Art. 105 al. 1 et 2, 97 al. 1 et 106 al. 2 LTF; art. 29 al. 2 Cst.; art. 56 et 57 LC/VS: the Federal Court reviews fact-finding only under the narrow arbitrariness standard and requires a substantiated showing of decisive error. Where the cantonal record, including official aerial imagery, supports the conclusion that a road was already partially constructed under an earlier permit, later surfacing works may be qualified as maintenance of an existing installation. In such a case, no new construction authorization is required and an order to stop works or restore the site is unjustified. The refusal of further evidence is upheld when the requesting party fails to show, with the requisite specificity, that additional proof could alter the outcome (consid. 2.3.1-2.3.2).
1C_592/2024
Arrêt du 2 mai 2025
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Merz et Mecca, Juge suppléant.
Greffier : M. Hausammann.
Participants à la procédure
contre
Commune de Lens, Conseil communal,
représentée par Me Laurent Schmidt, avocat,
intimée,
Conseil d'État du canton du Valais
F.________ SA,
représentée par Me Philippe Loretan, avocat,
tierce intéressée.
Objet
Refus d'ordonner l'arrêt de travaux et la remise en état,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 10 septembre 2024
(A1 23 205).
B.________, A.________ et C.________ sont copropriétaires par étage du bâtiment "E.________" sis sur la parcelle n° 248 de la Commune de Lens. Avec la parcelle voisine n° 249, accueillant l'immeuble locatif "D.________", ces biens-fonds sont bordés au nord par le chemin des Devins. Le 27 novembre 2012, le conseil municipal de Lens a autorisé la construction d'un bâtiment résidentiel de sept appartements sur les parcelles attenantes n° s 1738 et 1747, sises à l'extrémité nord du chemin des Devins et actuellement propriété de la société F.________ SA.
En septembre 2014, les communautés des copropriétaires d'étage des immeubles D.________ et E.________ (ci-après: les copropriétaires) ont signalé au conseil municipal de Lens l'exécution de travaux de construction d'une route menant à la parcelle n° 1738. Par décision du 31 mars 2015, l'autorité communale a refusé d'ordonner la remise en état des lieux, relevant que la construction de cette route avait débuté en 2006 sur la base d'une autorisation délivrée par la Commune les 17 août 2004 et 25 novembre 2005, et que le chantier en cours se résumait à un apport de gravier ne modifiant pas la structure de l'ouvrage.
Le recours interjeté contre cette décision a été déclaré irrecevable par le Conseil d'État valaisan, puis rejeté par la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Sur arrêt du Tribunal fédéral 1C_246/2016 du 10 octobre 2016, l'affaire a été renvoyée au Conseil d'État afin qu'il entre en matière sur le recours. Dans l'intervalle, les copropriétaires ont recouru au Conseil d'État, le 26 janvier 2016, contre le refus du conseil municipal d'ordonner l'arrêt des travaux de construction de la route d'accès litigieuse sur les parcelles n° s 246 et 2817.
Par décision du 8 novembre 2023, le Conseil d'État a rejeté les recours, considérant notamment que les modifications apportées sur le chemin public des Devins étaient liées au chantier en cours sur les parcelles n° s 1738 et 1747 et ne nécessitaient pas d'autorisation de construire. Le recours interjeté devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal a été rejeté par arrêt du 10 septembre 2024.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les copropriétaires demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal du 10 septembre 2024 et d'ordonner le rétablissement des lieux, subsidiairement de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouveau jugement. Leur requête de mesures provisionnelles tendant à l'arrêt immédiat des travaux a été rejetée par ordonnance présidentielle du 29 octobre 2024.
La cour cantonale et le Conseil d'État renoncent à se déterminer sur le recours. La Commune et F.________ SA concluent au rejet du recours. Dans une écriture du 8 janvier 2025, les recourants répliquent encore.
Dirigé contre une décision finale rendue en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est en principe recevable en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF. Aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. Les recourants, qui ont participé à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, sont propriétaires de parcelles voisines à la route litigieuse. Étant particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui refuse de suspendre les travaux et d'ordonner la remise en état des lieux de cet ouvrage, ils disposent de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, sous réserve d'une motivation suffisante des griefs, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants considèrent que l'autorité précédente aurait apprécié de manière arbitraire les faits et violé leur droit d'être entendus. À leur avis, il ne serait pas possible d'établir que la route d'accès aurait été partiellement construite en 2006 et que les travaux entrepris en 2014 ne seraient que destinés à l'entretien de l'ouvrage existant. Les recourants ajoutent que l'autorité précédente aurait dû administrer les moyens de preuve requis pour établir les faits.
2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 145 V 188 consid. 2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 I 26 consid. 1.3; 142 III 364 consid. 2.4).
2.2. Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) comprend le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 et 145 I 167 consid. 4.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et 140 I 285 consid. 6.3.1). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 III 73 consid. 5.2.2 et 144 II 427 consid. 3.1.3).
2.3. La cour cantonale a considéré que les travaux dénoncés en 2014 (ajout de gravier et de chaille sur la route) étaient destinés à l'entretien de la route qui avait été construite en 2006/2007 et ne devait dès lors pas faire l'objet d'une autorisation de construire. Pour établir que les travaux de construction avaient été réalisés en 2006/2007, l'autorité précédente s'est fondée sur différentes pièces du dossier communal, ainsi que sur les images aériennes de l'Office fédéral de la topographie (Swisstopo). Considérant que ces éléments suffisaient à établir les faits pertinents de la cause, elle a refusé d'administrer d'autres moyens de preuve.
2.3.1. Les pièces du dossier communal permettent d'établir qu'une séance de chantier s'est tenue le 25 octobre 2006 dans le but de coordonner le début des travaux de la route, dont la phase n° 1 (décapage, défoncement du terre-plein, essouchement, cylindrage du fonds et pose du bidim [géotextile], mise en place et compactage d'une couche de grave et de poussière, etc.) était planifiée pour l'automne 2006. Des travaux d'installation du chantier et de piquetage avaient déjà été mis en place le 9 octobre précédent, mais se sont heurtés à une requête d'interruption des travaux déposée le 25 octobre 2006 par un voisin (propriétaire de la parcelle n° 2831) qui considérait qu'ils ne correspondaient pas au plan mis à l'enquête publique. Cela étant, ce n'est que lors de la séance de conciliation du 26 janvier 2007 que les travaux ont effectivement été interrompus jusqu'à ce qu'un accord soit trouvé sur une question de distance aux limites de l'ouvrage. Cette interruption a en effet fait réagir la constructrice, soit l'ancienne propriétaire des parcelles n° s 1738 et 1747, qui a contesté cette mesure dans un courrier du 30 janvier 2007. À la suite d'une nouvelle séance du 16 février 2007 sous l'égide de l'autorité communale, un projet définitif d'aménagement routier a été déposé le 4 avril 2007. Celui-ci a suscité, le 25 octobre 2007, différentes remarques du voisin relatives au collecteur des eaux, au traitement esthétique des talus ou encore au déblaiement de la neige. Le dossier communal ne contient aucune pièce quant à la suite donnée au projet, jusqu'au différend survenu en septembre 2014.
Compte tenu de ces éléments, il n'était pas insoutenable pour la cour cantonale de considérer que les travaux d'aménagement de la route avaient effectivement commencé en automne 2006, puis qu'ils s'étaient poursuivis en 2007 après avoir été interrompus. L'absence de pièces dans le dossier communal sur la suite de la procédure laisse en effet apparaître que les derniers points litigieux entre les parties ont pu être réglés, autorisant la poursuite de la construction. La consultation des images aériennes de Swisstopo a par ailleurs conforté la cour cantonale dans son appréciation que les travaux d'aménagement de la route avaient été entamés et se poursuivaient durant l'année 2007. Ces images de 2007 montrent qu'un bornage et un accès carrossable avaient été réalisés et qu'il ne s'agissait plus simplement d'un chemin piétonnier comme auparavant. Contrairement à ce que prétendent les recourants, ces données, librement accessibles à chacun et qui peuvent être consultées sur le site de l'Office fédéral de la topographie, peuvent être considérées comme notoires compte tenu de leur caractère officiel (cf. ATF 143 IV 38 consid. 1; arrêts 1C_371/2022 du 1er décembre 2022 consid. 3 et 2C_201/2020 du 18 septembre 2020 consid. 4.3). L'autorité précédente n'avait par conséquent pas à les interpeller au préalable à leur sujet et pouvait en tenir compte d'office, sans que cela ne viole au demeurant la protection juridique telle que garantie par l'art. 33 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui ne s'applique pas à l'administration des moyens de preuve.
Comme indiqué, il n'est pas insoutenable de retenir que l'aménagement routier a été partiellement réalisé entre 2006 et 2007, conformément à la phase n° 1 de la construction détaillée dans le procès-verbal de chantier du 25 octobre 2006, et qu'il a ensuite été interrompu pour une raison non apparente. Se basant sur le coût de l'ouvrage projeté (100'000 fr.), les plans et les contestations des voisins relatives aux modalités d'aménagements (ouvrages de soutènement, écoulement des eaux de surface), la cour cantonale a considéré qu'une seconde phase, destinée à construire une route asphaltée, avait dans un premier temps été envisagée, mais qu'elle avait finalement été abandonnée au bénéfice d'un accès plus simple. L'autorité précédente a ainsi retenu que le permis de construire avait été usé partiellement sans excéder le cadre de l'autorisation octroyée. Les recourants critiquent cette appréciation des faits sans cependant fournir de raisons concrètes qui commanderaient de s'en écarter. La version décrite par les juges précédents ne s'avère dans tous les cas pas choquante, au contraire même plausible, si bien qu'il n'y a pas lieu de s'en distancer sans raison sérieuse. Dans ces conditions, il n'était pas arbitraire de retenir que les travaux dénoncés en 2014, ayant consisté à ajouter du gravier et de la chaille sur la route, étaient des travaux d'entretien d'un ouvrage existant qui avait été partiellement réalisés durant les années 2006 et 2007. L'entretien de cet ouvrage ne nécessitant pas une autorisation de construire, les instances précédentes pouvaient refuser d'ordonner un arrêt des travaux et un rétablissement des lieux (cf. art. 56 et 57 de la loi valaisanne sur les constructions [LC; RS/VS 705.1]). Infondé, le grief est rejeté.
2.3.2. Au vu de cet état de fait, le refus d'administrer d'autres moyens de preuve n'était pas arbitraire. Les recourants ne le démontrent à tout le moins pas par une motivation répondant aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF. En particulier, ils n'indiquent pas les "grandes incertitudes" qui nécessiteraient d'être levées dans l'état de fait, ni par quels moyens de preuve cela aurait dû être opéré; ils évoquent certes une expertise "par carottage" sans toutefois démontrer son caractère indispensable à l'établissement de faits pertinents. Les recourants prétendent encore qu'une pièce essentielle aurait disparu du dossier, mais ne fournissent pas la moindre explication quant à son contenu et à sa pertinence (cf. art. 97 al. 1 in fine LTF), ce qui est manifestement insuffisant au regard des exigences de motivation d'un tel grief.
Les recourants ne soulèvent pas d'autres griefs matériels, de sorte que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux (cf. art. 66 al. 1 et 5 LTF). Ils verseront en outre des dépens à F.________ SA qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la Commune ne pouvant en revanche pas y prétendre (cf. art. 68 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est accordée à F.________ SA à la charge des recourants.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants, de la Commune de Lens et de la tierce intéressée, au Conseil d'État du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 2 mai 2025
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Hausammann