{T 0/2}
1C_554/2010
Arrêt du 27 mai 2011
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président,
Reeb et Merkli.
Greffière: Mme Mabillard.
Participants à la procédure
A.________ et B.________,
tous les deux représentés par Me Mathias Keller, avocat,
recourants,
contre
Conseil communal d'Etoy, 1163 Etoy, représenté par Me Benoît Bovay,
Département des infrastructures du canton de Vaud, Secrétariat général, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
agissant par le Service des routes du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne.
Objet
Projet d'aménagement d'un cheminement piétonnier et inscription d'une servitude publique de passage à pied,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 8 novembre 2010.
Faits:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle 99 de la commune d'Etoy. Cette parcelle supporte une villa locative de trois appartements, dont l'un est occupé par les prénommés, et quatre places de parc. Les deux autres logements sont loués à des tiers.
La parcelle 99 bénéficie d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules, constituée en 1987 et grevant la parcelle voisine côté ouest 854. Cette servitude de passage relie par un accès privatif le fonds du couple A.________ et B.________ au domaine public (chemin des Ecoliers) côté ouest. Elle est matérialisée par un chemin asphalté d'une longueur de 40 m et d'une largeur légèrement inférieure aux 3 m concédés par la servitude. Les frais de construction et d'entretien de ce chemin sont à la charge du fonds dominant.
B.
Du 19 juin au 19 juillet 2009, la municipalité d'Etoy a mis à l'enquête publique la création d'un chemin piétonnier reliant le chemin des Ecoliers et la rue d'Estuey. Ce projet comprend la création d'un passage pour piétons à travers les parcelles 854 et 98, d'une largeur de 2 m, d'îlots sur le chemin des Ecoliers pour sécuriser la sortie du cheminement, la pose d'éclairage public et la création d'une servitude publique de passage à pied. S'agissant de cette dernière, il prévoit de superposer à la servitude existante grevant la parcelle 854 une servitude publique de passage à pied et de prolonger cette servitude sur la parcelle 98 jusqu'à la rue d'Estuey.
Il ressort du rapport établi le 3 décembre 2008 par le bureau d'études mandaté dans le cadre du projet qu'il n'existe pas de cheminement piétonnier public permettant de relier la rue d'Estuey au chemin des Ecoliers. Un nombre important de piétons transitent depuis la rue d'Estuey en direction de l'école en empruntant un sentier privé faisant l'objet d'une servitude en faveur des parcelles 855 et 856, situation qui n'est pas satisfaisante pour les autorités locales. Le but du projet est dès lors d'aménager un espace permettant le passage à pied des personnes se rendant à l'école et de faciliter les déplacements des piétons dans le quartier.
Le 20 novembre 2008, une servitude de passage à pied a été constituée en faveur de la commune sur les parcelles 98 et 854. L'acte de constitution précise que, dans la mesure où le passage à pied existe déjà sur la parcelle 854, les frais de construction se limiteront à la parcelle 98 et seront supportés exclusivement par les propriétaires de ladite parcelle. Quant aux frais d'entretien, ils seront pris en charge par la commune sur la parcelle 854 et par les propriétaires de la parcelle 98 sur ladite parcelle. L'acte susmentionné précise encore que la réquisition de la servitude ne sera déposée au Registre foncier qu'après l'entrée en force du plan routier en cause.
C.
A.________ et B.________ ont fait opposition au projet le 17 juillet 2009.
Le 13 octobre 2009, la Commission d'urbanisme de la commune a établi un rapport sur le préavis de la municipalité à l'intention du Conseil communal. Elle relève notamment que la superposition sur 40 m d'un cheminement piétonnier sur l'accès carrossable à la parcelle 99 n'est pas idéal dans la mesure où le croisement de véhicules et de piétons est malaisé en raison des clôtures de chaque côté, lesquelles obligent le piéton à se plaquer contre elles pour laisser passer une voiture. Selon elle, un élargissement est nécessaire. Elle conclut à l'acceptation du préavis municipal complété en ce sens que la municipalité est tenue de prendre les dispositions nécessaires en vue notamment de la réalisation, à terme, d'un cheminement piétonnier parallèle à l'accès routier de la parcelle 99.
Dans sa séance du 26 octobre 2009, le Conseil communal a décidé de confirmer la réalisation des aménagements piétonniers tels que soumis à l'enquête publique ainsi que l'inscription d'une servitude y relative. L'amendement proposé par la Commission d'urbanisme a été rejeté. Le 4 janvier 2010, le Département des infrastructures du canton de Vaud a approuvé préalablement le projet de servitude et d'aménagement routier au chemin des Ecoliers - rue d'Estuey.
A la suite d'une vision locale à laquelle elle a procédé en présence des parties, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de A.________ et B.________ et confirmé les décisions précitées, par arrêt du 8 novembre 2010. Le Tribunal cantonal a considéré en substance que l'intérêt public du projet était incontestable et qu'on ne voyait pas quelles raisons constructives ou fonctionnelles justifieraient une solution différente de celle prévue dans le plan directeur localisé du village, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 septembre 2002, au sujet du cheminement litigieux.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du Tribunal cantonal du 8 novembre 2010, en ce sens que les décisions du Conseil communal du 26 octobre 2009 et du Département cantonal des infrastructures du 4 janvier 2010 sont annulées. Ils se plaignent pour l'essentiel d'une constatation inexacte des faits et d'une violation de la garantie de la propriété.
Le Tribunal cantonal conclut au rejet du recours en se référant intégralement aux considérants de son arrêt. Le Service cantonal des routes, agissant au nom du Département des infrastructures, conclut au rejet du recours. La Commune d'Etoy conclut également au rejet du recours, pour autant qu'il soit recevable.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF, sans qu'aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF ne soit réalisée, le recours est recevable comme recours en matière de droit public (art. 82 à 89 LTF).
Le bien-fonds des recourants est au bénéfice d'une servitude de passage sur la parcelle 854, matérialisée par un chemin asphalté, sur lequel se superposera le passage piétonnier public projeté. Ils ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF: ils ont pris part à la procédure devant la cour cantonale, sont particulièrement atteints par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à son annulation.
2.
Les recourants se plaignent tout d'abord d'une constatation inexacte des faits.
2.1 En principe, le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer ceux-ci que s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 134 V 53 consid. 4.3 p. 62) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il lui appartient d'exposer et de démontrer de manière claire et circonstanciée. La correction du vice soulevé doit en outre être susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 136 II 101 consid. 3 p. 104 s; 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s; 129 I 113 consid. 2.1 p. 120).
2.2 Les recourants reprochent aux juges cantonaux de n'avoir pas fait mention de ce que, selon l'extrait du Registre foncier de Morges, la servitude dont bénéficie leur bien-fonds leur octroie un droit de passage d'une largeur de 4 m sur la parcelle 854. Or, le rapport technique du 3 décembre 2008 précise que l'assiette de la servitude projetée se superposera à la leur. Il serait donc impossible de délimiter le projet mis à l'enquête sans connaître l'assiette de leur servitude. Quoi qu'en disent les recourants, l'étendue "formelle" de leur servitude n'a pas d'incidence sur l'issue du litige. Ce qui est en effet décisif dans le cas particulier, c'est la largeur effective du chemin sur lequel la servitude publique de passage à pied est projetée. Il a ainsi été constaté, lors de la vision locale, que le droit de passage des recourants est matérialisé par un chemin asphalté d'une largeur inférieure à 3 m à certains endroits. Il ressort par ailleurs du plan de servitude 1:500 relatif au cheminement piétonnier "chemin des Ecoliers - rue d'Estuey", reproduit dans l'arrêt attaqué, que la largeur de la future servitude publique de passage à pied, sur la parcelle 854, est de 3 m. Ces informations sont suffisantes pour circonscrire le projet mis à l'enquête, sans qu'il soit nécessaire de compléter les faits sur ce point.
2.3 Les recourants estiment ensuite qu'il est impossible d'identifier la largeur du chemin soumis à l'enquête publique, dans la mesure où l'arrêt attaqué mentionne la création d'un chemin piétonnier d'une largeur de 2 m à travers les parcelles 854 et 98, que le rapport établi le 3 décembre 2008 explique toutefois que "l'assiette de la servitude projetée se superpose avec une servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur de la parcelle 99" et que le plan mis à l'enquête publique fait pour sa part état d'une servitude d'une largeur de 3 m sur la parcelle 854. Les faits sont loin d'être aussi confus que ce que semblent vouloir faire accroire les recourants. Il ressort en effet clairement du plan de servitude 1:500 relatif au cheminement piétonnier "chemin des Ecoliers - rue d'Estuey", mis à l'enquête publique et reproduit dans l'arrêt attaqué, que le chemin piétonnier aura une largeur de 2 m sur la parcelle 98 et s'élargira sur la parcelle 854 pour se superposer au chemin existant, ce qui lui donnera une largeur de 3 m. Le grief d'arbitraire dans l'établissement des faits doit donc également être rejeté sous cet angle.
2.4 Les recourants prétendent enfin que la largeur du chemin sis sur la parcelle 854 présente une largeur insuffisante pour permettre des croisements entre voitures et piétons dans des conditions de sécurité satisfaisantes. Il ressortirait de l'arrêt attaqué que le chemin litigieux présente une largeur légèrement inférieure à 3 m à certains endroits, notamment en raison de barrières et de haies. Or, selon les normes de l'Union des professionnels suisses de la route d'octobre 1992 (désignées normes VSS), citées par le Tribunal cantonal, si l'on renonce aux marges de mouvement pour les piétons (20 cm), le gabarit d'espace libre pour le croisement d'une voiture à l'arrêt et d'un piéton est alors de 3 m. Dans ces conditions, un croisement entre une voiture à l'arrêt et un piéton serait impossible sur le chemin en question. Ce serait également de manière arbitraire que la cour cantonale aurait retenu que le chemin litigieux rendrait possible un croisement entre une voiture et un piéton encombré de bagages, en chaise roulante ou avec un parapluie, puisqu'une largeur de 3 m permettrait uniquement de positionner un tel piéton à côté d'une voiture, sans mouvement.
Dans son arrêt, le Tribunal cantonal a précisé que les normes VSS n'étaient pas des règles de droit et ne le liaient pas; étant néanmoins l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés, elles pouvaient être prises en considération comme un avis d'expert. Ces normes préconisaient, sur un tronçon où la vitesse est inférieure à 30 km/h, une largeur de 3,20 m pour le croisement d'une voiture et d'un piéton (soit 1 m pour le piéton [y compris 40 cm de marges de mouvement et de sécurité] et 2,20 m pour la voiture [soit 1,80 m et 40 cm de marges de sécurité]) et de 3,40 m pour le cas où le piéton se déplace avec bagages, parapluie ou chaise roulante (largeur mise à disposition du piéton portée alors à 1,20 m). En cas de manque de place ou pour des personnes cheminant en groupe, on pouvait toutefois, toujours selon ces normes, renoncer pour les piétons aux marges de mouvement (20 cm) et aux marges de sécurité (20 cm), ce qui présupposait que l'un des usagers s'immobilisait pour laisser passer l'autre. Le Tribunal cantonal pouvait ainsi, sans verser dans l'arbitraire, retenir que, si l'on renonçait aux marges de mouvement pour les piétons (20 cm), le gabarit d'espace libre pour le croisement d'une voiture à l'arrêt et d'un piéton était de 3 m. De même, il n'est pas insoutenable de considérer que cette largeur permettrait encore le croisement, soit d'une voiture et d'un piéton encombré de bagages, en chaise roulante et avec un parapluie, sans marges de mouvement ni de sécurité (80 cm pour le piéton et 2,20 m pour la voiture), soit d'une voiture et d'un piéton accompagné ou non d'une poussette, avec marges de sécurité. Il a certes été constaté, lors de la vision locale, que le chemin asphalté en question était, à certains endroits, "légèrement inférieur" à 3 m. Ceci ne permet toutefois pas de tenir pour arbitraire l'appréciation du Tribunal cantonal, celui-ci ayant souligné que la largeur du chemin s'avérait certes inconfortable, mais néanmoins suffisante, tenant compte du contexte particulier du tronçon, notamment de sa courte longueur et du trafic extrêmement faible qui était prévu (max. 12 mouvements de véhicules par jour). Mal fondé, le recours doit être rejeté sur ce point et le Tribunal fédéral est lié par les faits retenus dans l'arrêt attaqué, conformément à l'art. 105 al. 1 LTF.
3.
Sur le fond, les recourants estiment que les juges cantonaux, en omettant d'étudier les variantes consistant à élargir le chemin litigieux, ont violé l'art. 2 al. 1 let. b de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). La Commission d'urbanisme avait pourtant jugé que l'élargissement du chemin était nécessaire; compte tenu des problèmes de croisement relevés par ladite commission et constatés lors de l'inspection locale, les juges cantonaux auraient dû examiner les possibilités d'élargir le chemin soit du côté de la parcelle 854 soit du côté de la parcelle 514.
En vertu de l'art. 2 al. 1 let. b OAT, lors de la planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte. En l'occurrence, le Tribunal cantonal s'est penché sur la variante proposée par les recourants; celle-ci consiste à utiliser le chemin suivi officieusement par les piétons qui transitent depuis la rue d'Estuey en direction de l'école en empruntant un passage privé faisant l'objet d'une servitude en faveur des parcelles 855 et 856. La Cour cantonale a considéré que cette variante n'offrirait manifestement pas les avantages que présente le tracé du chemin choisi par la municipalité. Comme l'avait permis de constater l'inspection locale, ce sentier était en effet étroit et sinueux et n'assurerait pas une desserte adéquate de la parcelle 98 (sur laquelle des nouvelles constructions vont être réalisées). De plus, il impliquerait l'aménagement d'une rampe à la hauteur du débouché sur la parcelle 98, le terrain étant très en pente à cet endroit. Dans de telles conditions, l'accès à la parcelle précitée serait malaisé, principalement pour les personnes handicapées, à mobilité réduite ou avec des poussettes, et cette solution entraînerait des coûts d'exécution beaucoup plus élevés que ceux du projet litigieux. Il apparaît dès lors que le Tribunal cantonal a examiné de façon approfondie les variantes entrant en ligne de compte au sens de l'art. 2 al. 1 let. b OAT. Par ailleurs, la solution choisie présente des garanties de sécurité suffisantes au regard du contexte particulier, si bien qu'il eût été disproportionné, comme le souligne le Service des routes, d'envisager un élargissement du chemin litigieux pour atteindre l'objectif recherché (permettre le cheminement des piétons en sécurité), ce d'autant que de tels travaux auraient été rendus particulièrement difficiles par la configuration des lieux. Mal fondé, le présent grief doit être rejeté.
4.
Invoquant la garantie de la propriété, les recourants se plaignent que l'arrêt entrepris confirme l'inscription d'une servitude de passage public à pied se superposant à leur propre servitude, sans qu'une procédure d'expropriation n'ait été menée.
4.1 Il n'est pas contesté que le projet litigieux est soumis à la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (ci-après: LRou), en particulier à la procédure prévue aux art. 11 à 13. En vertu de l'art. 14 LRou, les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation (al. 1). Les expropriations nécessaires à la réalisation de l'ouvrage font l'objet d'une procédure distincte; la loi sur l'expropriation est applicable (al. 2). Dans un arrêt 1P.317/1998 du 1er septembre 1998, le Tribunal fédéral a confirmé que cette disposition réserve la "procédure distincte" de la déclaration d'intérêt public en vue de l'expropriation, qui n'a précisément pas pour objet l'adoption de plans routiers, tout en soulignant que la dualité des procédures - établissement de plans routiers et expropriation - avait du reste été évoquée dans les travaux préparatoires de la LRou (arrêt précité consid. 3b/cc). Il s'ensuit que, dans le domaine des aménagements routiers soumis à la LRou, l'expropriant doit impérativement mener à bien la procédure prévue par les art. 11 à 13 LRou avant d'engager la procédure d'expropriation. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les juges cantonaux ont considéré que la commune pouvait, dans un premier temps, adopter le plan routier litigieux avant de procéder, cas échéant, à une procédure d'expropriation.
4.2 Les recourants font valoir qu'ils ont financé seuls la construction du chemin sur lequel la commune d'Etoy souhaite aujourd'hui obtenir un passage public sans leur allouer la moindre indemnité. D'un autre côté, le projet, en leur imposant une gêne dans l'accès à leur propriété, aurait un impact négatif sur la valeur de leur immeuble. Ces arguments, purement financiers, ne sont pas susceptibles de mettre en cause l'intérêt public du projet litigieux et les éventuels désagréments qu'auront à subir les intéressés ne constituent manifestement pas une atteinte disproportionnée à la garantie de la propriété.
4.3 Enfin, les recourants semblent craindre de devoir supporter les frais d'entretien de leur passage et du passage public. Il ressort toutefois de l'acte de constitution de la servitude de passage à pied établi le 20 novembre 2008 que les frais d'entretien seront pris en charge par la commune sur la parcelle 854. Les recourants pourront dès lors, cas échéant, s'opposer à payer les frais de réparation ou d'entretien, s'il s'avère que l'usure du chemin ou des dégâts ont été occasionnés par les piétons empruntant la servitude publique de passage à pied.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, aux frais des recourants qui succombent.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et du Conseil communal d'Etoy, au Département des infrastructures et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 27 mai 2011
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: La Greffière:
Fonjallaz Mabillard