait les intérêts particuliers de certains propriétaires et se trouvait donc dans un conflit d'intérêts qui lui interdisait d'intervenir dans la formation du syndicat.
A.c. Le 8 août 2019, la commune a convoqué les propriétaires concernés à l'assemblée constitutive du syndicat de remaniement qui devait se tenir le 4 septembre 2019, avec la participation de D.________, chargé de renseigner les participants sur les travaux effectués.
Le 9 août 2019, E.________ a demandé à ce que l'assemblée constitutive soit reportée à une date postérieure à la consultation par ses soins de l'ensemble des documents relatifs au dossier. Restant sans réponse de la commune, il a déposé, le 15 août 2019, une dénonciation et un recours pour violation du droit d'être entendu auprès du Préfet du district du Lac. Le 19 août 2019, le Préfet a répondu que la convocation à l'assemblée constitutive n'était pas une décision susceptible de recours et que seules les décisions de l'assemblée constitutive seraient soumises à recours au Tribunal cantonal. S'agissant de la dénonciation, il a également relevé qu'un éventuel litige devait être soumis au Tribunal cantonal.
Le 3 septembre 2019, E.________ a transmis à la commune et aux autres propriétaires concernés ses remarques préliminaires relatives à l'assemblée constitutive en demandant que celles-ci soient consignées au procès-verbal de la séance. Il a notamment demandé la récusation du bureau D.________ qui ne pouvait pas être mandaté par la commune ou le syndicat, en raison d'un conflit d'intérêts. Il a aussi estimé que la procédure était dans l'intérêt de seulement deux parties, soit les propriétaires des parcelles nos 190 et 201 et des parcelles nos 191 et 192, ces propriétaires voulant obliger les autres à financer l'équipement de leurs parcelles. Il s'est encore plaint du fait que la nomination du comité n'avait pas été préparée alors qu'il estimait impératif que les parties opposantes soient également représentées, lui-même se mettant à disposition.
Avant le début de la séance de l'assemblée constitutive du syndicat du 4 septembre 2019, il a été demandé à E.________ s'il entendait figurer sur une liste des candidats pour le comité. C'est à cette occasion que l'intéressé a appris que les autres propriétaires s'étaient mis d'accord avant la séance pour proposer à l'élection un comité complet pour la direction du syndicat. Lors de la séance qui a suivi, l'assemblée constitutive a voté, à quatre voix contre trois, pour l'exécution du remaniement de terrains à bâtir et pour la constitution du syndicat. Ensuite, l'assemblée constitutive a adopté les statuts tels qu'ils figuraient dans l'avant-projet et élu les membres du comité selon la liste déposée auprès de la commune. L'élection de E.________ au comité a été refusée par quatre voix contre trois. Les remarques que ce dernier avait formulées le 3 septembre 2019 ont été reportées telles quelles au procès-verbal de la séance.
Le 3 octobre 2019, A.________ et B.________ ont déposé deux recours auprès de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal). Dans le premier recours, elles ont contesté les décisions de l'assemblée constitutive du 4 septembre 2019 qu'elles estiment nulles (ou subsidiairement dont elles demandent l'annulation) (procédure 602 2019 133). Elles ont conclu à ce qu'il soit constaté que le syndicat litigieux n'avait pas été valablement constitué. Elles ont requis qu'ordre soit donné à la commune de leur accorder la consultation du dossier complet, sous peine de droit au sens de l'art. 292 CP. Subsidiairement, elles ont conclu à ce qu'ordre soit donné à l'assemblée constitutive de leur accorder l'élection d'un membre du comité représentant leurs intérêts.
Dans le second recours, les recourantes ont contesté la décision de l'assemblée du 4 septembre 2019 en tant que celle-ci a agi non plus en tant qu'assemblée constitutive, mais en tant qu'assemblée générale pour élire les membres du comité et ont demandé son annulation (procédure 602 2019 135).
Par arrêt du 15 décembre 2020, le Tribunal cantonal a joint les deux causes et n'est pas entré en matière sur les recours jugés prématurés. Il a constaté que les décisions de l'assemblée constitutive du 4 septembre 2019 et de l'assemblée générale du même jour étaient imparfaites tant que le Conseil d'Etat n'avait pas rendu une décision d'approbation des statuts du syndicat et du périmètre provisoire.
P ar arrêté du 12 novembre 2019, sur demande de la commune, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a approuvé les statuts du syndicat ainsi que le périmètre provisoire. Cette autorité a cependant révoqué son arrêté, le 26 novembre 2019, estimant que, dans la mesure où les décisions de l'assemblée constitutive n'étaient pas entrées en force de chose décidée (puisqu'elles faisaient l'objet de recours au bénéfice de l'effet suspensif), il ne pouvait pas valablement donner son approbation en application de l'art. 107 al. 4 LATeC.
Agissant par les voies du recours en matière de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ et B.________ demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 15 décembre 2020 et de constater que les décisions du 4 septembre 2019 sont nulles (subsidiairement sont annulées), que le syndicat de remaniement de terrains à bâtir "PED C.________" n'a pas été valablement constitué, qu'il est donné ordre à la commune d'accorder aux recourantes la consultation du dossier complet concernant la procédure de remaniement de terrain à bâtir "PED C.________" sous suite de peine au sens de l'art. 292 CP. Elles concluent subsidiairement à ce qu'il soit ordonné à l'assemblée générale de leur accorder l'élection d'un membre du comité du syndicat de remaniement qui représente leurs intérêts. A titre encore plus subsidiaire, elles sollicitent le renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de l'arrêt attaqué et conclut au rejet du recours. La commune s'en remet à justice quant à savoir si le Tribunal cantonal pouvait ou non déclarer les recours irrecevables. Le syndicat "PED C.________" en voie de constitution s'en remet à justice. Les recourantes ont répliqué, par courrier du 23 avril 2021.
Par ordonnance du 23 février 2021, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, formée par les recourantes.
Formé contre un arrêt pris en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) sur la base du droit public cantonal (art. 82 let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourantes sont directement touchées par le prononcé d'irrecevabilité de l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à en obtenir l'annulation. Elles ont dès lors qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les recourantes ne sauraient prendre des conclusions allant au-delà de l'objet du litige. Or, en l'espèce, les juges cantonaux ont refusé d'entrer en matière sur le recours. Seule la question de la recevabilité du recours cantonal peut donc être portée devant le Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la contestation. En cas d'admission du recours, la cause devrait être renvoyée à l'instance précédente pour qu'elle entre en matière sur le recours et statue au fond. Les conclusions portant sur le fond du litige ainsi que les griefs de fond relatifs notamment à la violation des art. 26 al. 1 et 29 Cst., des art. 21 ss et 57 ss du code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 107 al. 3 LATeC sont donc irrecevables.
Le recours en matière de droit public étant recevable, il s'ensuit que le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable (art. 113 LTF).
Les recourantes font valoir une application arbitraire des art. 107 al. 4 et 112 LATeC (art. 9 Cst.). Elles se plaignent aussi d'une violation de la garantie d'accès au juge (art. 29a Cst.). Les griefs se confondent, dans la mesure où ils tendent à démontrer qu'une voie de recours serait ouverte contre les décisions de l'assemblée constitutive et de l'assemblée générale avant que le Conseil d'Etat ait rendu la décision d'approbation des statuts et du périmètre provisoire. Il y a donc lieu de les traiter ensemble.
3.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 170 consid. 7.3 p. 175 s.). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
3.2. S'agissant de l'ouverture de la procédure de remaniement de terrains à bâtir, l'art. 107 al. 4 LATeC prévoit que l'assemblée constitutive adopte les statuts du syndicat qui doivent être soumis, avec le périmètre provisoire, à l'approbation du Conseil d'État.
Concernant les voies de droit, selon l'art. 112 al. 1 LATeC, les décisions de l'assemblée constitutive et de l'assemblée générale sont sujettes à recours au Tribunal cantonal. La décision du conseil communal imposant un remaniement est sujette à recours conformément à la loi sur les communes (al. 2). Les décisions sur opposition rendues par la commission de classification, les décisions du comité du syndicat et, en cas de remaniement imposé, celles du conseil communal sont sujettes à recours à la Commission de recours en matière d'améliorations foncières (al. 3).
3.3. L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels.
3.4. Pour le Tribunal cantonal, le périmètre provisoire est une donnée essentielle à l'organisation du syndicat dès lors que les décisions de l'assemblée constitutive seront ensuite prises en fonction des propriétaires dont les terrains sont compris dans ledit périmètre. Il a donc considéré qu'il était vain d'ouvrir des procédures contre les décisions de l'assemblée constitutive ou d'une assemblée générale, tant que le périmètre provisoire n'avait pas été déterminé de manière définitive.
La cour cantonale a ajouté qu'il n'y avait aucun sens à contester la formation du comité du syndicat tant que le cercle des propriétaires habilités à voter n'était pas établi; des considérations similaires s'appliquaient en ce qui concerne les statuts non encore approuvés du syndicat.
De plus, le Tribunal cantonal a relevé que, dans le cadre de l'approbation, le Conseil d'Etat pouvait se prononcer en opportunité, spécialement en ce qui concerne le périmètre provisoire; il n'agissait pas comme simple chambre d'enregistrement des décisions de la commune ou de l'assemblée constitutive; il avait les compétences de modifier même en profondeur les actes qui lui étaient soumis. Les juges cantonaux ont ensuite souligné qu'en matière de remaniement, le Tribunal cantonal, pour sa part, ne revoyait que la légalité des décisions attaquées (art. 78 al. 2 CPJA) : il était donc incohérent que le Tribunal cantonal se prononce sur un litige avant le Conseil d'Etat dès lors qu'il y avait lieu de laisser en priorité à l'autorité disposant du contrôle de l'opportunité la possibilité de statuer d'abord. Enfin et surtout, la cour cantonale a rappelé que, conformément à l'art. 114 al. 1 let. a CPJA, les décisions du Conseil d'Etat en matière d'approbation pouvaient faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal; cela signifiait que, si le Tribunal cantonal devait se prononcer avant que le Conseil d'Etat n'approuve les statuts et le périmètre provisoire, sa décision pourrait être modifiée par le Conseil d'Etat, avant que le Tribunal cantonal ne doive à nouveau se prononcer dans le cadre d'un éventuel recours contre la décision d'approbation du Conseil d'Etat; une telle situation n'était pas admissible.
Dans ces circonstances, l'instance précédente a interprété la loi dans un sens conforme au système mis en place par le CPJA, tout en respectant les attributions de chaque autorité impliquée dans la procédure. Elle a jugé que, dans la mesure où l'approbation des statuts et du périmètre provisoire était essentielle à l'existence même du syndicat ( celui-ci n'acquérant la personnalité juridique que par l'approbation; art. 44 al. 1 RELATeC), les décisions de l'assemblée constitutive ou d'une assemblée générale subséquente étaient imparfaites tant que les statuts et le périmètre provisoire n'avaient pas été approuvés par le Conseil d'Etat; cela signifiait que les décisions de l'assemblée constitutive, respectivement d'une assemblée générale subséquente, n'étaient sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal qu'une fois que la décision d'approbation aurait été notifiée à ses destinataires; ceux-ci disposeraient alors d'un délai de trente jours pour contester aussi bien cette décision d'approbation (art. 114 al. 1 let. a CPJA) que les décisions de l'assemblée constitutive ou générale du syndicat (art. 112 al. 1 LATeC) puisque leur légalité était intrinsèquement et nécessairement liée à cette approbation.
Pour ces motifs, le Tribunal cantonal a déclaré irrecevables les recours visant l'assemblée constitutive et l'assemblée générale car prématurés, tant que le Conseil d'Etat n'avait pas rendu une décision motivée d'approbation des statuts et du périmètre provisoire.
3.5. Les recourantes soutiennent au contraire que selon une interprétation littérale, systématique, historique et téléologique de l'art. 112 LATeC, une voie de recours serait ouverte contre les décisions de l'assemblée constitutive et de l'assemblée générale, avant même que le Conseil d'État n'approuve les statuts et le périmètre provisoire. Pour elles, l'approbation par le Conseil d'Etat des statuts du syndicat et du périmètre provisoire n'aurait aucune incidence sur les voies de recours prévues: aucune disposition de la loi n'indiquerait que la décision d'approbation des statuts et la désignation du périmètre provisoire devraient en premier lieu être soumises au Conseil d'Etat avant qu'une voie de droit ne soit ouverte.
Ces critiques, bien que concevables, ne sont toutefois pas de nature à démontrer le caractère manifestement insoutenable de l'argumentation du Tribunal cantonal. En effet, les recourantes n'expliquent pas en quoi les arguments de la cour cantonale seraient constitutifs d'arbitraire. Elles se contentent d'affirmer, de façon générale, que l'objectif de l'art. 112 LATeC serait de pouvoir recourir contre des décisions prises par l'assemblée constitutive et l'assemblée générale, avant même que le Conseil d'Etat n'approuve les statuts et le périmètre provisoire, conformément à l'art. 107 al. 4 LATeC. Les recourantes font encore valoir que le droit de recours prévu à l'art. 112 LATeC ne peut pas être restreint au motif qu'il existe un droit de recours à la suite de l'approbation des statuts du syndicat et du périmètre provisoire par le Conseil d'Etat: il ne suffit pas de dire que le Tribunal cantonal risque d'être saisi deux fois dans la même affaire pour dénier l'accès à un juge. Les recourantes affirment aussi qu'une voie de droit doit être ouverte pour contester le fait que l'assemblée constitutive a pris des décisions, alors même qu'aucune base légale ne permettait la tenue d'une telle assemblée puisque le périmètre provisoire n'a pas été fixé par la commune. Enfin, les recourantes soutiennent que l'exécution du remaniement de terrains à bâtir et la constitution du syndicat de remaniement ne doivent pas être approuvées par le Conseil d'Etat (art. 107 al. 4 LATeC
a contrario), de sorte que le recours formé était le seul moyen de les contester.
Ces assertions ne suffisent toutefois pas à rendre déraisonnable l'argumentation de l'instance précédente, ce d'autant moins que les recourantes ne discutent pas tous les arguments avancés par le Tribunal cantonal. En particulier, elles ne contestent pas que le périmètre provisoire est une donnée essentielle à l'organisation du syndicat. Elles ne démentent pas non plus que le Conseil d'Etat peut décider en opportunité de l'adoption des statuts et du périmètre provisoire. Partant, elles ne démontrent pas concrètement et précisément en quoi et pour quel motif l'appréciation de la cour cantonale serait insoutenable. Elles perdent de vue qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables. Or il s'agit d'un contexte particulier, dans lequel il existe en parallèle une voie de recours ordinaire au Tribunal cantonal (art. 112 al. 1 LATeC) et une voie spéciale d'approbation pour les statuts et le périmètre provisoire auprès du Conseil d'État (art. 107 al. 4 LATeC). La solution préconisée par le Tribunal cantonal pour déterminer comment ces deux normes se coordonnent est défendable et répond à une certaine logique. Elle ne fait d'ailleurs que reporter la possibilité de recourir, dans l'hypothèse de l'approbation par le Conseil d'État. Les voies de droit existantes contre les décisions du Conseil d'État en matière d'approbation (conformément à l'art. 114 al. 1 let. a CPJA) et contre les décisions de l'assemblée constitutive ou générale du syndicat (art. 112 al. 1 LATeC) assurent en effet un accès au juge conforme à l'art. 29a Cst.
Le résultat auquel parvient la cour cantonale ne se révèle ainsi pas déraisonnable ni manifestement contraire au sens et au but de la législation cantonale en cause. L'instance précédente n'a donc pas violé l'art. 29a Cst. ni appliqué arbitrairement les art. 107 al. 4 et 112 LATeC en déclarant les recours prématurés.
Il s'ensuit que le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les recourantes, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires (art. 65 et 66 LTF). Il n'est pas alloué de dépens à la commune (art. 68 al. 3 LTF) ni au syndicat "PED C.________" en voie de constitution, qui s'en est remis à justice et qui a agi sans mandataire professionnel.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge des recourantes.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourantes et de la Commune de Mont-Vully, au Syndicat "PED C.________" en voie de constitution et à la II e Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
Lausanne, le 22 juin 2021
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Chaix
La Greffière : Tornay Schaller