Inadmissibility of appeal against remand decision on local planGénéré par IA

1C_770/2021

Arrêt du 8 février 2023

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Juge présidant,
Haag et Merz.
Greffière : Mme Nasel.

Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________,
recourants,

contre

Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg,
rue des Chanoines 17, 1700 Fribourg,
Commune de Mont-Vully,
Administration communale,
route principale 65, 1786 Sugiez,
représentée par Me Jillian Fauguel, avocate.

Objet
Révision générale du plan d'aménagement local
de la commune de Mont-Vully,

recours contre l'arrêt de la IIe Cour administrative
du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg
du 12 novembre 2021 (602 2021 64).

Faits :

A.

Par publication dans la Feuille officielle du canton de Fribourg (FO) des 16 décembre 2016 et 9 février 2018, la Commune de Mont-Vully (commune) a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) pour le secteur Haut-Vully. Ce projet prévoit notamment l'augmentation de l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) de 0.5 à 0.7 dans la zone résidentielle à faible densité (ZRFD) à l'art. 24 ch. 4 du règlement communal d'urbanisme (RCU).
Par décisions du 25 juin 2018, le Conseil communal a adopté la révision de son PAL et rejeté l'opposition formée par A.A.________ et B.A.________, propriétaires de la parcelles n o 776 du Registre foncier de la commune (secteur Haut-Vully), située dans la ZRFD, à proximité de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments (IFP) n o 1209 Mont-Vully. Les propriétaires précités ont recouru le 24 juillet 2018 contre ces décisions auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg (DAEC).
Dans le cadre de l'instruction de ce recours, de nombreux échanges ont eu lieu; A.A.________ et B.A.________, la commune, le Service de la nature et du paysage - devenu le Service des forêts et de la nature (SFN) - et le Service des biens culturels (SBC) se sont en particulier déterminés.
La Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) a rendu un préavis le 30 septembre 2019, dans lequel elle précise que celui-ci ne porte que sur les modifications du PAL pouvant avoir un impact sur le site de l'IFP n o 1209 Mont-Vully ainsi que sur le site construit de Môtier figurant à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS); elle y recommande en particulier de maintenir l'IBUS à 0.5 dans certains secteurs limitrophes à l'IFP ou faisant partie de l'ISOS.
Dans son préavis de synthèse d'examen final du 30 septembre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé défavorablement l'augmentation de l'indice de la ZRFD, indiquant que celle-ci devra se limiter au minimum légal de 0.6. Concernant les parcelles situées aux abords du périmètre IFP, il n'a pas retenu la demande de la CFNP de maintenir l'indice à 0.5, mais a requis de la DAEC, pour les secteurs identifiés par la commission et touchés par le périmètre IFP, que la dérogation à la limite pour les parties souterraines ne soit pas admise.

B.

Par décisions du 24 mars 2021, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale du PAL, sous réserve notamment de l'augmentation de l'IBUS de la ZRFD - laquelle devait se limiter au minimum légal de 0.6 -, respectivement admis partiellement le recours des propriétaires de la parcelle n o 776. Elle a en substance relevé l'absence de véritable analyse effectuée par la commune quant aux qualités paysagères naturelles et agricoles en relation avec les qualités spatiales et architecturales du site; elle a également posé plusieurs conditions, en lien notamment avec les éléments patrimoniaux recensés, soit les sites de Môtier (recensé à l'ISOS comme site d'importance nationale), de Lugnorre et Mur (recensés à l'ISOS comme sites d'importance régionale), les périmètres environnants et l'objet no 1209 "Mont-Vully" à l'IFP. La DAEC a demandé que les parcelles situées aux abords du périmètre IFP soient identifiées au plan d'affectation des zones (PAZ) et qu'un alinéa soit ajouté au RCU afin d'interdire la dérogation à la limite de propriété pour les constructions souterraines et partiellement souterraines. S'agissant en particulier du site construit de Lugnorre, la DAEC a demandé que les périmètres de protection soient revus conformément au relevé ISOS pour le site d'importance nationale; elle a également sollicité que les parcelles non construites soient dézonées ou, en cas d'impossibilité, de démontrer que des nouvelles constructions ne porteront pas atteinte au site construit protégé et environnant; de plus, des règles d'harmonisation pour les parcelles actuellement construites devaient être inscrites au RCU; de même, les périmètres de protection du site construit de Môtier et le périmètre de protection du périmètre environnant devaient être revus; d'autres conditions ont également été émises concernant ce site, en particulier l'exigence d'introduire des règles limitatives permettant de préserver ce secteur et celle de fournir une analyse de l'impact des projets de construction.
Les propriétaires A.A.________ et B.A.________ ont formé un recours contre ces décisions auprès de la II e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg (Tribunal cantonal), considérant notamment qu'une augmentation de l'IBUS à 0.6 violait les principes fédéraux de l'aménagement du territoire, les prescriptions de l'ISOS, l'art. 6 de la loi fédérale du 1 er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et l'IFP concernant le site de Mont-Vully. Le Tribunal cantonal a rejeté le recours dans un arrêt rendu le 12 novembre 2021.

C.

A.A.________ et B.A.________ interjettent un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre cet arrêt, dont ils demandent l'annulation de même que l'annulation des décisions du 24 mars 2021 de la DAEC en tant qu'elles constatent que l'IBUS de 0.6 s'applique à la ZRFD de Lugnorre. Ils font valoir, en substance, les mêmes motifs que ceux évoqués dans leur recours au Tribunal cantonal. Subsidiairement, ils sollicitent le renvoi de l'affaire à l'instance précédente pour nouvelle décision. Ils requièrent par ailleurs l'effet suspensif, rejeté par ordonnance du 25 janvier 2022.
Le Tribunal cantonal renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. La DAEC conclut également au rejet du recours, à l'instar de la commune qui conclut principalement à son irrecevabilité. Dans leurs dernières observations, les recourants maintiennent leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 146 II 276 consid. 1; arrêt 1C_82/2022 du 1 er décembre 2022 consid. 1).

1.1. Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral est en principe recevable contre les décisions finales (art. 90 LTF) ou partielles (art. 91 LTF). Il est également recevable contre certaines décisions préjudicielles et incidentes, comme celles qui concernent la compétence et les demandes de récusation (art. 92 LTF). Quant aux autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément, elles peuvent faire l'objet d'un recours si elles sont susceptibles de causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF). Cette réglementation est fondée sur des motifs d'économie de procédure; en tant que cour suprême, le Tribunal fédéral doit en principe ne s'occuper qu'une seule fois d'un procès (ATF 142 II 363 consid. 1.3; 135 II 30 consid. 1.3.2).
La décision finale est celle qui met un terme à l'instance, qu'il s'agisse d'un prononcé sur le fond ou d'une décision reposant sur le droit de procédure. La décision partielle est celle qui, sans terminer l'instance, règle définitivement le sort de certaines des prétentions en cause (art. 91 let. a LTF) ou termine l'instance seulement à l'égard de certaines des parties à la cause (art. 91 let. b LTF). Les décisions qui ne sont ni finales ni partielles d'après ces critères sont des décisions incidentes (ATF 142 III 653 consid. 1.1). Il s'agit notamment des prononcés par lesquels l'autorité règle préalablement et séparément une question juridique qui sera déterminante pour l'issue de la cause (ATF 144 V 280 consid. 1.2; 142 II 20 consid. 1.2). Une décision incidente peut être attaquée, s'il y a lieu, avec la décision finale qu'elle précède (art. 93 al. 3 LTF).

1.2.

1.2.1. En l'espèce, le Tribunal cantonal s'est tout d'abord prononcé sur le grief des recourants tiré de l'absence de base légale en lien avec la fixation de l'IBUS. Il a considéré que l'IBUS minimal d'une ZRFD devait en principe être de 0.6 en application de l'art. 80 du règlement fribourgeois du 1 er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), sous réserve de situations particulières; cette disposition était fondée sur une base légale suffisante, soit l'art. 130 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).
Le Tribunal cantonal ne précise en revanche pas si cet indice pourra ou non s'appliquer aux secteurs sis en ZRFD qui font l'objet des nombreuses mesures prises par la DAEC visant à la protection du paysage et du patrimoine construit. Il indique au contraire qu'il est en l'espèce prématuré d'appliquer un tel IBUS alors qu'un examen approfondi devra être effectué dans le cadre de la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation pour ces secteurs, relevant que ces conditions étaient à ce stade très vagues; il convenait en effet encore de distinguer les espaces libres inconstructibles et les espaces libres constructibles, conformément au plan directeur cantonal fribourgeois (PDCant); il a ajouté que l'on ignorait quelles parcelles seraient visées par une mesure d'inconstructibilité dans ces secteurs; si les parcelles situées aux abords du périmètre IFP et devant être identifiées au PAZ étaient certes clairement désignées, certaines d'entre elles se trouvaient cependant également dans un périmètre environnant, respectivement dans une échappée dans l'environnement; l'absence de désignation précise des secteurs était problématique quant à la concrétisation de la décision d'approbation et conduisait ainsi à une insécurité juridique, en ce sens que l'on ignorait où il pouvait encore être construit ou non; il existait ainsi un risque que, d'ici l'approbation définitive, des constructions soient érigées en portant préjudice à la protection du site et du paysage; de plus, des règles limitatives permettant de préserver le site construit protégé et des règles d'harmonisation - parmi lesquelles figuraient l'IBUS - devaient être encore formulées dans le RCU; l'IBUS devait en effet être inclus dans les réflexions à mener pour la future adaptation. La DAEC a pour sa part précisé, dans ses observations reprises par l'arrêt entrepris, que l'augmentation de l'IBUS à 0.6 dans la ZRFD était conforme au cadre légal applicable en ce qui concernait les secteurs se trouvant à l'extérieur des périmètres (périmètres de protection et environnants) du site construit de Môtier recensé à l'ISOS et qu'il en allait de même pour les parcelles ne se situant pas à proximité immédiate de la limite de l'objet IFP.
De nombreux points restent donc en suspens, dont la fixation de l'IBUS, en tout cas pour ces deux secteurs, respectivement devront faire l'objet d'un nouvel examen par l'autorité communale, et devront ensuite être approuvés par la DAEC. Il apparaît ainsi que les décisions du 24 mars 2021 de cette autorité s'analysent comme des décisions de renvoi, à l'instar de l'arrêt entrepris qui les confirme, dans la mesure où il n'a pas pour effet de clore la procédure entamée en première instance. Pareilles décisions revêtent en règle générale un caractère incident et, sous réserve de celles qui tombent sous le coup des art. 92 et 93 LTF, ne sont pas susceptibles d'être déférées immédiatement auprès du Tribunal fédéral alors même qu'elles tranchent définitivement certains aspects de la contestation lorsque, comme en l'espèce, ceux-ci ne peuvent être considréés comme indépendants des points encore litigieux au sens de l'art. 91 let. a LTF (cf. arrêts 1C_531/2022 du 11 octobre 2022 consid. 2.2; 1C_336/2020 du 22 juin 2020 consid. 2.2; 1C_427/2012 du 4 octobre 2012 consid. 1; 1C_96/2011 du 28 mars 2011 consid. 2).
En revanche, si le renvoi ne laisse aucune latitude de jugement à l'autorité inférieure appelée à statuer à nouveau, il est assimilé à une décision finale et peut, pour ce motif, faire l'objet d'un recours immédiat au Tribunal fédéral (ATF 145 III 42 consid. 2.1; 141 II 14 consid. 1.1). Tel n'est pas le cas en l'occurrence au vu de ce qui précède. En effet, il n'est en particulier pas exclu que l'IBUS soit maintenu à 0.5 pour certaines parcelles limitrophes à l'IFP, respectivement situées dans le secteur de Lugnorre; il faut encore relever, s'agissant de ce dernier site, que certains biens-fonds non construits pourraient être dézonés et que les périmètres de protection doivent encore être revus conformément au relevé ISOS pour le site d'importance nationale. Dans ces conditions, il apparaît que tant l'autorité communale que la DAEC, qui sera amenée à approuver l'adaptation de la planification aux conditions émises, disposent d'une marge de manoeuvre suffisamment importante pour leur reconnaître plus qu'un simple rôle d'exécutantes.

1.2.2. Le recours immédiat au Tribunal fédéral n'est donc ouvert que si les conditions de l'art. 93 LTF sont réalisées, s'agissant d'une décision qui n'entre pas dans le champ d'application de l'art. 92 LTF.
Or, les recourants n'allèguent respectivement n'établissent pas en quoi ils seraient exposés à un tel préjudice comme il leur appartenait pourtant de le faire (cf. art. 42 al. 2 LTF; ATF 141 III 80 consid. 1.2; 138 III 46 consid. 1.2). On ne voit d'ailleurs pas que tel serait le cas. Le Tribunal cantonal a rappelé le contenu de l'art. 91 al. 1 LATeC, dont il appartenait à la commune et la SeCA de veiller à l'application dans le cadre de permis de construire, afin de ne pas aggraver la situation dans une commune où l'enjeu du patrimoine est majeur. Cette disposition prévoit que dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan. L'autorité précédente a également relevé que la procédure d'approbation se prolongeait conformément à l'art. 89 al. 2 LATeC et, sur les points que devait encore traiter la commune, l'effet anticipé négatif s'appliquait pleinement. Dans ces circonstances et comme l'a constaté le Tribunal cantonal, on ne voit pas - et les recourants ne le démontrent pas non plus -, en quoi les intérêts liés à la protection du paysage et de la nature soulevés par ces derniers pour la ZRFD de Lugnorre ne seraient pas suffisamment préservés jusqu'à la mise en oeuvre des conditions d'application d'approbation; il est encore précisé que l'arrêt entrepris a également été notifié au SeCA ainsi qu'à la Préfecture du district du Lac dans lequel se trouve la Commune de Mont-Vully. En tout état, même en admettant, malgré ce qui précède, qu'un permis de construire allant dans un sens contraire soit accordé - comme le prétendent les recourants en ce qui concerne la parcelle n o 233 - ils pourront, le cas échéant, recourir contre une telle décision. Pour le surplus, si la nouvelle décision de la DAEC ne leur était pas favorable s'agissant de la question de l'IBUS applicable, les recourants pourront toujours la contester auprès du Tribunal cantonal puis, en dernier ressort, recourir contre l'arrêt rendu par cette juridiction auprès du Tribunal fédéral et contre l'arrêt cantonal du 12 novembre 2021 en reprenant les arguments développés à l'appui du présent recours. L'admission du recours mettrait alors fin au préjudice. Cela étant, il n'y a pas lieu d'admettre que la condition posée par l'art. 93 al. 1 let. a LTF à la recevabilité du recours contre une décision incidente serait remplie.
L'hypothèse visée à l'art. 93 al. 1 let. b LTF ne s'impose pas davantage d'emblée comme manifeste. L'admission du recours dans le sens souhaité par les recourants - soit l'admission d'un IBUS à 0.5 pour le site de Lugnorre - ne mettrait pas un terme à la procédure puisque l'autorité communale devra de toute manière examiner la question de l'IBUS pour les secteurs sensibles de la ZRFD évoqués plus haut. Au demeurant, il n'est pas établi qu'elle permettrait d'éviter des mesures probatoires longues et coûteuses.
Pour le reste, la décision sur les frais et dépens contenue dans l'arrêt attaqué constitue également une décision incidente qui, conformément à la jurisprudence (cf. ATF 143 III 416 consid. 1.3; arrêt 1C_531/2022 du 11 octobre 2022 consid. 2.2), ne cause pas de préjudice irréparable.

1.3. Cela étant, l'arrêt attaqué ne saurait faire l'objet d'un recours immédiat auprès du Tribunal fédéral.

2.

Il s'ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner les autres griefs soulevés par les recourants qui deviennent sans objet.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux (art. 66 al. 1 et 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens aux autorités qui ont agi dans l'exercice de leurs attributions officielles (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est irrecevable.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge solidaire des recourants. Il n'est pas alloué de dépens.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux recourants, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions de l'Etat de Fribourg, à la mandataire de la Commune de Mont-Vully et à la II e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.

Lausanne, le 8 février 2023

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Chaix

La Greffière : Nasel