1C_73/2019
Arrêt du 14 juin 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli et Fonjallaz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
contre
Préfecture du district de la Broye,
Objet
Procédure administrative; récusation d'un expert,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative,
du 11 décembre 2018 (602 2018 116).
Sur dénonciation des époux A.________ et B.________ (ci-après: les dénonciateurs), propriétaires de la parcelle n° 5255 du registre foncier de Val-de-Charmey, le Préfet de la Gruyère a ouvert, le 9 novembre 2016, une procédure de rétablissement de l'état de droit à l'encontre des époux C.________ et D.________, propriétaires de la parcelle n° 5256, procédure ayant pour objet des murs de soutènement érigés entre les deux parcelles et dont le Préfet a parallèlement refusé la légalisation. Dans son rapport du 2 juin 2017, la Commission des dangers naturels du Service cantonal des constructions et de l'aménagement (ci-après: CDN) a estimé que des mesures de stabilisation du terrain étaient nécessaires et qu'il n'était pas envisageable de revenir à la situation initiale. Elle préconisait l'analyse d'un expert neutre. Deux propositions d'experts ont été successivement écartées par l'une et l'autre parties en raison de liens avec la partie adverse.
A la requête des dénonciateurs, le Préfet de la Gruyère s'est récusé et le Préfet de la Broye a été désigné en remplacement le 8 février 2018. Il a annoncé la désignation d'un nouvel expert le 2 mai 2018, et a choisi E.________ et le bureau dans lequel celui-ci travaille, F.________ SA. Ce choix a été communiqué lors d'une inspection locale du 27 juin 2018, et les dénonciateurs ont notamment demandé que l'expert démontre l'absence de toute relation avec les époux C.________ et D.________ et leurs entreprises. A la demande du Préfet, l'expert a produit, le 31 juillet 2018, une liste des mandats passés entre son bureau et ceux des époux C.________ et D.________.
Par décision incidente du 25 septembre 2018, le Préfet a désigné E.________ et F.________ SA comme experts afin d'établir un rapport sur la situation actuelle, de déterminer les mesures nécessaires à stabiliser les lieux et d'examiner toutes les dispositions commandées par les circonstances.
Sur recours des dénonciateurs, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a, par arrêt du 11 décembre 2018, confirmé cette décision. Le fait que l'expert avait travaillé à trois reprises depuis 2012 avec le bureau de C.________ ne suffisait pas pour admettre une récusation: les parties étaient actives dans le domaine de la construction, de l'ingénierie et de l'environnement et se trouvaient dans un rapport de concurrence ou de collaboration avec l'ensemble des spécialistes dans ce domaine. Rien ne permettait d'affirmer que l'expert - qui ne connaissait pas encore le dossier - avait des idées préconçues. Les dénonciateurs avaient disposé d'occasions suffisantes pour demander la récusation et avaient pu participer à la vision locale.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal, d'ordonner la récusation des experts et de renvoyer la cause au Préfet pour désignation d'un nouvel expert extérieur au canton de Fribourg.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Préfet de la Broye se réfère à sa décision et à l'arrêt attaqué, tout en relevant que la cause porte, à ce stade, uniquement, sur les mesures de sécurisation des lieux. Ni les intimés, ni les experts n'ont présenté d'observations.
Conformément aux art. 82 let. a et 92 al. 1 LTF, les décisions incidentes de dernière instance cantonale portant sur une demande de récusation d'un expert dans une cause de droit public - non visée par les exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF - peuvent immédiatement faire l'objet d'un recours en matière de droit public. Les recourants, auteurs de la demande de récusation qui a été écartée, ont qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF.
Pour le surplus, le recours a été déposé en temps utile et les conclusions qui y sont prises sont recevables (art. 107 al. 2 LTF). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours en matière de droit public, ce qui entraîne l'irrecevabilité du recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 LTF).
Se plaignant de constatation manifestement inexacte des faits, les recourants relèvent que les experts désignés sont non seulement E.________, mais aussi la société F.________ SA. Le premier avait effectué de 2012 à 2017 trois mandats pour C.________; la seconde, durant la même période, avait eu trois mandats avec le bureau C.________ et deux pour les sociétés D.x.________ SA et D.y.________ SA. En outre, trois mandats auraient encore été confiés à F.________ SA par C.________ depuis le mois de février 2018, ce qui ferait au total onze mandats en l'espace de six ans, et non seulement trois comme l'a retenu la cour cantonale. En écartant les moyens de preuve présentés à ce sujet par les recourants, la cour cantonale aurait fait preuve d'arbitraire. Elle aurait également écarté à tort l'argument tiré du rapport de concurrence entre les recourants et l'expert, dès lors que ceux-ci sont effectivement en concurrence sur un projet concret de construction.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), soit pour l'essentiel de façon arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. L'appréciation des preuves est arbitraire ou manifestement inexacte au sens de l'art. 97 al. 1 LTF lorsqu'elle est en contradiction avec le dossier ou contraire au sens de la justice et de l'équité ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables. Pour qu'une partie puisse demander une rectification de l'état de fait cantonal, il faut encore que celle-ci soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 I 135 consid. 1.6 p. 144 s.).
2.2. Après la vision locale du 27 juin 2018 durant laquelle les parties ont été informées de la désignation des experts, les recourants ont requis, le 9 juillet 2018, que l'expert déclare ses liens avec les parties. La Préfecture de la Broye a donné suite à cette demande et F.________ SA, par E.________, a fourni le 31 juillet 2018 une liste des mandats qu'elle avait eus avec les différents bureaux des intimés. Il en ressort neuf mandats avec le bureau C.________ (plus deux offres non retenues) et deux mandats avec D.x.________, respectivement D.y.________ (plus deux offres non retenues), entre avril 2012 et mars 2018. On ne voit dès lors pas ce qui permettait au Préfet, puis à l'instance cantonale - en dépit des indications figurant dans le recours cantonal, avec référence à la pièce en question -, de retenir que l'expert n'avait eu qu'à trois reprises des relations de mandat avec les intimés ou leurs sociétés. Il est vrai que l'expert E.________ a travaillé personnellement sur seulement trois de ces mandats, mais celui-ci a été désigné conjointement avec la société F.________ SA, de sorte que l'on ne voit pas pourquoi l'ensemble des mandats passés avec cette société ont été ignorés. Sur ce point - pertinent comme on le verra - l'arrêt attaqué repose sur une constatation manifestement inexacte des faits, qu'il y a lieu de rectifier conformément à l'art. 105 al. 2 LTF.
2.3. Sur le fond, l'arrêt attaqué rappelle à juste titre qu'une partie peut demander la récusation d'un expert pour les mêmes motifs que ceux qui peuvent être invoqués à l'encontre des juges, en démontrant de manière objective que l'expert mandaté n'a pas l'indépendance et l'impartialité nécessaires pour accomplir sa tâche (ATF 133 II 384 consid. 4.1 p. 390; cf. aussi ATF 137 V 210 consid. 1.3.3 p. 227). La récusation d'un expert n'est pas limitée aux cas dans lesquels une prévention effective est établie, car une disposition interne de l'expert ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale (ATF 139 III 433 consid. 2.1.1 p. 436; 138 IV 142 consid. 2.1 p. 144). Tel peut être le cas lorsqu'il existe des relations d'affaires ou d'amitié étroites entre une partie et l'expert, susceptibles de faire douter de l'impartialité de ce dernier.
2.4. On peut certes suivre la cour cantonale lorsqu'elle relève que les parties sont actives dans le canton de Fribourg dans les domaines de l'environnement, de la géologie et de l'ingénierie, et ont nécessairement un rapport de concurrence ou de collaboration avec l'ensemble des experts potentiels dans le même canton. En l'occurrence toutefois, les experts (soit F.________ SA et E.________) et les intimés on eu des relations de mandat non pas à trois reprises, mais onze fois entre 2012 et 2018. Même si l'on ignore la nature et l'importance de ces mandats, leur fréquence démontre l'existence de relations d'affaires régulières susceptibles de fonder à tout le moins une apparence de prévention. Le grief doit par conséquent lui aussi être admis.
Sur le vu de ce qui précède, le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable, et le recours en matière de droit public est admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que la décision préfectorale du 25 septembre 2018. La cause est renvoyée à la Préfecture de la Broye (art. 107 al. 2 in fine LTF) pour désignation d'un nouvel expert, le cas échéant en dehors du canton de Fribourg. Conformément aux art. 67 et 68 al. 5 LTF, le Tribunal fédéral peut statuer sur les frais et dépens de l'instance cantonale en fonction de l'issue de la cause. En l'occurrence, les intimés n'ont pas pris de conclusions quant à la nomination de l'expert; ils n'ont procédé ni devant le Tribunal cantonal, ni devant le Tribunal fédéral. Il n'y a donc pas lieu de mettre à leur charge les frais et dépens pour les procédures fédérales et cantonales. Dès lors, il ne sera pas perçu de frais judiciaires et les dépens, arrêtés à 3'000 fr. pour les procédures cantonale et fédérale, seront mis à titre exceptionnel à la charge du canton de Fribourg (art. 66 al. 3 et 4 et 68 al. 2 et 4 LTF).
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
Le recours en matière de droit public est admis; l'arrêt attaqué est annulé, de même que la décision préfectorale du 25 septembre 2018. La cause est renvoyée à la Préfecture de la Broye pour nouvelle décision au sens des considérants.
L'arrêt est rendu sans frais.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée aux recourants, pour les procédures cantonale et fédérale, à la charge de l'Etat de Fribourg.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Préfecture du district de la Broye, à E.________, à F.________ SA et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative.
Lausanne, le 14 juin 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
Le Greffier : Kurz