Access to tax investigation request denied under transparency and data protection lawsGénéré par IA

1C_627/2025

Arrêt du 13 avril 2026

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Müller et Merz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Stéphane Grodecki, avocat,
recourant,

contre

Administration fédérale des contributions AFC, Division principale de l'impôt fédéral direct, de l'impôt anticipé, des droits de timbre, Eigerstrasse 65, 3003 Berne.

Objet
Protection des données; accès à un document,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour I, du 19 septembre 2025 (A-2305/2025).

Faits :

A.

Le 24 février 2017, l'Administration fédérale des contributions (AFC) a présenté au chef du Département fédéral des finances (DFF) une requête d'autorisation de mener une enquête fiscale spéciale à l'encontre de A.________ et de deux sociétés qui lui seraient liées, en raison de soupçons de graves infractions fiscales concernant les périodes de 2005 à 2015. L'autorisation a été accordée le 13 mars suivant, considérant qu'il existait des indices d'une imposition en Suisse et de bénéfices non déclarés. L'enquête a été close par des rapports finaux des 13 mai 2020, 20 décembre 2021 et 22 juillet 2022; elle a abouti à des procédures de soustraction d'impôts dans le canton de Genève (cf. arrêts 9C_369/2023 du 25 octobre 2023 et 9C_122/2024 du 20 août 2024).

B.

Le 20 septembre 2023, A.________ a adressé au Conseil fédéral une demande d'accès à la requête d'autorisation du 24 février 2017 (ci-après: la requête de l'AFC). Le secrétariat du DFF a rejeté cette demande le 26 octobre 2023. Saisi par le requérant, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence a rendu une recommandation le 13 novembre 2023, estimant que la demande devait être traitée sur la base de la loi fédérale sur la protection des données (LPD, RS 235.1), et non de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans, RS 152.3). La demande a ensuite été transmise à l'AFC comme objet de sa compétence.
Par décision du 27 février 2025, l'AFC a rejeté la demande en application de la LPD, l'estimant abusive et relevant que l'accès à la requête permettrait aux contrevenants de découvrir les stratégies d'enquête et les méthodes d'investigation, et compromettrait ainsi l'action de l'autorité de poursuite. Certaines données personnelles ont toutefois été communiquées: le responsable du traitement (soit l'AFC), l'indication générique des données traitées (informations concernant la situation fiscale de l'intéressé pour les périodes 2005 à 2014, reproduites dans un tableau mentionnant les revenus et fortune imposables, ainsi que le montant des impôts cantonaux et fédéraux), la finalité du traitement, la durée de conservation des données, l'origine et le destinataire des données (respectivement, l'AFC et le chef du DFF) ainsi que l'absence de décision individuelle automatisée.

C.

A.________ a saisi le Tribunal administratif fédéral (TAF) qui, par arrêt du 19 septembre 2025, a rejeté le recours, confirmant en substance l'appréciation de l'AFC, tant sous l'angle de la LPD que de la LTrans et laissant indécise la question d'un éventuel abus de droit.

D.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du TAF et d'ordonner que lui soit remise la requête du 24 février 2017.
Le TAF se réfère à son arrêt, sans observations. L'AFC conclut à l'irrecevabilité ou au rejet du recours. Le recourant a répliqué, maintenant ses conclusions.

Considérant en droit :

1.

L'arrêt attaqué, relatif à l'accès à des documents officiels au sens de la LTrans, ainsi qu'à des données personnelles au sens de la LPD, constitue une décision finale (art. 90 LTF) rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF). Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme le refus d'accès à la requête du 24 février 2017 (art. 89 al. 1 let. b et c LTF).
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

Invoquant son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. et 28 PA), le recourant reproche au TAF d'avoir ordonné la production de la requête du 24 février 2017 et de s'être fondé sur ce document pour rejeter le recours, sans lui en donner la teneur essentielle et lui permettre de se déterminer à ce propos, comme l'exige l'art. 28 PA.

2.1. Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) garantit notamment au justiciable le droit d'avoir accès au dossier pour connaître préalablement les éléments dont dispose l'autorité et jouir ainsi d'une réelle possibilité de faire valoir ses arguments avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 137 II 266 consid. 3.2; 135 II 286 consid. 5.1 et les références). Le droit de consulter le dossier n'est cependant pas absolu et son étendue doit être définie de cas en cas, en tenant compte des intérêts en présence et de toutes les circonstances de l'espèce. Il peut être restreint, voire supprimé, pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier ou dans l'intérêt du requérant lui-même (ATF 126 I 7 consid. 2b). Selon l'article 27 al. 1 PA, l'autorité ne peut refuser la consultation d'une pièce que si, notamment, des intérêts publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé. Si l'accès à une pièce est refusé à une partie conformément à cette disposition, ce document ne peut être retenu à son désavantage que si l'autorité lui a donné connaissance de son contenu essentiel et lui a en outre donné l'occasion de s'exprimer et de fournir des contre-preuves (art. 28 PA).

2.2. Lorsque le litige porte sur l'accès à un document déterminé, la partie requérante ne peut évidemment invoquer son droit d'être entendue pour en obtenir la communication en cours de procédure (cf. arrêt 1C_277/2016 du 29 novembre 2016 consid. 2.2). En l'occurrence, le TAF a ordonné, le 1er septembre 2025 (soit après l'échange d'écritures) la production de la requête du 24 février 2017. L'AFC a produit ladite pièce le lendemain. Le recourant n'a pas eu connaissance de cette production. Cela étant, les éléments essentiels de la pièce litigieuse lui étaient déjà connus. En effet, la recommandation du préposé expose que la demande concerne une enquête préliminaire en raison d'un soupçon d'infractions fiscales, précisant qu'elle décrit les soupçons existants à ce stade et justifiant l'ouverture d'une enquête, et détermine les mesures et la stratégie d'enquête. Dans sa décision du 27 février 2025, l'AFC précise que la requête reprend en grande partie les éléments du rapport d'enquête préliminaire; elle contient les premières réflexions de l'autorité de poursuite, les critères justifiant l'ouverture d'une procédure pénale, la planification des premières mesures spéciales d'enquête ainsi que les éventuelles dénonciations et les contacts préliminaires avec d'autres autorités. L'AFC a également mentionné que la requête contenait des données fiscales du recourant pour les années 2005 à 2014, et les a mentionnées dans sa décision. À ce stade, les exigences de l'art. 28 PA étaient respectées, dès lors que les indications données au recourant suffisaient pour connaître la nature du document, les grandes lignes de son contenu, son but et son destinataire ainsi que l'origine des données, soit les éléments essentiels pour juger de son caractère consultable ou non. Quant au TAF, il a certes pris connaissance du document en question et en rappelle la teneur générale au consid. 5.2 de son arrêt. Il n'apparaît toutefois pas qu'il ait fondé sa décision sur des éléments qui n'auraient pas été précédemment portés à la connaissance du recourant. Le grief doit dès lors être écarté.

3.

Se plaignant ensuite d'arbitraire dans l'appréciation des faits, le recourant reproche au TAF d'avoir constaté que les procédures fiscales étaient terminées, tout en retenant que des procédures de révision seraient toujours en cours.

3.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut critiquer la constatation de faits qui importent pour le jugement de la cause que si ceux-ci ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, ce qu'il lui appartient de démontrer par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF. Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur l'appréciation des preuves (cf. ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 I 26 consid. 1.3; 142 III 364 consid. 2.4; 139 II 404 consid. 10.1).

3.2. L'arrêt attaqué rappelle (consid. B en fait) que les procédures en soustraction d'impôts se sont achevées par deux arrêts du Tribunal fédéral rendus en 2023 et 2024. Il relève ensuite (consid. 7.5.5) que des demandes de révision ont été déposées au Tribunal fédéral en décembre 2024. Il n'y a aucune contradiction entre ces deux affirmations, la révision étant une voie de droit extraordinaire permettant à certaines conditions de remettre en cause un arrêt entré en force. Quoi qu'il en soit, l'existence de procédures encore pendantes n'a été évoquée que pour mettre en question les intentions du recourant, dont le but pouvait ainsi être étranger à celui de la LPD. La question a toutefois été laissée indécise, de sorte que les éléments de fait relevés par le recourant apparaissent sans pertinence. Le grief doit lui aussi être écarté.

4.

Sur le fond, le recourant se plaint d'une violation des art. 7 al. 1 let. b LTrans et 26 al. 2 let. b LPD. Selon lui, la lutte générale contre la fraude ou l'évasion fiscale ne serait pas une "mesure concrète" permettant de justifier un refus d'accès au sens de ces dispositions. De la même manière qu'un rapport sur les dangers (ATF 144 II 77) ne serait pas suffisant, de simples considérations générales sur les techniques d'enquête ne seraient pas concrètes. Sous l'angle de la LPD - dont l'application a été admise en espèce par le TAF -, le recourant critique l'arrêt 1C_541/2014. Il se réfère à l'art. 279 CPP et à l'art. 33 de la loi fédérale sur le renseignement (LRens, RS 121) qui imposent de renseigner sur des méthodes d'enquête, ce qui devrait être le cas a fortiori pour l'administration fiscale. Il relève que cet arrêt n'est pas approuvé par la doctrine et qu'il fait fi de l'obligation du détenteur des données de démontrer l'existence d'un risque. L'intéressé devrait être en mesure de s'assurer que les données récoltées à son propos l'ont été de manière légale. Le recourant se dit également privé d'un recours effectif au sens des art. 8 et 13 CEDH

4.1. Les art. 7 ss LTrans prévoient des exceptions et restrictions au droit d'accès prévu à l'art. 6 LTrans. Dans les cas spécifiés à l'art. 7 al. 1 LTrans, l'accès aux documents officiels est restreint, différé ou refusé, notamment lorsqu'il "entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs" (let. b). Cette disposition garantit que des informations puissent être gardées secrètes lorsqu'elles servent à la préparation de mesures concrètes d'une autorité, notamment en matière de mesures de surveillance, d'inspections des autorités fiscales ou de certaines campagnes d'information (cf. ATF 144 II 77 consid. 4.3). Cette exception peut être invoquée lorsque, avec une grande probabilité, une mesure n'atteindrait plus ou pas entièrement son but si certaines informations qui préparent cette mesure étaient rendues accessibles (ATF 144 II 77 consid. 4.3; arrêt 1C_105/2024 du 1er septembre 2024 consid. 6.4.2). Le maintien du secret de l'information doit être vu comme la clé de la bonne exécution de la mesure envisagée (cf. Message du Conseil fédéral relatif à la LTrans du 12 février 2003, FF 2003 1850 ch. 2.2.2.1.2). Il ne suffit pas d'une simple possibilité d'entrave de mesures concrètes: le maintien du secret doit apparaître comme une condition au succès de ces mesures (URS STEIMEN, in BSK DSG/BGÖ, 4e éd. 2024, n° 19 ad art. 7 LTrans). L'information en question, si elle doit entraver l'exécution de mesures concrètes, ne doit pas nécessairement concerner un cas particulier et concret ("einzelfallbezogen"). Elle peut, dans certaines circonstances, avoir pour objet la pratique d'une autorité (STEIMEN, op. cit., n° 20 ad art. 7 LTrans). Toutefois, l'accomplissement de tâches générales ou l'activité de surveillance d'une autorité dans son ensemble ne sont pas couverts par cette disposition (cf. ATF 144 II 77 consid. 4.2 s.; arrêts 1C_105/2024 du 1er septembre 2024 consid. 6.4.1; 1C_412/2022 du 9 août 2023 consid. 5.1).
En présence d'une exception au droit d'accès, il convient d'examiner au cas par cas si les intérêts au maintien du secret l'emportent sur l'intérêt à la transparence ou si, le cas échéant, en application du principe de proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.), un accès partiel peut être envisagé, par exemple par anonymisation, caviardage, publication partielle ou report dans le temps (ATF 142 II 313 consid. 3.6; 142 II 324 consid. 3.3; arrêt 1C_105/2024 du 1er septembre 2025 consid. 6.3).

4.2. Selon l'arrêt attaqué, la requête de l'AFC du 24 février 2017 comprend des données, notamment fiscales et comptables, concernant le recourant et des sociétés qui lui seraient liées. Elle expose en quoi consistent les soupçons d'infractions fiscales, et sur la base de quelles données et de quelles réflexions l'AFC a reconnu l'existence de ces soupçons. Il apparaît ainsi évident que la prise de connaissance de cette requête permettrait de révéler les premières mesures d'investigation de l'AFC (recoupements, déductions, hypothèses), ainsi que les éléments pertinents sur lesquels elle se fonde pour justifier ses premiers soupçons. La consultation de ce document révèlerait la stratégie d'enquête de l'autorité et pourrait permettre aux contrevenants de prendre des mesures propres à détourner les soupçons et à entraver les vérifications. Elle mettrait ainsi en péril les mesures concrètes de répression de la fraude fiscale, de sorte qu'il convient d'admettre que les conditions posées à l'art. 7 al. 1 let. b LTrans sont réunies. Le grief doit être rejeté.

4.3. Sous l'angle de la LPD également, la jurisprudence considère que la remise à l'intéressé de rapports d'enquête préalables est susceptible de compromettre les futures enquêtes dès lors qu'elle permettrait aux contrevenants de prendre connaissance des méthodes d'enquête, et de s'adapter en conséquence (arrêt 1C_541/2014 du 13 août 2015 consid. 4.5 rendu en application de l'art. 9 al. 2 aLPD, correspondant à l'art. 26 al. 2 let. b de la LPD actuelle). Le recourant tente en vain de remettre en cause cette jurisprudence. Le parallèle qu'il entend tirer avec la réglementation des art. 279 CPP ou 33 LRens (communication des mesures de surveillance après la clôture de la procédure préliminaire ou à la fin de l'opération de surveillance) est sans pertinence dès lors que ces dispositions s'appliquent à des mesures spécifiques de surveillance et de recherche soumises à autorisation, et non pas à une demande générale tendant à l'ouverture d'une enquête. Quoi qu'il en soit, le droit d'être entendu du recourant a, en l'espèce, été suffisamment préservé, comme cela est relevé ci-dessus.
Le recourant relève aussi que dans l'arrêt 1C_541/2014 précité, il avait été reproché à l'intéressé de ne pas contester l'existence d'un danger pour l'enquête fiscale, alors que le fardeau de la preuve appartient à l'administration; point n'est besoin d'examiner cette critique dès lors qu'en l'espèce, l'autorité a bien apporté la démonstration de l'existence d'un intérêt prépondérant s'opposant au droit d'accès. Enfin, le recourant ne saurait se plaindre d'une lacune dans l'accessibilité des données dès lors que la décision de refus est fondée sur un motif expressément prévu par la loi.
Le grief doit lui aussi être rejeté.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant, conformément à l'art. 66 al. 1 LTF. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Administration fédérale des contributions AFC et au Tribunal administratif fédéral, Cour I.

Lausanne, le 13 avril 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Kurz