Art. 24 LAT; authorization outside the building zone for temporary lake moorings; the destination-imposed requirement is met where objective technical, operational and safety reasons justify the chosen site and no suitable alternative in the building zone exists. The review is strict in light of the separation principle, but a temporary and reversible installation may ease the balancing of interests. The existence of examined variants, specialized authority approvals and a limited duration support the exception, even if the project serves private business needs and is aligned with cantonal planning (consid. 3.1-3.5).
1C_594/2021
Arrêt du 28 juillet 2022
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Merz.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
Commune de Cologny, route de La-Capite 24, 1223 Cologny, représentée par Me Xavier Latour, avocat, DGE Avocats,
recourante,
contre
A.________ SA, représentée par Me Nicolas Wisard, avocat,
intimée,
Département du territoire d u canton de
Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8,
B.________, représenté par Me Yves Bonard, avocat,
Objet
Autorisations de construire pour la pose de corps-morts,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative, du 24 août 2021
(ATA/860/2021 - A/1098/2020-LCI).
La commune de Cologny est propriétaire de la parcelle n° 1'817, sise hors zone à bâtir, affectée au domaine public cantonal et constituée du lac, de Genève-Plage au lieu-dit du sauvetage de la Belotte, de la rive jusqu'à environ la moitié du lac. Cette parcelle est incluse dans le périmètre de protection instauré par la loi genevoise sur la protection générale des rives du lac du 4 décembre 1992 (LPRLac; RSG L 4 10).
A.________ SA est une société qui a pour but la réalisation de tous travaux, étude, création, direction de chantiers, exploitation et entretien dans le domaine de la construction. Dans le cadre de son activité lacustre, elle utilise des barges qui sont amarrées sur le lac grâce à des corps-morts, soit une dalle de béton reliée par une chaîne à une bouée, posés au fond du lac.
Par arrêts des 1er février 2011 et 21 juin 2016, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a confirmé les décisions du Département du territoire imposant à A.________ SA de déposer une autorisation de construire ayant pour objet leurs barges et leurs corps-morts immergés dans la parcelle n° 1'817.
Le 30 janvier 2017, A.________ SA a déposé quatre demandes d'autorisation de construire concernant la parcelle n° 1'817:
Par décisions du 20 février 2020, le Département du territoire du canton de Genève (ci-après: le Département) a octroyé à A.________ SA les autorisations de construire DD 109'974, DD 109'975, DD 109'976, DD 109'977 et DD 112'276. Ces autorisations ont nécessité une autorisation spéciale en vertu de l'art. 8 LFSP et mentionnent des dérogations aux art. 15 de la loi genevoise sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux/GE; RSG L 2 05) et 24 LAT. Elles se fondent notamment sur le préavis favorable de la Commission consultative de la diversité biologique à une dérogation au sens des art. 13 et 6 LPRLac et sous réserve du transfert de l'installation lors de la mise en service du futur port du Vengeron, sur le préavis favorable de la Direction générale de l'agriculture et de la nature (sous conditions que les corps-morts soient déplacés dans le port du Vengeron lors de sa mise en service), sur le préavis favorable avec dérogations de la Direction des autorisations de construire, sur le préavis favorable avec dérogations de la Direction de la planification directrice cantonale et régionale, en application de l'art. 24 LAT et vu la nature provisoire du projet (durée limitée à cinq ans), sur le préavis favorable de l'Office cantonal de l'eau (l'OCEau) aux dérogations des art. 15 al. 3 LEaux et 41c al. 1 de l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux - RS 814.201) (à condition que la barge concernée soit transférée dès la mise en service du port prévu au Vengeron) et sur le préavis favorable avec dérogations et sous conditions de la Commission des monuments, de la nature et des sites (à condition que les chaînes d'attache au corps-morts n'arrachent pas les herbiers des fonds lacustres, par un système de bouées intermédiaires par exemple). La commune de Cologny avait toutefois émis un préavis défavorable au motif qu'elle était opposée au stationnement de barges le long de cette rive et que cette zone n'était pas dédiée à l'amarrage de navires professionnels.
Le 20 février 2020 aussi, l'OCEau a délivré à A.________ SA cinq autorisations spéciales au sens de l'art. 8 LFSP dans le cadre des procédures d'autorisation précitées. Ces autorisations spéciales portaient sur les mises en place de corps-morts pour les amarrages d'un bateau pousseur (DD 109'974; régularisation), de deux barges (DD 109'975 et DD 109'977; régularisations), de barges jumelées (DD 109'976) et d'un chaland noyeur (DD 112'976; régularisation) pour une durée provisoire de cinq ans dans le secteur de la Belotte, étant précisé que ces installations seraient déplacées au port du Vengeron lorsque celui-ci serait créé. Elles étaient délivrées sous trois conditions:
B.________, propriétaire d'une parcelle voisine, a recouru contre les cinq autorisations de construire et les cinq autorisations spéciales du 20 février 2020 auprès du Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (ci-après: le TAPI). La commune de Cologny a aussi recouru contre les cinq autorisations de construire.
Par jugement du 10 décembre 2020, le TAPI a joint les procédures et a rejeté les recours.
La commune a déposé un recours contre ce jugement auprès de la Cour de justice. Par arrêt du 24 août 2021, celle-ci a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que les cinq autorisations de construire avaient été délivrées dans le respect de l'art. 24 LAT.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la commune de Cologny demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 24 août 2021 ainsi que les cinq autorisations de construire précitées. Elle conclut subsidiairement au renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Cour de justice s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. B.________ s'en rapporte à justice. Le Département du territoire conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. La société intimée conclut au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial a déposé des observations. Un second échange d'écritures a eu lieu au terme duquel les parties ont maintenu leurs positions respectives.
Le Département du territoire a informé que le projet de loi du Conseil d'État du canton de Genève ouvrant un crédit d'investissement pour l'aménagement du site du Vengeron avait été adopté le 19 mai 2022 et que les requêtes d'autorisation de démolir et de construire en lien avec le projet de port sur le site du Vengeron avaient été publiées dans la Feuille d'avis officielle du 10 juin 2022.
Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1. Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions et de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.2. La qualité pour recourir de la Commune de Cologny résulte de l'art. 89 al. 2 let. d LTF en relation avec l'art. 34 al. 2 let. c LAT. En effet, selon l'art. 89 al. 2 let. d LTF, ont qualité pour recourir les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. Tel est le cas de l'art. 34 al. 2 let. c LAT qui permet aux cantons et aux communes de recourir à l'encontre des autorisations visées aux art. 24 à 24d LAT, à savoir pour des constructions sises, comme en l'espèce, hors zone à bâtir.
1.3. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
A teneur de l'art. 99 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente. Le projet de loi du Conseil d'État ouvrant un crédit d'investissement pour l'aménagement du site du Vengeron du 19 mai 2022 et la publication des requêtes d'autorisation de démolir et de construire en lien avec le projet de port sur le site du Vengeron du 10 juin 2022 sont postérieurs au prononcé de l'arrêt attaqué. Il s'agit donc de vrais nova, qui échappent à la cognition du Tribunal fédéral. Il n'en sera par conséquent pas tenu compte.
La recourante soutient que les conditions d'une dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT prévues à l'art. 24 LAT sont insuffisamment motivées. Elle se plaint d'une violation de l'art. 24 LAT et d'une appréciation arbitraire des faits (art. 97 al. 1 LTF).
3.1. L'art. 24 LAT régit les exceptions prévues hors de la zone à bâtir. Selon cette disposition, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, lorsque sont réunies deux conditions. D'une part, l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a). D'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces conditions sont cumulatives (arrêt 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2; RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], 2017, n. 20 ad art. 24 LAT).
L'implantation d'une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2; 136 II 214 consid. 2.1; plus récemment arrêt précité 1C_131/2019 consid. 3.2.1). Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; arrêt 1C_74/2018 du 12 avril 2019 consid. 2.1).
L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf. art. 3 OAT), pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2; arrêt 1C_292/2019 du 12 mai 2020 consid. 5.2). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a; encore récemment arrêts 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1; 1C_131/2019 précité consid. 3.2.1 et les références citées; sur le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, voir arrêt 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.1).
3.2. En l'espèce, la commune recourante ne prétend pas qu'il y aurait un emplacement adéquat en zone à bâtir tout autour du Léman genevois pour accueillir le stationnement des barges litigieuses qui, par nature, sont stationnées en mouillage et non sur terre ferme. Elle n'en propose d'ailleurs aucun. Elle ne conteste pas non plus que l'amarrage de barges dans le lac est imposé par sa destination.
Elle prétend en revanche que la société intimée n'aurait pas démontré concrètement pour quelles raisons les autorisations sollicitées sont nécessaires pour atteindre le but visé, notamment s'agissant de l'ampleur de la dérogation sollicitée. Elle relève aussi ne pas savoir dans quelle mesure ces corps-morts seront affectés à des travaux publics. Elle affirme que la nécessité d'implanter autant de corps-morts pour permettre à la société intimée d'exploiter ses barges et ainsi de réaliser des travaux d'intérêt public n'est pas démontrée. Partant, elle s'interroge uniquement sur l'ampleur des installations autorisées et sur la nature des travaux. Elle soutient encore que les solutions alternatives et les emplacements alternatifs ont été insuffisamment débattus.
3.3.
3.3.1. S'agissant de l'examen d'emplacements alternatifs, la cour cantonale a retenu, à l'instar du Département, que vu la dimension des barges, une protection physique naturelle du site contre le courant lacustre était nécessaire; dès lors que certains lieux protégés, comme la Pointe à la Bise, devaient être exclus et que les voies de navigation devaient être prises en compte, seuls trois sites auraient pu accueillir les installations litigieuses: celui de Genthod, qui devait être écarté car il était saturé de bateaux, celui de La Belotte, qui devait être éliminé du fait d'un conflit avec l'activité de la pêche professionnelle et celui du quai de Cologny, facilement accessible par la route et permettant sans contrainte de procéder aux chargements de matériaux, qui avait donc été retenu à juste titre.
L'instance précédente a ensuite mis en évidence que l'éparpillement des installations tout au long du lac, tel que suggéré par la recourante dans son recours cantonal, se heurtait à trois objections: la première était d'ordre esthétique, puisque cette solution reviendrait à faire subir à l'ensemble du pourtour du lac des désagréments qui pouvaient être limités à un seul lieu; la deuxième objection émanait du fait des contraintes liées à la protection de certaines zones, de la navigation sur le lac et des courants lacustres; enfin, un regroupement était souhaitable pour des raisons logistiques puisqu'il permettait une diminution du trafic routier et lacustre.
3.3.2. Face à cette argumentation, la commune recourante se contente de faire valoir que la cour cantonale a insuffisamment débattu la problématique des sites alternatifs. Elle soutient toutefois uniquement que le site du port du Vengeron aurait dû être pris en compte. Partant, elle perd de vue que le site du Vengeron est actuellement en zone lac et est protégé par la LPRLac au même titre que le site du quai de Cologny. Une modification est en cours pour changer le régime actuel et créer un port industriel, raison pour laquelle les autorisations litigieuses sont de durée limitée et ont été validées dans l'attente de la mise en service du site du port du Vengeron. L'unique solution alternative proposée par la recourante, soit le futur port du Vengeron, ne résiste par conséquent pas à l'examen dans la mesure où il n'est pas encore réalisé.
Pour le reste, l'emplacement retenu est dicté par des motifs objectifs et techniques que la recourante ne remet pas en cause: le besoin de protection contre le courant, des intérêts logistiques (accessibilité par la route pour le déchargement et chargement), des intérêts privés (la pêche professionnelle) et des intérêts sécuritaires (voies navigables) justifient de retenir le site en cause pour une période limitée.
S'ajoute à cela que le choix de l'emplacement est conforme à la planification directrice cantonale, notamment au schéma de protection d'aménagement et de gestion des eaux du lac (SPAGE) Lac-Rhône-Arve, qui constitue la planification directrice fondée sur les art. 13 LEaux/GE et résulte à ce titre d'études détaillées des services cantonaux compétents. La fiche relative à la gestion des places d'amarrage et de la batellerie précise que les "embarcations des entreprises de travaux lacustres pourraient être déplacées sur des sites plus appropriés. Sous le quai de Cologny d'une part en améliorant l'impact paysager en plaçant ces embarcations de façon moins visible. Une hauteur et une surface de stockage devront être définies d'entente avec la Commune. Au Vengeron d'autre part avec aménagement d'une grue industrielle et une infrastructure appropriée afin de stocker une part importante du parc".
Le choix de l'implantation des installations a de surcroît été examiné par l'ensemble des autorités spécialisées (en particulier la Commission consultative de la diversité biologique, la Direction générale de l'agriculture et de la nature, l'Office cantonal de l'eau et la Commission des monuments, de la nature et des sites).
Par conséquent, comme l'a d'ailleurs relevé l'Office fédéral du développement territorial, vu les propositions de variantes analysées et les motifs objectifs avancés, le choix de l'emplacement retenu apparaît conforme au droit fédéral, notamment au principe de concentration des constructions et installations situées en dehors de la zone à bâtir.
3.4. S'agissant enfin de la nature des travaux effectués et du nombre d'installations autorisées, la recourante les juge insuffisamment détaillés. On peut relever à cet égard que lors du dépôt des demandes d'autorisation de construire, A.________ SA a rédigé un "exposé des motifs" dans lequel elle a expliqué que "les travaux lacustres étaient l'une de ses spécialités et qu'elle disposait d'un équipement complet amarré dans le secteur de la Belotte; le système d'amarrage en place et notamment le positionnement, le nombre et le poids des corps-morts installés résultaient d'observations et de modifications au fur et à mesure des tempêtes; l'emplacement des lests d'amarrage avait été étudié de manière à assurer le maintien de la barge à un emplacement fixe évitant ainsi tous dégâts sur les bateaux alentour; voilà plusieurs années qu'elle constatait la fiabilité de ces installations qui malgré la soudaineté et la violence des tempêtes ainsi que la modification des orientations du vent, n'avaient subi aucun déplacement ou dommage; ces corps-morts étaient maintenus partiellement enfouis dans les sédiments lacustres et assuraient un excellent ancrage dans le fond du lac".
De plus, le dossier contient des fiches techniques mentionnant les caractéristiques et dimensions des objets litigieux, des plans cadastraux et de positionnement des systèmes d'amarrage (avec coordonnées géographiques des corps-morts concernés ainsi que du bateau pousseur, des barges et du chaland noyeur y amarrés). Les différentes autorités spécialisées ont ainsi délivré leurs préavis en connaissance du nombre d'installations en cause et en ayant une vision globale de la situation.
Le Département a en outre analysé les besoins de l'entreprise et a procédé à une évaluation des infrastructures nécessaires à celle-ci. Il a estimé, sans être contredit par la recourante, qu'un bateau pousseur, un chaland noyeur et des barges, dont l'une jumelle, apparaissaient être un équipement minimal pour pouvoir mener à bien les divers chantiers lacustres dont s'occupe la société intimée; l'infrastructure de l'entreprise intimée ne semblait pas disproportionnée mais en adéquation avec son activité. Il a encore relevé que cette activité impliquait que les différents bateaux et barges ne se trouvent pas en permanence sur le territoire de la commune, se déplaçant d'un chantier lacustre à l'autre au gré des besoins.
Quant au nombre de corps-morts immergés, la société intimée a expliqué, à nouveau sans être contredite par la recourante, qu'il se justifiait en particulier en vue de préserver les herbiers lacustres: en effet les barges au stationnement sont ancrées sur plusieurs points d'amarrage assurant qu'elles ne bougent pas lorsqu'elles sont au mouillage; la forme quadrangulaire de ces embarcations (à l'exception du chaland noyeur) ne permet pas de l'amarrer uniquement depuis leur proue et de les laisser "en girouette" se faire porter par le vent autour d'un point d'amarrage unique: cette technique d'amarrage a l'avantage que les chaînes de corps-morts ne raclent pas le fond du lac autour des corps-morts.
Il résulte de ce qui précède que si ces différents éléments auraient certes pu être plus développés, ils permettent toutefois d'établir que les installations en question sont nécessaires aux activités lacustres de la société intimée, leur implantation hors de la zone à bâtir étant imposée par leur destination (voir consid. 3.3).
Cela se justifie d'autant plus que les autorisations de construire délivrées le 20 février 2020 mentionnent expressément que le maintien des installations autorisées à titre provisoire est limité à une durée de 5 ans. Les corps-morts ne seront donc pas installés de manière pérenne et la société intimée se conformera dès que possible à la condition posée par l'Office cantonal de l'eau lui imposant de démonter ce mouillage dès que le port du Vengeron sera mis en exploitation. Le fait que l'installation soit temporaire et démontée au terme de son utilisation est un facteur qui facilite l'octroi d'une dérogation (cf. ATF 139 II 134 consid. 6.2; RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], 2017, n. 12 ad art. 24 LAT).
3.5. En définitive, c'est sans violer le droit fédéral que la Cour de justice a considéré que vu la nature du projet, sa justification objective, son caractère provisoire, les intérêts en présence et les variantes étudiées, une dérogation selon l'art. 24 LAT pouvait être octroyée en l'espèce.
Il s'ensuit que le recours est rejeté.
Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. L'intimée, assistée d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la commune de Cologny (art. 68 al. 2 LTF).
Le recours est rejeté.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à l'intimée à titre de dépens, à la charge de la commune de Cologny.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Département du territoire du canton de Genève, à B.________, à la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève, et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 28 juillet 2022
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
La Greffière : Tornay Schaller