Validity of an information refusal signed by an external lawyerGénéré par IA

1C_729/2025

Arrêt du 6 mars 2026

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Direction de la sécurité, de la justice
et du sport de l'État de Fribourg,
Grand-Rue 27, case postale, 1701 Fribourg,

Office de la circulation et de la navigation de l'État de Fribourg,
route de Tavel 10, 1700 Fribourg.

Objet
Procédure administrative; accès à des documents,

recours contre l'arrêt de la Ie Cour administrative
du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg du 29 octobre 2025 (601 2025 99 - 601 2025 100).

Faits :

A.

Par courriel du 3 mars 2025, l'Office de la circulation et de la navigation de l'État de Fribourg (ci-après: l'OCN) a informé A.________ que sa candidature au poste de juriste pour lequel il avait postulé n'avait pas été retenue.
Le même jour, A.________ a déposé auprès de l'OCN une demande fondée sur la loi fribourgeoise sur l'information et l'accès aux documents du 9 septembre 2009 (LInf; RSF 17.5) tendant à se voir communiquer le nombre de candidatures et d'entretiens effectués, le profil du candidat sélectionné, notamment si celui-ci est titulaire du brevet d'avocat ou au bénéfice d'études post-graduées équivalentes aux siennes, son niveau de langue, la liste de ses publications en matière de circulation routière ou sa pratique dans ce domaine.
Par courrier du 23 avril 2025, l'OCN, par l'intermédiaire de Me Olivier Carrel, avocat à Fribourg, s'est déterminé sur cette demande et a refusé d'y donner suite. Il a retenu en substance qu'en tant qu'elle visait à obtenir des informations personnelles sur la personne engagée, la demande n'avait pas pour objet des documents officiels et qu'elle se heurtait à l'intérêt privé prépondérant du candidat ou de la candidate sélectionné (e) qui n'avait pas consenti à la communication de ses données.
Le 4 mai 2025, A.________ a recouru auprès de la Direction cantonale de la sécurité, de la justice et du sport (ci-après: la DSJS) en concluant à ce qu'ordre soit donné à l'OCN de procéder par écrit dans le cadre de sa demande d'information du 3 mars 2025 et de statuer sans délai et sans déléguer ses pouvoirs. Pour l'essentiel, il faisait valoir que l'OCN avait commis un déni de justice en refusant de statuer sur sa demande, respectivement en déléguant sans droit la compétence de le faire à un mandataire professionnel.
Par décision du 10 juin 2025, la DSJS a rejeté le recours formé pour déni de justice et l'a déclaré irrecevable pour autant qu'il était dirigé également contre le courrier du 23 avril 2025.
Statuant par arrêt du 29 octobre 2025, la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg a confirmé cette décision sur recours de A.________. Il a rejeté la requête d'assistance judiciaire partielle du recourant et a mis les frais judiciaires, fixés à 600 fr., à sa charge.

B.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer cet arrêt en ce sens que le recours formé contre la décision de Ia DSJS du 10 juin 2025 est admis, que cette décision est modifiée en ce sens que le recours déposé le 4 mai 2025 pour déni de justice est admis, que, partant, ordre est donné à l'OCN de statuer par écrit, sans déléguer ses pouvoirs et sans délai, sur sa demande d'information du 3 mars 2025 et qu'un émolument de 100 fr. est mis à la charge de l'OCN, que sa requête d'assistance judiciaire partielle est admise et que les frais judiciaires, par 600 fr., sont mis à la charge de l'OCN. Il requiert l'assistance judiciaire pour la procédure fédérale et l'octroi d'une indemnité de 1'500 fr. à la charge de l'OCN.
La DSJS et le Tribunal cantonal concluent au rejet du recours sans autre observation. L'OCN n'a pas déposé de détermination.

Considérant en droit :

1.

L'arrêt rendu par la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal a trait à un refus de donner suite à une demande d'accès à des documents en mains d'un organe public fondée sur la Linf. Il s'agit par conséquent d'une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF.
Le recourant a participé à la procédure devant l'instance précédente et a un intérêt digne de protection à ce qu'il soit vérifié si la détermination de l'OCN sur sa demande d'information a été rendue selon les formes requises et par une autorité compétente, de sorte que la qualité pour recourir doit lui être reconnue (art. 89 al. 1 LTF). Le recours a au surplus été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF), de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

2.

Le recourant soutient que l'OCN a délégué sans droit et en violation de l'art. 15 al. 2 du Code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1) le pouvoir que lui conféraient les art. 8 al. 1 et 32 al. 1 LInf de se déterminer sur sa demande d'information du 3 mars 2025 et que le courrier de Me Olivier Carrel du 23 avril 2025 n'est pas valable au motif qu'il émane d'une personne incompétente. En I'absence de détermination valable de l'OCN, il était fondé à se plaindre d'un déni de justice et il ne pouvait lui être reproché de ne pas avoir saisi le Préposé cantonal à la transparence et la protection des données d'une requête en médiation.

2.1. L'art. 8 al. 1 let. b LInf dispose que les organes publics répondent aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. À teneur de l'art. 32 LInf, l'organe public assiste la personne qui demande l'accès, notamment en l'aidant dans l'identification du document recherché; il traite la demande avec diligence et tient compte des besoins particuliers des médias (al. 1). Lorsque l'accès risque de porter atteinte à un intérêt public ou privé, il est suspendu jusqu'au terme de la procédure; les tiers concernés sont en principe consultés et, s'ils font valoir un intérêt privé, peuvent s'opposer à l'accès (al. 2). L'organe public doit se déterminer par écrit lorsqu'il envisage de différer, restreindre ou refuser l'accès ou lorsqu'il prévoit de l'accorder malgré l'opposition d'un tiers (al. 3). Selon l'art. 33 LInf, la personne qui a demandé l'accès et les tiers qui ont fait opposition peuvent, dans les trente jours qui suivent la détermination de l'organe public, déposer contre celle-ci une requête en médiation auprès du ou de la préposé-e à la transparence et à la protection des données (al. 1). Lorsque la médiation n'aboutit pas, le ou la préposé-e établit à l'intention des parties une recommandation écrite (al. 2). Lorsqu'une recommandation a été émise, l'organe public rend d'office une décision; s'il se rallie à la recommandation, le renvoi à cette dernière peut faire office de motivation (al. 3).

2.2. L'autorité est tenue d'exercer ses compétences elle-même, à moins qu'une disposition légale ne l'autorise à déléguer. La possibilité de déléguer existe en revanche sans restriction pour l'instruction d'une affaire, l'élaboration d'un projet, la collecte de l'information, soit pour les divers travaux préparatoires nécessaires à la prise de décision (cf. MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, Droit administratif, vol. III, 2e éd., 2018, ch. 1.2.3.4, p. 47-48, avec la référence en note 183 à l'ATF 114 Ib 244; voir aussi, arrêt 2C_358/2023 du 5 avril 2024 consid. 4.8). L'autorité peut également recourir à l'aide d'un auxiliaire pour accomplir une activité administrative auxiliaire ("Hilfstätigkeit"). Le terme d'auxiliaire vise le prestataire privé qui fournit, contre rémunération, une prestation à l'État lequel reste responsable de l'exécution de la tâche publique avec le contrôle qui en découle. Tel est notamment le cas de l'avocat mandaté pour déposer un recours au nom de la collectivité publique. Les activités administratives auxiliaires s'entendent de celles que l'administration aurait tout aussi bien pu accomplir par son propre personnel, mais qu'elle a choisi de se procurer sur le marché jugeant que celui-ci les offrait à satisfaction (cf. MOOR/BELLANGER/TANQUEREL, ibidem, ch. 3.3/c, p. 247-248; voir aussi sur cette question, arrêt 2C_416/2024 du 29 juillet 2025 consid. 5.3 destiné à la publication).
Dans un arrêt paru aux ATF 149 I 343 consid. 7.2.1, le Tribunal fédéral n'a ainsi pas jugé problématique au regard de l'art. 30 al. 1 Cst. qu'une Commission communale de recours en matière d'impôt recoure aux services d'un avocat pour autant que son rôle n'aille pas au-delà de celui d'un conseiller qui l'assiste dans les travaux préparatoires en vue du prononcé de la décision. Ce rôle n'avait pas, dans le cas particulier, été dépassé dans la mesure où seul un mandat de conseil avait été confié à l'avocat.

2.3. Conformément à l'art. 37 al. 1 LInf, la compétence de rendre la détermination revient à l'organe public qui est compétent pour traiter la demande d'accès. L'organe public doit se déterminer par écrit lorsqu'il envisage de refuser l'accès. L'art. 32 al. 1 LInf n'exclut pas le recours aux services d'un avocat pour préparer ou rédiger la détermination qu'il lui incombe de rendre par écrit. Une base légale n'est d'ailleurs pas nécessaire pour ce faire selon la jurisprudence précitée. Dans le courrier incriminé du 23 avril 2025, Me Olivier Carrel informe le recourant avoir été consulté par l'OCN, en annexant une procuration signée attestant du mandat qui lui a été confié, et lui communique la détermination de son client sur la demande d'information du 3 mars 2025. L'activité de Me Olivier Carrel apparaît ainsi ne pas avoir excédé celle d'un auxiliaire de l'OCN dénué de pouvoir décisionnel propre (ATF 148 II 218 consid. 3.2).
Même si l'on voulait admettre que la tâche de Me Olivier Carrel a excédé celle d'un simple conseiller chargé d'établir et de communiquer la détermination de l'OCN, cette informalité n'entraînerait pas la nullité de la décision.
D'après la jurisprudence, la nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, si ce vice est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 148 IV 445 consid. 1.4.2; 147 III 226 consid. 3.1.2). Des vices de fond n'entraînent qu'exceptionnellement la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité, à moins que l'autorité ayant statué ne dispose d'un pouvoir décisionnel général dans le domaine concerné (ATF 149 IV 9 consid. 6.1) ou que les conditions auxquelles la jurisprudence subordonne un tel constat ne soient pas remplies (ATF 136 II 489 consid. 3.3). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l'irrégularité touchant la décision d'ouvrir une enquête, qui résultait d'une délégation non admissible au bureau du conseil d'administration alors que ce dernier devait statuer in corpore, n'était pas suffisamment grave pour entraîner la nullité de la révocation (arrêt 8C_355/2016 du 22 mars 2017 consid. 5.4). De même, dans le cas où un organisme privé avait statué en lieu et place de l'autorité administrative compétente sans y être autorisé, respectivement sans être couvert par la clause de délégation, le Tribunal fédéral a renoncé à annuler la décision attaquée parce que la partie recourante n'avait subi aucun préjudice de l'incompétente décisionnelle de l'auteur de la décision (arrêt 2C_103/2023 du 13 septembre 2023 consid. 4.3).
Aucun élément au dossier ne permet de retenir que la teneur du courrier de Me Olivier Carrel valant détermination écrite de l'OCN ne correspondrait pas à l'intention dudit office. L'annulation et le renvoi de l'affaire à l'OCN pour qu'il rende personnellement une détermination en tout point identique à celle que lui a transmise Me Olivier Carrel en vertu d'une procuration établie en sa faveur constitueraient une formalité inutile que rien ne justifie. Le recourant ne subit d'ailleurs aucun préjudice puisque s'il entend poursuivre la procédure, il a la possibilité de saisir le Préposé cantonal à la transparence et à la protection des données d'une requête en médiation au sens de l'art. 33 al. 1 LInf dans les 30 jours suivant le présent arrêt qui confirme la validité de la détermination du 23 avril 2025. Dès lors qu'il soutenait ne pas avoir reçu de la part de l'OCN une détermination écrite valable et être victime d'un déni de justice, on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir déposé une requête en médiation à réception du courrier litigieux du 23 avril 2025, lequel n'indiquait au demeurant pas cette possibilité comme l'exige l'art. 12 al. 2 de l'ordonnance fribourgeoise sur l'accès aux documents du 14 décembre 2010 (OAD; RSF 17.54) et un refus d'entrer en matière sur une requête en médiation relèverait, dans ces circonstances, d'un formalisme excessif (cf. sur cette notion, ATF 149 IV 9 consid. 7.2).

3.

Le recours doit par conséquent être rejeté. Le recourant a demandé l'octroi de l'assistance judiciaire (cf. art. 64 al. 1 LTF). Son recours était cependant d'emblée dénué de chances de succès, de sorte que cette requête doit être rejetée. Le recourant, qui succombe, supportera donc les frais judiciaires, lesquels seront fixés à 1'000 fr. compte tenu des circonstances (art. 65 al. 2 et 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

4.

Le présent arrêt est communiqué au recourant ainsi qu'à la Direction de la sécurité, de la justice et du sport, à l'Office de la circulation et de la navigation et à la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg.

Lausanne, le 6 mars 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Parmelin